NOU 2019: 13

Når krisen inntreffer

Til innholdsfortegnelse

Del 5
Lovforslag med merknader

13 Merknader til de enkelte bestemmelsene

§ 1. Lovens formål

Ved enhver alvorlig krise påhviler det regjeringen en generell plikt til å handle. Dette følger av Grunnloven § 3 om at konge og regjering er landets utøvende myndighet, men det følger også av øvrig beredskapslovgivning. Denne loven er ment å være et regulatorisk virkemiddel for at regjeringen i ekstraordinære krisesituasjoner skal kunne etterleve denne plikten i de tilfeller hvor det er behov for lovendring for å sikre en forsvarlig og effektiv krisehåndtering og hvor det ikke er tid til å vente på utarbeidelse av lovproposisjon og Stortingets lovbehandling. Formålet med denne loven er dermed å legge til rette for en forsvarlig og effektiv krisehåndtering ved ekstraordinære kriser i den hensikt å ivareta kritiske samfunnsfunksjoner eller andre tungtveiende samfunnsinteresser.

Loven hjemler adgang til å gi midlertidige forskrifter som kan supplere, utfylle eller fravike annen lovgivning i ekstraordinære krisesituasjoner. De nærmere materielle vilkår for anvendelse av loven følger av §§ 3–4, mens de prosessuelle vilkår følger av §§ 5–7. Samtlige vilkår må forstås og leses i lys av formålsbestemmelsen.

I første rekke skal krisehåndteringen være mest mulig forsvarlig. Håndteringen må i ettertid forstås som berettiget, vurdert på bakgrunn av situasjonen slik den fremsto på det tidspunkt krisen måtte håndteres. Heri ligger det en kobling til de materielle vilkårene i § 4. Loven skal sikre en forsvarlig krisehåndtering fra myndighetene innenfor rammen av disse vilkårene.

Loven er også begrunnet i et effektivitetsformål. En effektiv håndtering innebærer at man opprettholder eller skaffer kontroll over krisesituasjonen, med gradvis gjenoppretting til normaltilstand. Myndighetene bør ha handlingsrom til å håndtere en krise så raskt som omstendighetene krever. Dette er for å unngå at krisen eskalerer på en slik måte at det oppstår fare for at kritiske samfunnsfunksjoner eller tungtveiende samfunnsinteresser, herunder liv og helse, rammes tungt av krisen. Et slikt effektivitetsformål vil derfor ha nær sammenheng med formålet om forsvarlig krisehåndtering. Gjennom effektiv krisehåndtering får man større muligheter til å redde liv, minimere skaderisiko, avdekke og håndtere risiko for eskalering av situasjonen, samt forebygge nye hendelser i samme tidsrom. I den grad det er behov for ny eller endret lovhjemmel for å iverksette nødvendige tiltak i en kortere periode, vil denne loven bidra til en effektiv krisehåndtering, der midlertidig lovhjemmel raskt kan komme på plass.

I tillegg til at loven skal legge til rette for en forsvarlig og effektiv krisehåndtering, må hensikten med krisehåndteringen være å ivareta kritiske samfunnsfunksjoner eller andre tungtveiende samfunnsinteresser. Dette kommenteres nærmere under § 4.

Denne fullmaktsloven har ikke til formål å regulere de situasjoner hvor statsmaktene ikke er operative i henhold til Grunnloven, jf. også § 4. I den grad krisen har et slikt ekstraordinært omfang at det ikke er mulig å samle et beslutningsdyktig storting eller en beslutningsdyktig regjering mens krisen pågår, må situasjonen håndteres enten på grunnlag av beredskapsloven og/eller på grunnlag av ulovfestet konstitusjonell nødrett.

§ 2. Lovens stedlige virkeområde

Dersom annet ikke bestemmes gjennom den særskilte forskriften gitt med hjemmel i denne lov, vil forskriften ikke få anvendelse utenfor fastlands-Norge. I hvilken utstrekning det er behov for å iverksette tiltak med en slik hastegrad utenfor fastlands-Norge, må avgjøres konkret og fortrinnsvis i samspill med internasjonale konvensjoner som Norge er forpliktet av innenfor de ulike territorielle områder.

§ 3. Ekstraordinære kriser

Loven kommer bare til anvendelse i krisesituasjoner som er å anse som ekstraordinære. Ekstraordinære kriser kan dermed sies å utgjøre terskelen for lovens anvendelse. I denne bestemmelsen defineres nærmere hva som etter loven utgjør en slik ekstraordinær krisesituasjon.

Med ekstraordinære kriser menes i denne loven alvorlige situasjoner der kritiske samfunnsfunksjoner eller andre tungtveiende samfunnsinteresser er truet. Det er i tillegg et vilkår for å anse krisen som ekstraordinær etter denne loven at situasjonen er forårsaket av noe som kan betegnes som en eller flere særskilte, alvorlige hendelser, nærmere eksemplifisert i loven som omfattende naturkatastrofer, terrorhandlinger, pandemier eller hybride hendelser.

Med kritiske samfunnsfunksjoner menes virksomheter, oppgaver eller andre funksjoner i samfunnet som er avgjørende for at samfunnet skal fungere. Dette er funksjoner som er nødvendige for å oppebære dagens samfunn, både på kort og lang sikt. Typisk gjelder dette tilgang på mat, vann og husly, redningstjenester, helse- og omsorgstjenester, lov og ordensfunksjoner, kraftforsyninger, vann- og avløpstjenester, transporttjenester (vei, jernbane og fly), kommunikasjonstjenester (telefon, internett), legemidler, finansielle tjenester eller lignende. Slike tjenester eller funksjoner bidrar både til befolkningens sikkerhet og samfunnets funksjonalitet. Eksempelvis vil bortfall av adgangen til finansielle tjenester, som betaling i kortterminaler, uttak fra minibankterminaler, eller overføring av penger via nettbank, Vipps eller lignende, lede til akutte utfordringer for befolkningens innkjøp av dagligvarer, drivstoff og legemidler. Bare i løpet av kort tid kan et slikt bortfall av betalingstjenester lede til betydelige forsyningsutfordringer og alvorlige forstyrrelser i den offentlige ro og orden.

Med tungtveiende samfunnsinteresser siktes det til de verdier som er viktige for samfunnet å ta vare på, men som ikke kan sies å falle inn under uttrykket «kritiske samfunnsfunksjoner». Dette er verdier som de kritiske samfunnsfunksjonene dypest sett er ment å ivareta. Normalt vil en ekstraordinær krisesituasjon som truer kritiske samfunnsfunksjoner også true tungtveiende samfunnsinteresser og vice versa. Unntaksvis kan det likevel tenkes at bare funksjonene eller bare verdiene er truet. Tungtveiende samfunnsinteresser kan være samfunnsstabilitet, liv og helse, demokratiske verdier, naturverdier, kulturverdier, rettssikkerhet og trygghet for befolkningen.

I tillegg til at enten kritiske samfunnsfunksjoner eller tungtveiende samfunnsinteresser må være rammet eller truet, er det et vilkår etter denne bestemmelsen at situasjonen må være forårsaket av en eller flere alvorlige hendelser, for eksempel naturkatastrofer, terrorhandlinger, pandemier eller hybride hendelser. Det er ikke avgjørende om det er én eller flere samtidige alvorlige hendelser. Også flere avgrensede kriser som hver for seg ikke kan anses som ekstraordinære, vil samlet sett kunne lede til en større ekstraordinær krise. Det kan med andre ord være tale om kombinasjoner av hendelser eller trusler.

Det følger videre av uttrykket «så som» at opplistingen ikke er ment uttømmende. Avgjørende er at hendelsen eller hendelsene må ha en slik alvorlighetsgrad at det er nærliggende å anta at den eller de allerede har rammet eller truer kritiske samfunnsfunksjoner eller andre tungtveiende samfunnsinteresser.

At krisen må være forårsaket av en eller flere alvorlige hendelser, innebærer at hendelsen eller hendelsene allerede må ha funnet sted eller begynt å manifestere seg, og at kritiske samfunnsfunksjoner eller tungtveiende samfunnsinteresser må være truet av hendelsen eller hendelsene. Det er med andre ord ikke tilstrekkelig at man er truet av en mulig forestående krise. Krisen må ha begynt å manifestere seg på en slik måte at man kan peke på hvilke samfunnsfunksjoner eller hvilke samfunnsinteresser som – i hvert fall i første omgang – er truet av krisen.

Det er ikke tilstrekkelig at kritiske samfunnsfunksjoner eller tungtveiende samfunnsinteresser er truet av situasjoner som ikke kan karakteriseres som en «alvorlig hendelse». Det er med andre ord ikke tilstrekkelig at kritiske samfunnsfunksjoner trues som følge av dårlige økonomiske forhold, politiske forhold i landet, omstruktureringer, omorganiseringer, dårlig beredskap eller lignende. Er vei- og jernbanenett truet av manglende vedlikehold gjennom en årrekke, Sivilforsvaret mangler rekruttering, eller kraftprisene skyter i været, står landet overfor en redusert ressurssituasjon som skyldes svakere økonomi, politiske prioriteringer, lavere kompetanse, eller andre uheldige kombinasjoner. Ingenting av dette kan betegnes som «hendelser» i denne lovens forstand.

Videre må den alvorlige hendelsen enten ha inntruffet brått eller den må ha bygget seg opp over relativt kort tid. For de sistnevnte situasjoner må det kunne pekes på en eller flere avgjørende utløsende faktorer i nær fortid. Eksempler på alvorlige hendelser som kan pågå over tid, vil være vulkanutbrudd, omfattende cyberangrep, solstorm, pandemi eller annet alvorlig sykdomsutbrudd, eller flere planlagte terrorangrep. Et vulkanutbrudd vil eksempelvis kunne pågå over flere uker. Tilsvarende gjelder for hybride hendelser der det kanskje ikke er samme aktør som for eksempel står bak cyberangrep og terrorangrep.

Det har ikke betydning om hendelsene er tilsiktet eller ikke, dvs. om hendelsene har inntruffet fordi noen ønsket å skape en kritisk situasjon eller fordi den har inntruffet ved uhell eller som følge av natur- og værforhold.

Det er heller ikke avgjørende om hele landet er rammet av hendelsen eller hendelsene. En naturkatastrofe vil normalt ramme et geografisk avgrenset område, men omfanget kan like fullt være av en slik karakter at kritiske samfunnsfunksjoner eller tungtveiende samfunnsinteresser er truet.

Selv om loven normalt vil gjelde for situasjoner i fredstid, er loven ikke innrettet med et skille mellom krig og fred. I tilfeller av hybride hendelser vil det kunne oppstå vanskelige grensedragninger, der det kan gå lang tid før man er i stand til å avklare om hendelsene utgjorde et intendert ønske fra en fremmed makt eller fra kriminelle organisasjoner eller enkeltpersoner. Hybride hendelser kan ha sin årsak i både statlige og ikke-statlige aktørers trussel om eller bruk av politiske, militære og økonomiske maktmidler (eller en kombinasjon), samt sivile maktmidler for å utnytte svakheter, skape uro eller forfølge nærmere illegitime mål. Hybride hendelser kan derfor både gjøre det krevende å fastslå om en situasjon er av sivil eller militær karakter, og å fastslå hvilke hendelser som kan karakteriseres som tilsiktede.

Av den grunn avgrenses ikke loven til kun å gjelde for ekstraordinære kriser i fredstid. Rettslig sett overlapper loven derfor beredskapsloven i noen grad, ved at den gir myndighetene valget mellom å benytte beredskapsloven for det tilfelle at man vil omtale situasjonen som «krig eller krigslignende tilstand» eller om man vil håndtere hybride hendelser sivilt etter denne loven, enten i en innledende fase eller i sin helhet.

§ 4. Forskriftsfullmakt til Kongen i statsråd

Denne bestemmelsen gir Kongen i statsråd fullmakt til gjennom forskrift å utfylle, supplere eller fravike lovgivning ved ekstraordinære kriser, dersom vilkårene i denne bestemmelsen er oppfylt. Kompetanse til å gi slike forskrifter kan forstås som en generalfullmakt til Kongen i statsråd, der den utøvende makt gis midlertidig forskriftskompetanse som følge av behovet for umiddelbar eller rask lovgivning for å ivareta kritiske samfunnsfunksjoner eller tungtveiende samfunnsinteresser, jf. formålet i lovens § 1. Fullmakten omfatter samtidig kompetanse til å fravike eller suspendere rettigheter, men denne kompetansen er negativt avgrenset i bestemmelsens tredje ledd, ved at menneskerettigheter etter Grunnloven og menneskerettsloven av 1999 aldri kan fravikes.

Forskriftsfullmakten i denne bestemmelsen er legitimert av nødrettsbetraktninger. Hensikten er å konkretisere, ansvarliggjøre og sette rammer for utøvelse av rettslig bindende beslutninger fattet av forvaltningen i en krisesituasjon. Dette er reguleringer som trenger hjemmel i lov, men hvor slik hjemmel på det aktuelle tidspunkt kun gjenfinnes i uklare og ulovfestede regler om nødrett. Hvilke rettslige beslutninger det er adgang til, vil variere med situasjonen. På forhånd er det neppe mulig å trekke opp nøyaktige grenser for nødretten i ethvert tilfelle. Loven er ikke ment å utvide kompetansen til den utøvende makt utover det som med rimelighet antas å kunne fulgt av alminnelig nødrett. Loven er først og fremst ment å tilfredsstille de krav som følger av legalitetsprinsippet, jf. Grunnloven § 113.

Etter første ledd er det en forutsetning for at forskriftshjemmelen kan komme til anvendelse at det foreligger en ekstraordinære krise. Slik ekstraordinær krise er nærmere definert i lovens § 3, og det er denne lovens definisjon som skal legges til grunn for forståelsen av krisefullmaktshjemmelen i § 4.

Videre er kompetansen til å utstede forskrifter lagt til Kongen i statsråd. Det må med andre ord treffes en kollektiv regjeringsbeslutning, etter de prosedyrer som gjelder for statsrådsbehandling i Grunnloven. Det er ikke tilstrekkelig for å oppfylle lovens krav at regjeringen har diskutert saken og at formell beslutning deretter treffes av en enkelt statsråd. Behandling i statsråd sikrer at ikke en eller noen få av regjeringens statsråder fatter reelle beslutninger uten at de øvrige statsrådene er kjent med sakens alvor og hvilke virkemidler man ønsker å iverksette. Statsrådsbehandling sikrer videre at det må utarbeides skriftlig dokumentasjon om situasjonen og om behovet for tiltak gjennom statsrådsforedraget. Konsekvensen er at samtlige statsråder som er til stede, kan holdes konstitusjonelt ansvarlig dersom loven misbrukes. Behandlingen sikrer samtidig at også kongen personlig gjøres kjent med regjeringens beslutning.

Videre gis det kun en begrenset kompetanse, ved at forskriften bare kan utstedes «midlertidig». Hva som ligger i denne begrensningen, er nærmere spesifisert i § 5.

Forskriften kan enten utfylle, supplere eller fravike lovgivning. Lovgivning er i denne sammenheng ment å omfatte Stortingets lover, forskrifter gitt med hjemmel i lov og sedvanerett. Formuleringen skal likevel tolkes innskrenkende til ikke å omfatte regler med lovgivningsmessig innhold som kan utledes av Grunnloven eller konstitusjonell sedvanerett, jf. tredje ledd.

Ved siden av de forutsetninger som allerede er redegjort for, kan forskriftshjemmelen kun komme til anvendelse dersom «situasjonen ikke kan håndteres innenfor gjeldende reguleringer og det er fare ved opphold».

Med vilkåret om at «situasjonen ikke kan håndteres innenfor gjeldende reguleringer» menes at det per situasjonsøyeblikket ikke eksisterer ordinær lovhjemmel for gjennomføring av de tiltak man mener det er behov for. Avgjørende er at denne loven skal sikre nødvendig lovhjemmel for disse tiltakene. Foreligger slike lovhjemler allerede, vil det først og fremst være disse hjemlene som må danne utgangspunkt for videre rettslig regulering i en krisesituasjon. Om det er uklart hvorvidt det foreligger tilstrekkelig lovhjemmel, eller om eksisterende lovhjemler kun omfatter deler av de tiltak det er behov for å iverksette, er dette likevel ikke til hinder for anvendelse av denne loven. Dette vilkåret må således ikke forstås for strengt, idet det avgjørende hensyn er ivaretakelsen av legalitetsprinsippet. I lys av forsvarlighetskravet i formålsbestemmelsen vil tolkningen av dette vilkåret være hvorvidt – ikke hvor – det kan påvises hjemmel for myndighetenes beslutninger.

Videre er det et vilkår at det foreligger «fare ved opphold». Det innebærer at loven bare kan anvendes dersom den ekstraordinære krisen har et slikt omfang eller en slik alvorlighetsgrad at særskilte tiltak må iverksettes så raskt at det er grunn til å tro at det vil oppstå fare hvis man må avvente Stortingets endelige lovvedtak. Dersom det kommer frem informasjon under regjeringens håndtering av den ekstraordinære krisen om at det bør iverksettes tiltak man ikke har – eller antagelig ikke har – hjemmel til, vil slike tiltak kunne settes i verk dersom det med rimelighet antas å følge av nødretten. I den utstrekning tiltakene allerede er iverksatt i kraft av nødretten og tiltakene anses som fortsatt nødvendige for å avhjelpe situasjonen, bør de snarest mulig konkretiseres i en forskrift etter denne lov, fremfor at de opprettholdes over lengre tid i kraft av nødretten. Tilsvarende vil lovhjemmel være viktig å få på plass dersom det er tvil om hvor langt nødretten strekker seg.

Grensene for lovens anvendelse må avklares i lys av forsvarlighetskravet i formålsbestemmelsen og av nødvendighetsvilkåret i denne bestemmelsens andre ledd. Grensene vil således være situasjonsavhengig, og det må tas stilling til grensene ut fra den informasjon som var kjent på tidspunktet hvor forskriften ble gitt. Hvorvidt det foreligger fare ved opphold, skal derfor bedømmes ut fra de opplysningene man med rimelighet hadde eller måtte skaffet seg tilgang til da man vurderte hvilke tiltak som skulle iverksettes. I de situasjoner hvor man kan avvente stortingsbehandling, kan denne loven ikke benyttes.

Av andre ledd fremkommer det at forskriften ikke kan «gå lenger enn det som er nødvendig for å håndtere krisen». Dette er et krav til proporsjonalitet/forholdsmessighet mellom de behov som situasjonen reiser og de tiltak som iverksettes for å svare på behovene. I noen grad innebærer dette et krav om at tiltakene må være egnet, men det det er ikke avgjørende at tiltakene er fullt ut optimale, så lenge de med rimelighet bøter på krisesituasjonen. Nødvendighetskravet retter seg deretter først mot vurderingen av om det kan gis en kriseforskrift overhodet, dvs. om situasjonen nødvendiggjør tiltak man ikke åpenbart har hjemmel til å gjennomføre allerede. Videre retter nødvendighetsvurderingen seg mot hvor langt man kan gå i å vedta inngripende hjemler i den aktuelle situasjonen. I likhet med vurderingene etter bestemmelsens første ledd, må vurderingstidspunktet for hva som anses nødvendig være det tidspunkt hvor forskriften ble gitt. Forskriften kan avgrenses lokalt eller regionalt avhengig av krisens karakter.

Til sist retter nødvendighetsvurderingen seg mot den etterfølgende tiden hvor forskriften gjør seg gjeldende. I den grad forskriften etter hvert som tiden går anses som stadig mindre nødvendig, tilsier andre ledd at regjeringen på et tidspunkt må oppheve forskriften. Det må imidlertid legges til grunn en litt annen terskel for denne vurderingen enn for de to foregående vurderingene. Det har sammenheng med at situasjonen kan være så vidt uoversiktlig eller uavklart at man opprettholder den midlertidige forskriften en uke eller to lenger enn det man i ettertid ser var strengt nødvendig. Bestemmelsen er ikke ment å være til hinder for et slikt etterslep i vurderingen av hva som er nødvendige tiltak.

Samtlige nødvendighetsvurderinger må forstås i lys av forsvarlighetskravet i formålsbestemmelsen. Dette innebærer at forskriften ikke kan gå lenger enn det som er nødvendig for å håndtere krisen på en forsvarlig måte.

Både forutsetninger og vilkår i denne bestemmelsen vil kunne prøves av domstolene på ordinær måte i henhold til Grunnloven § 89 og læren om domstolenes prøvingsrett. Domstolene vil dermed i det enkelte tilfellet kunne prøve forskriftens form og innhold opp mot denne fullmaktsloven og opp mot Grunnlovens regler, samt de regler i internasjonale konvensjoner som er inntatt i norsk rett gjennom menneskerettsloven av 1999, se tredje ledd. Domstolsprøvingen vil bare være gjenstand for de begrensninger som allerede følger av enten lovgivningen for øvrig (eksempelvis tvistelovens regler) eller av læren om domstolenes prøvingskompetanse (eksempelvis forvaltningens frie skjønn).

Av tredje ledd fremkommer hvilke absolutte skranker som hviler på kompetansen til å utstede en kriseforskrift i henhold til denne lov. De regler som kan utledes av Grunnloven kan under ingen omstendighet fravikes. Normalt vil dette være unødvendig å presisere, men i denne sammenhengen er det klargjørende, siden forskriften ellers kan fravike formelle lover gitt av Stortinget i medhold av Grunnloven §§ 76–78. Det følger da av tredje ledd at første ledd bare hjemler forskrifter til fravikelse av Grunnloven §§ 76–78 og ikke øvrige bestemmelser i Grunnloven. Forskriften kan eksempelvis ikke hjemle eller fravike skatte- eller bevilgningsvedtak, ettersom denne kompetansen ligger hos Stortinget etter Grunnloven § 75. Tilsvarende gjelder for konstitusjonell sedvanerett, dvs. at kriseforskriften ikke kan fravike regler som kan utledes av konstitusjonell sedvanerett. Dette gjelder eksempelvis regler om taushetsplikt og opplysningsplikt for regjeringsmedlemmer eller stortingsrepresentanter, i den utstrekning slike regler ikke kan utledes av Grunnloven, men av konstitusjonell sedvanerett.

Synliggjøringen av at Grunnloven (og konstitusjonell sedvanerett) ikke kan fravikes, understreker først og fremst at maktfordelingsprinsippet ikke kan røres i større utstrekning enn Stortinget allerede har tatt stilling til gjennom vedtakelsen av denne lov, og da bare på de forutsetninger og vilkår som er gitt i loven. Det innebærer for eksempel at reglene om valg ikke kan endres med hjemmel i denne lov, heller ikke tidspunktet for når stortingsvalg skal holdes. Det følger i dag av Grunnloven § 54 at stortingsvalg skal holdes innen utgangen av september måned hvert fjerde år. Skulle det oppstå en ekstraordinær krisesituasjon som gjør at det ikke er forsvarlig å holde stortingsvalg i september, kan denne loven ikke brukes til å skyve på valget. Slike endringer må i så fall hjemles i den ulovfestede lære om konstitusjonell nødrett, i samspill med eventuelle beredskapsbestemmelser i valgloven.

Spørsmålet om Grunnloven er fraveket vil også kunne være gjenstand for ordinær domstolsprøving i henhold til Grunnloven § 89, men da bare i den utstrekning det foreligger rettslig interesse for den enkelte i å få saken prøvd for domstolene. Prinsipielle spørsmål relatert til hvorvidt maktfordelingsprinsippet er overtrådt i en konkret situasjon, kan bare reises som spørsmål for Riksretten i henhold til Grunnloven § 86.

I tredje ledd andre punktum er forskriftskompetansen avgrenset slik at den ikke kan omfatte innskrenkninger i eller suspensjon av rettigheter så langt det følger av Grunnloven eller internasjonale konvensjoner som gjelder som norsk lov i henhold til menneskerettsloven. Dette innebærer at rettigheter som ikke følger av grunnlovsregler eller menneskerettslovens regler, kan innskrenkes eller suspenderes dersom det foreligger en ekstraordinær krise etter § 3 og vilkårene i § 4 første og andre ledd er oppfylt.

For rettigheter som delvis kan la seg utlede av Grunnloven eller internasjonale menneskerettighetskonvensjoner som gjelder som norsk lov, vil det være kjernen i rettighetene som nyter grunnlovs- eller konvensjonsvernet og som det ikke kan suspenderes fra. Dette innebærer at det kun kan gripes inn i disse rettighetene på samme betingelser som ellers. Enkelte rettigheter, som forbud mot tortur og slaveri, er absolutte rettigheter som det under ingen omstendighet kan gjøres inngrep i, selv ikke med formell lovgivning etter Grunnloven §§ 76–78. Men i den utstrekning det kan gjøres begrensninger i rettighetene, enten gjennom tradisjonell tolkning (eks. § 97 og § 105), ut fra ordlyden (eks. §§ 95, 100 og 106), eller på grunnlag av begrensningsvilkår oppstilt i rettspraksis (eks. § 102, jf. Rt. 2015 s. 93), kan tilsvarende begrensninger også gjennomføres ved krisefullmakten hjemlet i denne lov. For særlige nødrettstilfeller kan det likevel ikke utelukkes at begrensningene kan strekkes noe lenger enn hva man ellers ville akseptert under normale forhold, men det må i så fall forankres i forholdsmessighetsprinsippet.

Denne loven hjemler ikke kompetanse til å derogere fra (fravike) menneskerettigheter etter Grunnloven eller internasjonale menneskerettighetskonvensjoner. For derogasjon fra de internasjonale menneskerettighetskonvensjoner følger regler om slik fravikelse av konvensjonsvernet selv, se EMK artikkel 15 eller SP artikkel 4. For Grunnloven foreligger ingen hjemmel til å derogere fra menneskerettighetene, og slik derogasjon må inntil videre skje på de vilkår som følger av de uskrevne prinsipper om konstitusjonell nødrett.

§ 5. Varighet

Denne bestemmelsen regulerer forskriftens varighet.

Det følger av første punktum at forskriften er midlertidig og at den ikke har lengre varighet enn maksimalt seks måneder. Forskriften faller dermed automatisk bort på dato seks måneder etter at den ble gitt i statsråd. Dersom det er behov for videre reguleringer på feltet, må regjeringen derfor i god tid før forskriften faller bort fremlegge en lovproposisjon for Stortinget. Er det ikke mulig å samle Stortinget på grunn av den ekstraordinære krisen, står man overfor en situasjon hvor den videre prosessen må vurderes på grunnlag av konstitusjonell nødrett, ikke primært etter denne loven.

Fristen på seks måneder skal forstås som en maksimumsfrist for forskriften. Dersom man allerede på situasjonstidspunktet forstår at det ikke vil være behov for forskriften i mer enn noen dager eller uker, skal forskriften tidsbegrenses til en kortere periode eller oppheves innen rimelig tid etter at behovet faller bort. Det følger av nødvendighetskravet i § 4 andre ledd at forskriften ikke må gis for en lengre periode enn det som med rimelighet anses nødvendig. Er det usikkert hvor lenge det er behov for forskriften, kan den gis for seks måneder eller uten tidsangivelse, men regjeringen må likevel vurdere om forskriften skal oppheves når situasjonen tilsier at vilkårene for forskriften ikke lenger er til stede. På samme måte må det vurderes om behovet for forskriften strekker seg utover seks måneder. Det er i de sistnevnte tilfeller at regjeringen må sørge for å få på plass en lovproposisjon til Stortinget i god tid før fristen løper ut.

Det følger av andre punktum at forskriften ikke kan gjentas eller fornyes. Lest i sammenheng med den absolutte begrensningen på seks måneder i første punktum, kan denne bestemmelsen karakteriseres som en solnedgangsklausul: Ved utløpet av seks måneder kan kriseforskriften ikke lenger gjøres gjeldende. Med «gjentas» siktes det til at forskriften ikke kan repeteres ved utløpet av seks måneder. Med «fornyes» menes at forskriften ikke kan gis på nytt med vesentlig samme meningsinnhold som tidligere. Dersom en mer eller mindre lik krisesituasjon skulle oppstå på ny etter en viss tid – eksempelvis et nytt vulkanutbrudd – og man i mellomtiden ikke har rukket å vedta lovgivning for å ta høyde for dette, vil det å gi tilsvarende krisereguleringer på ny, ikke utgjøre «gjentakelse» eller «fornyelse» i denne lovens forstand.

Solnedgangsklausulen er imidlertid ikke til hinder for at forskriften kan fornyes innenfor rammen av seks måneder fra den opprinnelig statsrådsbeslutning, men da løper seksmånedersfristen fra det første vedtaket ble truffet. En slik situasjon kan tenkes å oppstå dersom man i en ekstraordinær krise utsteder en forskrift, men opphever den for tidlig fordi man feilaktig vurderer den akutte krisesituasjonen som under kontroll. Forskriften vil da kunne gjentas eller fornyes på samme vilkår som tidligere og etter beslutning i statsråd. Slik fornyelse kan imidlertid ikke skje dersom Stortinget opphever forskriften.

Solnedgangsklausulen er heller ikke til hinder for at Kongen i statsråd treffer beslutning om flere forskrifter for å møte de behov som den ekstraordinære krisen reiser. Dette kan gjøres ved at den første krisefullmakten utsteder de nødvendige fullmakter til navngitte organer til å utstede videre forskrifter på sine respektive områder gjennom ordinær delegasjonsadgang.

Dersom tiltak skal være virksomme i mer enn seks måneder, må regjeringen altså gå til Stortinget for å skaffe ordinær lovhjemmel. Alternativt må forskriften hjemles i ulovfestet konstitusjonell nødrett. Alminnelig forvaltningsrettslig nødrett er ikke lenger et tilstrekkelig rettsgrunnlag for forskriften etter at seks måneder har passert. Dette utelukker likevel ikke at deler av forskriften kan ha andre rettsgrunnlag og kan stå seg delvis, for eksempel fordi deler av forskriften kan forankres i ordinær lovgivning, i provisorisk anordning etter Grunnloven § 17, eller i Kongens organisasjons- og instruksjonsmyndighet etter Grunnloven § 12.

§ 6. Meddelelse til Stortinget

Denne bestemmelsen regulerer forholdet mellom regjeringen og Stortinget når det er utstedt en kriseforskrift etter denne loven. Bestemmelsen etablerer mekanismer som skal forhindre misbruk og sikre Stortingets involvering så raskt som mulig.

Etter første ledd skal regjeringen snarest mulig meddele Stortinget om kriseforskriften og om bakgrunnen og begrunnelsen for anvendelsen av en slik forskrift. Dersom regjeringen ikke meddeler Stortinget kriseforskriften innen 10 dager etter at den er vedtatt av Kongen i statsråd, faller den automatisk bort. Forskriften er da å regne som en rettslig nullitet som enkeltpersoner ikke trenger å rette seg etter. Dette gjelder likevel ikke dersom krisen er av et slikt alvor at det ikke med rimelighet er mulig å sende meddelelse til Stortinget. I slike situasjoner er det grunn til å anta at kriseforskriften kan gjelde en viss tid fremover i kraft av konstitusjonell nødrett. Det må i så fall kunngjøres på en hensiktsmessig måte.

Det oppstilles ingen formkrav til meddelelsen til Stortinget, men det forutsettes at alminnelige prosedyrer for konsultasjon med Stortinget følges og avklares i samråd med Stortingets president og administrasjon. Meddelelsen kan dermed skje enten under åpen redegjørelse i stortingssalen, i åpne eller lukkede komitémøter, gjennom komitédeltagelse i Regjeringens sikkerhetsutvalg (RSU), eller på annen måte som presidentskapet og regjeringen finner hensiktsmessig i lys av situasjonen. For at meddelelsen kan sies å være oppfylt, må forskriften fremlegges med informasjon om bakgrunn, begrunnelse og behov. Det bør også informeres om hvilke konkrete tiltak som nødvendiggjør forskriften og hvilke økonomiske konsekvenser den kan tenkes å få for staten og for kommunene som er rammet av den ekstraordinære krisen. I den forbindelse bør det varsles om regjeringen ser for seg at det vil oppstå et fremtidig behov for ekstrabevilgninger som følge av kompensasjon til kommunene, erstatning til private eller lignende. Begrepet «meddelelse» er dermed ment å forstås i samsvar med Grl. § 82 annet punktum om regjeringens opplysningsplikt og et eventuelt riksrettsansvar etter Grl. § 86 dersom det fremlegges «uriktige eller villedende» opplysninger for Stortinget.

I andre ledd er det presisert at Stortinget når som helst kan treffe vedtak som opphever forskriften med minst en tredjedel av stemmene. Meddelelsen etter første ledd er ment å danne grunnlag for Stortingets vurderinger av og eventuelle beslutning om hvorvidt kriseforskriften bør oppheves. Stortinget har dermed en parallell adgang til å oppheve denne krisefullmakten som ved regjeringens provisoriske anordninger etter Grunnloven § 17, men med lavere krav til stemmetall for å kompensere for at krisefullmakten kan fravike lov.

Stortingets kompetanse til å oppheve forskriften gjelder fra vedtakelse til bortfall etter seks måneder. Dette innebærer at Stortinget kan oppheve forskriften straks den er vedtatt. Selv om meddelelse etter første ledd er ment å danne grunnlag for Stortingets vurderinger av om forskriften bør oppheves, stenger ikke dette for at Stortinget opphever forskriften forut for meddelelse dersom Stortinget ikke finner grunn til å vente. I så fall bortfaller også regjeringens plikt til meddelelse etter denne loven.

Selv om Stortinget skulle oppheve forskriften, fritar ikke dette regjeringen fra dens plikt til å håndtere krisen. Og motsatt, om Stortinget ikke opphever forskriften, fritar ikke det regjeringen for et eventuelt ansvar relatert til lovligheten av forskriften og lovligheten av de handlinger og beslutninger som følger av forskriften. Siden forskriften er truffet av Kongen i statsråd, hviler det konstitusjonelle ansvar fortsatt utelukkende på de enkelte statsråder, selv om forskriften ikke oppheves av Stortinget. Det gjelder uavhengig av om regjeringen er å anse som en mindretallsregjering eller en flertallsregjering.

§ 7. Forskriftens ikrafttredelse

I første punktum slås det fast at Kongen bestemmer tidspunktet for ikrafttredelse av forskriften. Det vil være naturlig å slå dette fast samtidig med vedtakelsen i statsråd, men denne bestemmelsen åpner for at ikrafttredelsestidspunktet også kan legges til på et senere tidspunkt, for eksempel når det blir klart hvilke tiltak det er behov for.

I andre punktum reguleres spørsmålet om når forskriften kan gjøres gjeldende overfor den enkelte. Normalt vil dette tidspunktet være det samme som ikrafttredelse etter første punktum, men andre punktum krever at forskriften er kunngjort på alminnelig måte i henhold til forvaltningslovens regler eller publisert på annen hensiktsmessig måte dersom alminnelig kunngjøring ikke kan skje. Før slik kunngjøring eller publisering kan forskrifter ikke gjøres gjeldende til skade for private rettssubjekter. Denne bestemmelsen sikrer dermed ivaretakelse av legalitetsprinsippet (Grunnloven §§ 96 og 113), lest i sammenheng med tilbakevirkningsforbudet (Grunnloven § 97). Forskriften kan imidlertid gjøres gjeldende forut for kunngjøring og publisering for de reguleringer som er til fordel for den enkelte (eller verken til fordel eller ulempe) og for de reguleringer som er av organisatorisk karakter, for eksempel endringer av kompetanseforholdene og arbeidsoppgavene internt i den utøvende makt.

14 Lovforslag

Lov om særlige fullmakter ved ekstraordinære kriser (krisefullmaktsloven)

§ 1. Lovens formål

Loven skal legge til rette for en forsvarlig og effektiv håndtering av ekstraordinære kriser i den hensikt å ivareta kritiske samfunnsfunksjoner eller andre tungtveiende samfunnsinteresser.

§ 2. Lovens stedlige virkeområde

Loven gjelder på norsk territorium og på kontinentalsokkelen.For Svalbard, Jan Mayen og bilandene gjelder loven i det omfang og med de stedlige tilpasninger Kongen bestemmer.

§ 3. Ekstraordinære kriser

Med ekstraordinære kriser menes i denne lov situasjoner hvor kritiske samfunnsfunksjoner eller andre tungtveiende samfunnsinteresser er truet som følge av at en eller flere alvorlige hendelser har inntruffet, så som omfattende naturkatastrofer, terrorhandlinger, pandemier eller hybride hendelser.

§ 4. Forskriftsfullmakt

Ved ekstraordinære kriser kan Kongen i statsråd gi midlertidig forskrift som utfyller, supplerer eller fraviker lovgivning såfremt situasjonen ikke kan håndteres innenfor gjeldende reguleringer og det er fare ved opphold.

Forskriften kan ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å håndtere krisen.

Forskriften kan ikke fravike regler i Grunnloven. Innskrenking av rettigheter kan bare gjøres så langt det er forenlig med Grunnloven og konvensjoner som etter menneskerettsloven gjelder som norsk lov.

§ 5. Varighet

Forskriften gis for et begrenset tidsrom og maksimalt inntil seks måneder. Den kan ikke gjentas eller fornyes.

§ 6. Meddelelse til Stortinget

Forskriften skal snarest mulig meddeles Stortinget og faller bort dersom meddelelse ikke skjer innen 10 dager.

Stortinget kan til enhver tid treffe vedtak som opphever forskriften med minst en tredjedel av stemmene.

§ 7. Forskriftens ikrafttredelse

Forskrift gitt i medhold av denne lov trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

Forskriften kan ikke gjøres gjeldende til skade for den enkelte før den er kunngjort eller publisert på annen hensiktsmessig måte.

§ 8. Lovens ikrafttredelse

Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

Til dokumentets forside