NOU 2020: 2

Fremtidige kompetansebehov III — Læring og kompetanse i alle ledd

Til innholdsfortegnelse

7 Kunnskapsgrunnlag for dimensjonering av videregående opplæring

Fylkeskommunene har ansvaret for å dimensjonere videregående opplæring, og gjennom regionreformen er også fylkeskommunenes bredere kompetansepolitiske ansvar synliggjort. Flere fylkeskommuner er også slått sammen. Dette gjør det naturlig å tenke nytt på det kompetansepolitiske området i fylkene.

Et regionalt utviklingsprosjekt med formål om å bedre balansen mellom tilbud og etterspørsel av kompetanse i regionale arbeidsmarkeder ble satt i gang i 2016 med Kunnskapsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet som oppdragsgivere. Sluttrapporten fra arbeidet i 16 fylkeskommuner ble offentliggjort i 2018 (Hordaland fylkeskommune 2018). Rapporten argumenterer for at fylkeskommunene bør sette i gang en plan- eller strategiprosess for fylkeskommunenes kompetansepolitiske arbeid, de bør finne en god modell for samarbeid og samhandling mellom relevante aktører regionalt, og de bør utvikle et godt kunnskapsgrunnlag som kan bidra til gode planer, prosesser og tiltak for å styrke tilgangen på kompetent arbeidskraft i regionen.

Boks 7.1 Fylkeskommunenes kompetansepolitiske ansvar

Med regionreformen har fylkeskommunene fått et større strategisk ansvar for den regionale kompetansepolitikken. Det innebærer en aktiv rolle overfor arbeidslivet og fagskoler, universiteter og høyskoler for samarbeid om å bedre tilgangen på kompetent, kvalifisert og relevant arbeidskraft i de regionale arbeidsmarkedene. Kompetanse- og utdanningspolitikken henger nært sammen med næringspolitikk, regional planlegging og integrering, som fylkeskommunene også har ansvar for. Fylkeskommunene skal være strategiske planleggere for den samfunnsmessige utviklingen i sin region.

Fylkeskommunene har lenge hatt ansvar for videregående opplæring og de offentlige fagskolene. Med regionreformen har fylkeskommunene i tillegg fått ansvar for fylkesvise partnerskap for karriereveiledning, arbeidsmarkedstiltaket bedriftsintern opplæring (BIO), samt flere tilskuddsordninger for innvandring og integrering (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2019c). Kommunal- og moderniseringsdepartementet etablerer i 2020 et nytt treårig tiltak med «Kompetansepiloter», som fylkeskommunene kan søke om deltakelse. Ordningen har som mål å øke deltakelsen i læringsaktiviteter for små virksomheter i distriktene. Andre ordninger er for tiden under vurdering for overføring til fylkeskommunene etter 2020.

Gjennom etableringen av regionale kompetansefora og utarbeidelsen av regionale kompetansestrategier, vil fylkeskommunene komme enda lenger med å kartlegge arbeidsmarkedets kompetansebehov regionalt. Innsikt om kompetansebehovene vil da i større grad gjøres tilgjengelig for de regionale utdanningstilbydere. Deltagelse i de regionale kompetansepartnerskapene er en del av samfunnsoppdraget til høyere utdanningsinstitusjoner. Også karriereveiledere og utdanningssøkere vil få bedre forståelse for de regionale arbeidsmarkedenes kompetansebehov gjennom fylkeskommunenes styrkede eierskap til partnerskapene for karriereveiledning. Det vil da være bedre grunnlag for samsvar mellom etterspørsel etter arbeidskraft i de regionale arbeidsmarkedene og den enkeltes kompetansetilbud og -utvikling (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2019c).

Det er KBUs inntrykk gjennom deltakelser i møter og dialog med involverte i det regionale kompetansearbeidet over nærmere tre år at fylkene ønsker å styrke arbeidet med kunnskapsgrunnlaget regionalt. Et viktig verktøy for dette samarbeidet er datagrunnlaget som ligger i programsystemet Panda analyse. Panda analyse gir muligheter for å lage prognoser, fremskrivninger og statistikk fordelt på regionale og lokale enheter. Samtidig er mye av begrensningene på dette feltet knyttet til hvilke data som er tilgjengelig på regionalt eller kommunalt nivå.

Med dette kapitlet håper KBU å kunne bidra til fylkeskommunenes analyser av kunnskapsgrunnlaget ved å gi eksempler på statistikk og indikatorer og informerte diskusjoner som kan belyse regionale kompetansebehov. KBU har vært oppdragsgiver for to utredninger som bidrar med ny innsikt om relevante spørsmål. Den første studien ser på mobilitet blant fagutdannede, mens den andre gjør et dypdykk i fylkeskommunenes dimensjoneringsarbeid for videregående opplæring. En del av funnene fra disse rapportene, som begge er offentliggjort, formidles og drøftes her.

7.1 Flyttestrømmer blant fagutdannede

Fylkeskommunene har ansvar for å tilby studieforberedende og yrkesfaglig opplæring. Yrkesfagelevene utdannes i stor grad til regionale arbeidsmarkeder. Kunnskap om fagarbeidernes mobilitet er derfor viktig for dem som har ansvar for dimensjonering av videregående opplæring. For å få mer innsikt i netto strømmer av fagutdannet arbeidskraft, har SSB (Perlic og Albertsen 2019) analysert flyttemønstrene til fagutdannede mellom fylkene på oppdrag fra KBU. Analysene baserer seg på fylkeskommunene slik de var organisert før regionsreformen.

Figur 7.1 Antall fagutdannede i aldersgruppen 19–35 år fordelt etter fagfelt og kjønn. 2017

Figur 7.1 Antall fagutdannede i aldersgruppen 19–35 år fordelt etter fagfelt og kjønn. 2017

Populasjonen består personer med avlagt fag- eller svenneprøve som er født mellom 1982 og 1997 og som var registrert bosatt i Norge 31. desember 2017. Populasjonen består av 209 602 personer.

Kilde: Perlic og Albertsen (2019).

Populasjonen i denne studien består av personer med avlagt fag- eller svenneprøve (heretter fagutdannede) som høyeste utdanningsnivå og som er født mellom 1982 og 1997 og som var registrert bosatt i Norge ved utgangen av 2017. Populasjonen består av nesten 210 000 personer og inkluderer personer utdannet i Norge og i utlandet. Studien viser om de fagutdannede er sysselsatt eller ikke, men ikke hvilket yrke de hadde i 2017.

Perlic og Albertsen (2019) har delt de fagutdannede etter fagfeltet de tok sin utdanning i. De seks fagfeltene er nærmere omtalt i boks 7.2. Forfatterne har ikke delt personene inn etter programområder, siden det har vært endringer i programstrukturen både før og etter Kunnskapsløftet. De seks fagfeltene inkluderer hele 137 programområder. Flertallet av de fagutdannede er utdannet innen naturvitenskapelige fag, håndverksfag og tekniske fag (heretter håndverksfag). Fagfeltet inkluderer programområder som tømrerfaget, elektrikerfaget, bilfaget, kokkfaget og industrimekanikerfaget.

Boks 7.2 Begreper fra mobilitetsstudien

  • Fagutdannet – En person som har yrkeskompetanse dokumentert med fagbrev eller svennebrev.

  • Skolefylke – Fylket der personen fullførte fagbrev eller svennebrev.

  • Arbeidsfylke – Fylket der personen arbeidet i 4. kvartal 2017, gitt at personen var sysselsatt.

  • Bostedsfylke – Fylket der personen var registrert bosatt i 4. kvartal 2017. Bostedsfylke brukes kun for de personene som ikke var sysselsatt i 4. kvartal 2017.

  • Bofast – Personer som jobber i samme fylke som de avla sin fag- eller svenneprøve i. For ikke-sysselsatte er bofaste personer som er registrert bosatt i samme fylke som de avla sin fag- eller svenneprøve i.

  • Sysselsatt – For å regnes som sysselsatt må man ha inntektsgivende arbeid av minst en times varighet i referanseuka i november 2017. Gruppen sysselsatt inkluderer lønnstakere, både heltids- og deltidsansatte, oppdragstakere, frilansere og selvstendig næringsdrivende. Variabelen er laget på bakgrunn av arbeidsmarkedsstatus i SSBs System for persondata (SFP).

  • Ikke-sysselsatt – Variabelen er laget med utgangspunkt i SFP-status for dem som ikke er sysselsatt. Gruppen har fire kategorier: 1) Arbeidsledige, 2) Personer under utdanning, 3) Personer på helserelaterte ordninger og 4) Personer i andre ordninger eller ukjent status.

Kilde: Perlic og Albertsen (2019).

Boks 7.3 De største programområdene i hvert fagfelt

  • Naturvitenskapelige fag, håndverksfag og tekniske fag (håndverksfag): Tømrerfaget, elektrikerfaget, bilfaget (lette kjøretøy), kokkfaget, industrimekanikerfaget.

  • Helse-, sosial- og idrettsfag (helsefag): Barne- og ungdomsarbeiderfaget, helsearbeiderfaget.

  • Samferdsels- og sikkerhetsfag og andre servicefag: Frisørfaget, matrosfaget, yrkessjåførfaget.

  • Økonomi- og administrasjonsfag: Butikkfaget, salgsfaget, kontor- og administrasjonsfaget, reiselivsfaget og resepsjonsfaget.

  • Primærnæringsfag: Akvakulturfaget, fiske og fangst, anleggsgartnerfaget.

  • Humanistiske fag: Blomsterdekoratørfaget, gullsmedfaget, fotograffaget.

Fagfeltene er sortert etter antall oppnådde fag- og svennebrev og vitnemål.

Kilde: Perlic og Albertsen (2019).

Det nest største fagfeltet er helse- sosial og idrettsfag (heretter helsefag), som inkluderer programområder som omsorgsarbeiderfaget, helsearbeiderfaget og barne- og ungdomsarbeiderfaget.

Mellom periodene 2000–2005 og 2016–2017 har andelen som har avlagt fag- eller svenneprøve i helsefag økt. Dette kan henge sammen med sammenslåingen av omsorgsarbeid- og hjelpearbeiderfaget til helsearbeiderfaget etter Kunnskapsløftet i 2006. Andelen som har avlagt prøve i håndverksfag har falt, men håndverksfagene er likevel fortsatt klart det største fagfeltet.

Sju av ti fagutdannede er menn, og nesten ni av ti fagutdannede har avlagt prøven sin før fylte 25 år. Over 80 prosent av mennene har utdanningen sin innen håndverksfag. Kvinner dominerer innen helsefag, men fordeler seg ellers jevnere utover fagfeltene enn det mennene gjør. Over 20 prosent av kvinnene har avlagt fag- eller svenneprøve innenfor det mannsdominerte håndverksfaget, mens bare 3 prosent av mennene har avlagt fag- eller svenneprøve i det kvinnedominerte helsefaget. Fordelingen i absolutte tall er vist i figur 7.1.

7.1.1 Fagutdannede innen håndverksfag og helsefag i fylkene

Det utdannes omtrent fire ganger så mange innen håndverksfag som i helsefag, se figur 7.2. Rogaland og Hordaland utdanner klart flest kandidater innen håndverksfag. Disse fylkene har også utdannet relativt mange innen helsefag, men det er også mange helsefagarbeidere som blir utdannet i Akershus og utlandet. Over 9 prosent av de fagutdannede innen helsefag har utdanningen sin fra utlandet.

Det kan virke noe overraskende at vi ikke finner noen med fagutdanning innen håndverksfag fra utlandet, særlig med tanke på den store arbeidsinnvandringen fra østeuropeiske EU-land i senere år. EØS-borgere trenger imidlertid ikke å oppgi opplysninger om utdanning når de tar arbeid i Norge. I helsesektoren stilles det krav til autorisasjon eller lisens, og det bidrar til at vi har mer informasjon om utdanningen til helsefagarbeidere enn håndverksarbeidere.

Figur 7.2 Andel av fagutdannede innen håndverksfag og helsefag som er utdannet i fylkene og utlandet. 2017

Figur 7.2 Andel av fagutdannede innen håndverksfag og helsefag som er utdannet i fylkene og utlandet. 2017

Populasjonen består personer med avlagt fag- eller svenneprøve (som høyeste utdanningsnivå) innen håndverksfag eller helsefag til og med 30. september 2017, som er født mellom 1982 og 1997 og som var registrert bosatt i Norge 31. desember 2017. Antall fagutdannede innen håndverksfag er 140 761, antallet innen helsefag er 32 367.

Kilde: Perlic og Albertsen (2019).

7.1.2 Bofaste og flyttere

I denne studien er man definert som bofast dersom man jobber i samme fylke som man avla fag- eller svenneprøve i. Dersom man ikke er sysselsatt, er man definert som bofast hvis man er registrert bosatt i samme fylke som man avla fag- eller svenneprøve i. Mer enn tre av fire fagutdannede er bofaste. Jo kortere tid det er siden man avla fag- eller svenneprøven, desto høyere er sannsynligheten for å være bofast (Perlic og Albertsen 2019).

Oslo og Akershus har færrest bofaste fagutdannede, slik figur 7.3 viser. Mer enn hver tredje fagutdannede fra disse fylkene jobber (eller bor for ikke-sysselsatte) i et annet fylke enn skolefylket. Til gjengjeld har mange med fagutdanning fra andre fylker eller fra utlandet tatt arbeid i Oslo og Akershus. I sum har Oslo og Akershus vesentlig flere fagutdannede enn de selv har utdannet. Aust-Agder, Sør-Trøndelag og Finnmark er også netto mottakere av fagutdannede.

Fra de andre fylkene har flere fagutdannede flyttet ut enn inn. Alle fylkene har imidlertid et antall fagutdannede som tilsvarer mer enn 90 prosent av antallet de selv har utdannet. De fleste som jobber i et annet fylke enn der de tok utdanningen sin, jobber i et fylke i samme landsdel.

Rundt 89 prosent av de fagutdannede var sysselsatt i 2017. Sysselsettingen var lavest i Aust-Agder med 84 prosent og høyest i Oslo med 91 prosent.

Figur 7.3 Bofaste, fraflyttede og tilflyttede i fylkene som andel av antall utdannet i fylket. 2017

Figur 7.3 Bofaste, fraflyttede og tilflyttede i fylkene som andel av antall utdannet i fylket. 2017

Populasjonen består personer med avlagt fag- eller svenneprøve som er født mellom 1982 og 1997 og som var registrert bosatt i Norge 31. desember 2017. Populasjonen består av 209 602 personer.

Kilde: Perlic og Albertsen (2019).

7.1.3 Flytting blant håndverks- og helsefagutdannede

Helsefagutdannede er gruppen blant de fagutdannede som er mest bofast. I alle fylker med unntak av Akershus jobber (eller bor hvis man ikke er sysselsatt) mer enn 80 prosent av de helsefagutdannede i skolefylket sitt.

Oslo er den største netto mottakeren av helsefagutdannede. Hver tredje fagutdannede som jobber i Oslo (eller bor i Oslo hvis man ikke sysselsatt), har sin helsefaglige utdanning fra utlandet, mens nesten 30 prosent har sin utdanning fra et annet fylke.

I de fleste fylkene flytter flere fagutdannede innen håndverksfag ut enn inn. Unntakene er Akershus, Oslo, Aust-Agder, Sør-Trøndelag og Finnmark.

I Sogn og Fjordane har 29 prosent av de fagutdannede innen håndverksfag skaffet seg jobb i et annet fylke (eller flyttet til et annet fylke hvis de ikke er sysselsatt). Antallet håndverkere fylket har mottatt, er langt lavere. Sogn og Fjordane har den største netto utflyttingen av fagutdannede innen håndverksfag.

Figur 7.4 viser bofaste, tilflyttede og fraflyttede helse- og håndverksfagutdannede i utvalgte fylker. Oslo skiller seg ut med mange tilflyttede, særlig innenfor helsefagene.

Figur 7.4 Bofaste, fraflyttede og tilflyttede i fylkene som andel av antall utdannet i fylket, utvalgte fylker. 2017

Figur 7.4 Bofaste, fraflyttede og tilflyttede i fylkene som andel av antall utdannet i fylket, utvalgte fylker. 2017

Utvalget består av personer med avlagt fag- eller svenneprøve i håndverksfag eller helsefag, som er født mellom 1982 og 1997 og som var registrert bosatt i Norge 31. desember 2017.

Kilde: Perlic og Albertsen (2019).

Kartene i figur 7.5 viser netto flyttestrømmer blant fagutdannede innen henholdsvis håndverksfag og helsefag. Fylker med blå farge har flere tilflyttede enn fraflyttede og er netto mottakere, mens fylker med rød farge har netto utflytting. Siden kartene bare viser flyttestrømmene, og ikke de som blir boende i skolefylket etter oppnådd fag- eller svennebrev, og siden det er over 3000 helsefagarbeidere med utdanning fra utlandet som gir en stor samlet netto innflytting til Norge, er de fleste fylker i kartet til høyre farget i blått.

Kartet til venstre viser at særlig Sør-Trøndelag og Oslo har fått mange flere håndverkere enn de har mistet, mens i deler av Sør- og Vestlandet og Nordland har relativt mange flere flyttet ut enn inn.

Figur 7.5 Netto flyttestrømmer blant fagutdannede innen håndverksfag og helsefag. 2017

Figur 7.5 Netto flyttestrømmer blant fagutdannede innen håndverksfag og helsefag. 2017

Netto flyttestrøm (mobilitet) er definert som antallet tilflyttede minus antallet fraflyttede som andel av antallet utdannet i fylket. Kartene viser ikke omfanget av bofaste. Fargeskalaen er ulik i de to kartene, og er derfor ikke direkte sammenlignbare. Utvalget består av personer med avlagt fag- eller svenneprøve i håndverksfag eller helsefag, som er født mellom 1982 og 1997 og som var registrert bosatt i Norge 31. desember 2017.

Kilde: Perlic og Albertsen (2019). Tilsendte vedlegg. Tall fra SSB, kartdata fra kartverket.

7.1.4 Flytting mellom fylkene blant dem som jobber mer enn 50 prosent

Vi ser nå nærmere på fagutdannede som var sysselsatt i over 50 prosent stilling i 2017, uavhengig av fagfelt. Dette gjelder 165 455 personer, nesten 80 prosent av populasjonen.

Det foregår mye flytting mellom Oslo og Akershus, og disse fylkene får også mange fagutdannede fra utlandet. Nesten halvparten av dem med fagutdanning fra utlandet jobber i disse to fylkene. Flesteparten av de øvrige med utdanning fra utlandet jobber i Rogaland eller Hordaland, som vist i figur 7.6

Rundt 5 prosent av fagarbeiderne med opplæring fra Rogaland eller Hordaland jobber utenfor fastlandet. Det tilsvarer over 1 800 fagutdannede. Mange jobber offshore knyttet til utvinning av olje og gass, og en stor del av dem bor fortsatt i skolefylket sitt.

En høy andel fagarbeidere fra Nord-Trøndelag flytter til Sør-Trøndelag, mens andelen som går i andre retning, er lav. Det henger sammen med at Sør-Trøndelag har et betydelig større arbeidsmarked enn Nord-Trøndelag. På samme måte finner vi at en større andel av dem som er utdannet i Aust-Agder jobber i Vest-Agder enn omvendt, og at en høyere andel av dem som er utdannet i Sogn og Fjordane jobber i Hordaland enn omvendt.

Tabellen illustrerer at det er lite vanlig blant fagutdannede å jobbe i et fylke som er i en annen landsdel enn der de tok sin utdanning. Blant dem som er utdannet på Sør- og Østlandet, er det svært få som jobber i Midt- eller Nord-Norge, og omvendt. Det er også få med utdanning fra Sør- og Vestlandet som jobber i Hedmark og Oppland.

Figur 7.6 Andel av dem som er utdannet i skolefylket som jobber i det fylket og i andre fylker. 2017

Figur 7.6 Andel av dem som er utdannet i skolefylket som jobber i det fylket og i andre fylker. 2017

Tallene er i prosent. Utvalget består av fagutdannede som var sysselsatt i mer enn 50 prosent stilling ved utgangen av 2017. Det gjelder 165 455 personer. Personene har avlagt fag- eller svenneprøve. De er født mellom 1982 og 1997 og var registrert bosatt i Norge 31. desember 2017. Grønn farge indikerer høy verdi, rød lav verdi, mens gul indikerer medianverdien. Andelen bofaste er ikke med i fargeskalaen, de er farget i grått.

Kilde: Perlic og Albertsen (2019). Tilsendte vedlegg.

7.1.5 Status for fagutdannede som ikke er sysselsatt

Omtrent hver tiende fagutdannede var ikke sysselsatt i 2017. Sysselsettingen var lavest blant dem som er utdannet innen humanistiske og økonomiske og administrative fag, og høyest blant fagutdannede innen håndverks-, helse- og primærnæringsfag.

Blant ikke-sysselsatte håndverksutdannede er nesten 40 prosent under utdanning, slik figur 7.7 viser. Dette kan være personer som har gått videre til fagskole eller ingeniørutdanning.

Blant ikke-sysselsatte helsefagutdannede er relativt mange på helserelaterte ordninger, og få er arbeidsledige og under utdanning.

Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal skiller seg ut ved at nesten halvparten av de ikke-sysselsatte fagutdannede er under utdanning.

Figur 7.7 Status for de ikke-sysselsatte fagutdannede. 2017

Figur 7.7 Status for de ikke-sysselsatte fagutdannede. 2017

Utvalget har fag- eller svenneprøve, er født mellom 1982 og 1997 og var bosatt i Norge 31. desember 2017. De hadde status som ikke-sysselsatt i SSBs System for persondata i referanseuka i november 2017.

Kilde: Perlic og Albertsen (2019). Tabell 2.3.

7.2 Dimensjonering av videregående opplæring

I dette delkapitlet er vi nærmere på hvordan fylkeskommunene arbeider med dimensjonering av videregående opplæring.

Det er mange ulike og til dels motstridende hensyn som skal ivaretas når fylkeskommunene skal dimensjonere videregående opplæring. Elevenes ønsker, arbeidslivets nåværende og fremtidige kompetansebehov, fylkeskommunens økonomi, distriktsinteresser, lærerstab, utstyrspark og fylkeskommunens strategier og planer, er eksempler på hensyn som forsøkes ivaretatt gjennom dimensjoneringsarbeidet. For å få mer innsikt i fylkeskommunenes politikk og prioriteringer i dimensjoneringen av videregående opplæring, har Høst og Reegård (2019) analysert dette på oppdrag fra KBU. Innen helse- og oppvekstfag er det en del søkere uten rett på skoleplass. Analysen til Høst og Reegard tar kun for seg søkere med ungdomsrett. De har gjennomført en kvalitativ analyse med Telemark, Vestfold og Nordland som case. Telemark og Nordland er såkalte fagopplæringsfylker, mens Vestfold er et skolefylke. Valget av Telemark og Vestfold, som ble slått sammen til ett fylke fra 2020, gjorde det mulig å belyse flere sider ved en fylkessammenslåing. Analysen viser at dimensjoneringsarbeidet er komplekst, det tar tid og mange aktører er involvert.

Fylkeskommunene har noe ulike tradisjoner for hvordan de balanserer elevens søkertall mot arbeidslivets behov. Høst og Reegård (2019) skriver at man til en viss grad kan skille mellom skolefylker og fagopplæringsfylker, der skolefylkene i hovedsak dimensjonerer etter elevenes ønsker, mens fagopplæringsfylkene i større grad dimensjonerer etter arbeidslivets behov.

Yrkesfagopplæringen følger en særnorsk modell der hovedmodellen er to år i skole, og deretter to år i lære i bedrift. Fylkeskommunene har ansvaret for opplæringen i skole, mens lærebedriftene har ansvaret for opplæringen i bedrift. Fylkeskommunene jobber tett med bedriftene, ofte gjennom opplæringskontorer. Opplæringskontorene eies av bedriftene og er som regel rettet mot en bransje, og de legger til rette for bedriftene og deres rekruttering av lærlinger. De kan også være tverrfaglige og betjene flere bransjer, slik de er i Nordland på grunn av fylkets spredte bosettingsmønster og store avstander mellom hjem, skole og bedrift (Høst og Reegård 2019). Opplæringskontorene kjenner behovene i arbeidslivet godt, og de gir ofte fylkeskommunene råd knyttet til dimensjonering.

Dimensjoneringsprosessen varierer fra fylke til fylke, men det er også mange likhetstrekk. Som følge av caseundersøkelsene i Telemark, Vestfold og Nordland og tidligere undersøkelser som har omfattet andre fylkeskommuner, mener Høst og Reegård (2019) at dimensjoneringsprosessen illustrert i figur 7.8 i stor grad er representativ for alle fylkeskommunene.

Figur 7.8 Grafisk fremstilling av dimensjoneringsprosessen

Figur 7.8 Grafisk fremstilling av dimensjoneringsprosessen

Kilde: Basert på illustrasjon i Høst og Reegård (2019).

Årshjulet i dimensjoneringsprosessen går omtrent som følger:

  • 1. På forsommeren ett år før elevene skal begynne på videregående skole, utarbeider skolene et forslag til tilbudsstruktur som er basert på skolenes egne ønsker om opprettelse eller nedleggelse av klasser. Skolene tar også hensyn til kompetanse og fagbakgrunn i egen stab, utstyrspark og strategi.

  • 2. Skolenes forslag behandles av utdanningsadministrasjonen, som vurderer forslagene opp mot elevtallsutvikling, tidligere søkertall og læreplasstilgang. Utdanningsadministrasjonen utarbeider et nytt forslag til tilbudsstruktur med konkretisering av antall studieplasser fordelt på skolene. Dette forslaget er også informert av økonomiske og eventuelle distriktspolitiske hensyn samt fylkeskommunens eventuelle satsingsområder.

  • 3. Forslaget legges frem for eksterne aktører, som yrkesopplæringsnemnda, bransjeorganisasjoner, Elevorganisasjonen, NAV og opplæringskontorene. Disse aktørene har mulighet til å komme med innspill, og innspillene kan resultere i endringer i tilbudsstrukturen.

  • 4. Tilbudsstrukturen leveres deretter til politisk eller administrativ behandling, varierende med fylkeskommunens rutiner og praksis.

  • 5. Elevenes søkertall kommer 1. mars. Ofte er det stor grad av stabilitet fra året før.

  • 6. Utdanningsadministrasjonen jobber med å lage et justert klasseoppsett der de tar hensyn til blant annet elevenes rett på ett av tre valg, klasseoppfylling, økonomi, læreplasstilgang og fylkeskommunenes eventuelle strategiske planer.

  • 7. Et justert klasseoppsett legges frem for yrkesopplæringsnemnda og deretter andre aktører, som kan komme med innspill eller uttalelser.

  • 8. Justert klasseoppsett ferdigstilles og vedtas politisk eller administrativt.

En viktig aktør i dimensjoneringsarbeidet er yrkesopplæringsnemndene (y-nemdene). Selv om det er lovfestet at fylkeskommunene skal ha en y-nemd, har y-nemndene mistet sine sekretariater og de gikk fra å være vedtaksorganer til å bli rådgivende organer etter 2007. De har dermed ikke lenger beslutningsmyndighet i dimensjoneringen av yrkesfagene i videregående opplæring. Høst og Michelsen (2015) peker på at y-nemndene er på leting etter en ny rolle, og finner en del fylkeskommunale forskjeller på hvordan nemndene løser sine oppgaver. For eksempel har y-nemda i Rogaland fått tilbake fullmakt i forvaltningssaker, mens nemndene i andre fylker forblir rådgivende organer (NOU 2018: 15). I Rogaland er fylkesvaraordføreren leder av y-nemnda, mens det andre steder er vanlig at lederskapet innehas av partene i arbeidslivet.

7.2.1 Et søkerstyrt system

Rundt 90 prosent av elevene ungdomsrett får førstevalget sitt innfridd. Innfrielse av elevenes førstevalg har lenge blitt vurdert som et viktig kriterium for en vellykket dimensjonering, da det har blitt ansett å være viktig for elevenes motivasjon og gjennomføring (Høst og Reegård 2019). Samtidig viser erfaringene at elever ofte kan akseptere å komme inn på sitt andre eller tredje programvalg så lenge dette skjer på samme skole. Fylkeskommunene har hatt økt bevissthet om arbeidslivets behov i senere år. Dette kan skyldes økt politisk oppmerksomhet rundt yrkesfag og rundt arbeidslivsrelevans i utdanning i senere år. Mange bedrifter har også over flere år uttrykt behov for mer yrkesfaglig kompetanse, synliggjort blant annet gjennom NHOs kompetansebarometer (Rørstad mfl. 2019). Gode økonomiske konjunkturer er med på å øke etterspørselen etter lærlinger (Høst og Reegård 2019).

Selv om prosessen i stor grad kan sies å være søkerstyrt, er faktorer som arbeidslivets kompetansebehov, klassetilbud og søkning ikke uavhengige størrelser. Tilbudsstrukturen er påvirket av arbeidslivets behov gitt ved læreplasser og søkermønstrene over tid, og søkerne tar sine utdanningsvalg innenfor det tilbudet som foreligger (Høst og Reegård 2019).

Til tross for at mange næringer uttrykker at de har behov for lærlinger, er det mange søkere som er formelt kvalifisert gjennom å ha bestått Vg2 som ikke får læreplass eller som takker nei til tilbud om læreplass. Mange bedrifter oppgir at selv om en søker kan være formelt kvalifisert, er ikke søkeren nødvendigvis det bedriftene beskriver som modne for læreplass. Bedriftene er opptatt av fraværshistorien og om søkeren virker motivert og egnet til å lære seg faget (Høst og Reegård 2019). NHOs kompetansebarometer viser at drøyt 40 prosent av lærebedriftene har latt være å ta inn lærlinger til tross for behov. Høyt fravær, dårlige praktiske og sosiale ferdigheter oppgis som de tre viktigste årsakene (Rørstad mfl. 2019). En oversikt over hvordan bedrifter fra Byggenæringens landsforbund (BNL) vurderer årsakene til at de har valgt å la være å ta inn lærlinger til tross for behov er gjengitt i kapittel 3.

Boks 7.4 Hva er en lærebedrift?

En lærebedrift er en autorisert bedrift, godkjent av fylkeskommunen. En lærebedrift har rett til å kunne gi opplæring i lærefag til fagbrev. Regjeringen har inngått en samfunnskontrakt for flere læreplasser med partene i arbeidslivet for perioden 2016–2020 (Regjeringen 2019). Det er frivillig å være lærebedrift. Arbeidsgiverorganisasjonene oppfordrer sine medlemmer til å bli godkjente lærebedrifter fordi dette er ansett som en del av samfunnsansvaret, men også fordi ordningen gir flere fordeler for lærebedriftene (Rørstad mfl. 2019). Noen av fordelene er økonomisk tilskudd, deltakelse i rekrutteringsordning, tilførsel av ny kompetanse og etablering av ny lederkompetanse gjennom oppfølging av lærlingene (Utdanningsdirektoratet 2019f). I senere år har også offentlige virksomheter i større grad enn tidligere tatt lærlinger, selv om det er private bedrifter som tar de aller fleste lærlingene (Høst og Reegård 2019).

7.2.2 Formidling til læreplass i ulike programfag

Det er store forskjeller mellom programmene når det gjelder andel elever som får læreplass. Formidling av læreplasser er det arbeidet som gjøres av lærebedriftene, opplæringskontorene, fylkeskommunen eller den enkelte videregående skole for å tilby lærekontrakter til elevene. Fylkeskommunene har plikt til å tilby Vg3-klasser i skole til elever som ikke har fått læreplass, og har derfor et økonomisk insentiv til å formidle flest mulig elever til læreplass i tillegg til det ansvaret de har gjennom regelverket. For yrkesfagprogrammene samlet får om lag to av tre søkere læreplass, og andelen har vært relativt stabil siden reformen startet i 1994. I 2019 var både antall søkere og antall inngåtte lærekontrakter på det høyeste registrerte nivået til nå. Rundt tre av fire søkere fikk læreplass i 2019. Høykonjunkturen vi er inne i nå, er nok en vesentlig forklaring til den relative gode læreplassituasjonen, selv om offentlig sektors økte inntak av lærlinger, som er politisk styrt, også bidrar (Høst og Reegård 2019).

Elektrofag

Elektrobransjen har klare oppfatninger om hvor mange lærlinger den trenger, og lærlingordningen er den klart viktigste kilden til rekruttering i elektrofag. Faget har lange tradisjoner for organisert opplæring og streng lovgivning. Elektrofaget er også et populært fag, og andelen førsteønskesøkere som blir tilbudt skoleplass, er lav sammenlignet med de andre programmene (Utdanningsdirektoratet 2019g). De som ikke kommer inn på elektrofag, begynner ofte på byggfag eller teknikk og industriell produksjon (TIP) dersom de har dette som andre- eller tredjevalg. Elektro er det eneste faget der arbeidsgiverne ikke ønsker å øke elevtallet. I andre programmer ønsker bedriftene som regel å ha flere søkere å velge mellom (Høst og Reegård 2019).

Figur 7.9 Andel bedrifter (N= 879) som ikke får tak i lærlinger til tross for behov, etter utdanningsprogram

Figur 7.9 Andel bedrifter (N= 879) som ikke får tak i lærlinger til tross for behov, etter utdanningsprogram

Kilde: Rørstad mfl. (2019).

TIP, bygg og anlegg og kokk- og matfag

TIP og bygg og anlegg har også lange fagopplæringstradisjoner, men næringen har en del vanskeligheter med å få tak i et tilstrekkelig antall læringer som vurderes som modne for læreplass. Kokk- og matfaget sliter også med å få tak i nok lærlinger. Søkningen til dette programmet ligger som regel langt under etterspørselen etter lærlinger i de tre undersøkte fylkene, og det er i tillegg svak gjennomføring blant dem som begynner.

Helse- og oppvekstfag

Helse- og oppvekstfag utdanner blant annet helsefagaribeidere, et yrke som SSB fremskriver fremtidig mangel på (Hjemås mfl. 2019). Omfanget av læreplassformidling er imidlertid lav. Mange elever som begynner på helse- og oppvekstfag, søker seg over til påbygg studiespesialisering. Noen av programmene innen helse- og oppvekstfag fører til yrkeskompetanse (ikke til fagbrev) og hele studieløpet på tre år foregår på skole, det gjelder for eksempel hudpleie og apotekteknikk (Utdanningsdirektoratet 2019h). De såkalte offentlige fagene har ikke en lang fagopplæringstradisjon, og fylkeskommunen forsøker å få staten og kommunene til å ta inn flere lærlinger på disse fagene. Erfaringene viser at mange av dem som har fått læreplass i det offentlige, ikke får tilbud om jobb etter avlagt fagprøve. De blir ofte utkonkurrert av personer med høyere utdanning.

Service og samferdsel

Også innenfor Service og samferdsel har bedriftene liten tradisjon for fagopplæring og for å rekruttere lærlinger. Dimensjoneringen til programmet er i stor grad søkerstyrt, og også her søker mange av elevene påbygging til generell studiekompetanse. Det er i stor grad det offentlige som tar inn lærlinger på dette fagfeltet, og det er ikke begrunnet i behov for fagarbeidere, men pålegg fra det offentlige og en sosial forpliktelse om å stille læreplasser i det offentlige (Høst og Reegård 2019).

NHOs kompetansebarometer, som har dekket NHO-virksomheter i hele landet, viser at selv om formidlingen til læreplass er høy innen bygg- og anlegg og TIP (Utdanningsdirektoratet 2019j), oppgir mer enn tre av ti lærebedrifter innen disse fagfeltene at de ikke får tak i lærlinger tross behov (Rørstad mfl. 2019). Innen restaurant- og matfag er det også flere virksomheter som ikke får tak i lærlinger til tross for behov, slik figur 7.9 viser.

Formidling til læreplass er lavere innen service og samferdsel og helse- og oppvekstfag enn i de fleste andre fag. De berørte næringene har svake tradisjoner for å ta inn lærlinger fra disse fagfeltene, og erfaringene viser at blant dem som får læreplass, er det mange som ikke får tilbud om jobb etter avlagt fagprøve. Det gjelder særlig for service- og samferdsel, hvor faglærte ofte blir utkonkurrert av arbeidskraft med høyere utdanning (Høst og Reegård 2019). Dimensjoneringen til disse studieprogrammene er i stor grad søkerstyrt, det vil si at antall studieplasser opprettes på bakgrunn av søkningen og ikke på bakgrunn av næringens behov for lærlinger eller fagarbeidere.

7.3 Utvikling av et kunnskapsgrunnlag for dimensjonering av videregående opplæring

I dette delkapitlet vil vi vise noen enkle indikatorer som kan informere fylkeskommunene og bidra som en del av et kunnskapsgrunnlag for deres arbeid med dimensjoneringen ut fra et arbeidsmarkedsperspektiv.

På kort sikt er det lite rom for endringer i dimensjoneringen av videregående opplæring, siden fylkeskommunene må dimensjonere ut fra tilgjengelige ressurser, som budsjettmidler, eksisterende skoler, utdanningstilbud og undervisningspersonell. På mellomlang og lang sikt kan det gjøres større endringer. Befolkningen, næringslivet og sysselsettingen i fylkene endrer seg, og det vil også behovet for fagutdannede personer gjøre. Elevenes preferanser og utdannings- og yrkesvalg utvikler seg og påvirkes av veiledning, trender og samfunnsutviklingen. Også tilgangen på læreplasser vil kunne endre seg over tid, i takt med arbeidsmarkedets utvikling og arbeidsgivernes perspektiver.

7.3.1 Relevante forhold for arbeidsmarkedets behov for fagutdannet arbeidskraft

En lang rekke usikre forhold spiller inn hver for seg og samlet og bidrar til utviklingen i hva som er fremtidens kompetansebehov. Mange slike forhold er utenfor regionale og lokale aktørers kontroll. Det kan dreie seg om klimaendringer, forhold som påvirker kunder og leverandører i utlandet og en rekke andre faktorer, som beskrevet i kapittel 4. Usikkerheten knyttet til fremskrivninger er større jo mindre gruppene som studeres er. For fylker eller regioner kan dermed fremskrivninger av kompetansebehov og næringsutvikling være enda vanskeligere å lage enn for landet som helhet. På den annen side har fylker og regioner mulighet til å ta i bruk mer lokal innsikt, noe som kan gi bedre anslag. Ved hjelp av lokal og regional innsikt og systematisk gjennomgang av et faktagrunnlag som dekker relevante forhold, vil det være mulig å gjøre gode kvalitative vurderinger som kan ha stor nytte for arbeidet med dimensjonering av videregående opplæring.

To faktorer som påvirker de regionale kompetansebehovene i stor grad, er næringsutviklingen og den demografiske utviklingen. Når enkelte næringer vokser, vil det medføre økt sysselsetting og etter hvert mangler på enkelte typer arbeidskraft dersom det ikke er tilstrekkelig tilgjengelig arbeidskraft. Næringer som reduseres i omfang, eller som av andre grunner har redusert sysselsetting, gjør at arbeidskraft blir overflødig.

Den demografiske utviklingen har stor betydning for hvilke tjenester som etterspørres regionalt. I en kommune hvor antallet barn i lav alder øker, vil få økte behov for barnehager og skoler, og dermed økt sysselsettingen blant annet av pedagoger og barne- og ungdomsarbeidere. Dersom antallet eldre øker lokalt eller regionalt, vil det innebære en vekst i helse- og omsorgssektoren og økt etterspørsel og sysselsetting av helse- og omsorgspersonell.

Arbeidskraft beveger seg både innad i landet og mellom Norge og utlandet. Gjennom EØS-medlemskapet er Norge en del av et arbeidsmarked på flere hundre millioner mennesker, som kan bevege seg relativt fritt. Det er likevel geografiske forskjeller i arbeidskraftstilbudet som følge av friksjon i arbeidsmarkedet. Som vi har sett, jobber fagutdannet arbeidskraft som regel i det fylket hvor fag- eller svennebrevet er oppnådd. Åpne, frie arbeidsmarkeder legger likevel til rette for bevegelser som går fra steder hvor det er overskudd til steder med underskudd på arbeidskraft, noe som kan bidra til å begrense de lokale og regionale manglene. Mobilitet av arbeidskraft kan jevne ut spenningene i arbeidsmarkedene og bidra til å dempe konjunkturene.

Fylkeskommunen må forholde seg til antallet unge som går gjennom utdanningssystemet. Det er dette antallet som dimensjonerer det videregående opplæringstilbudet samlet sett. Lokale og regionale arbeidsmarkedsbehov og utdannings- og yrkesvalgene gir viktige signaler til fylkeskommunene fordi det vil påvirke fordelingen av utdanningstilbudet mellom fagområdene. I tillegg er det viktig at de som arbeider med dimensjoneringsarbeidet har kjennskap til fylkets og regionens tilstand gjennom relevant statistikk og indikatorer om arbeidsmarkedet, næringssammensetningen, demografiske forhold, fagopplæring og regionale planer og strategier.

Regionale planer og strategier gir indikasjoner om hvor de regionale beslutningstakerne ønsker utviklingen. Dette gir fylkeskommunen retning, et handlingsrom og et mandat til å styre utviklingen. Tilgang på kompetent arbeidskraft er ofte en forutsetning for at en ønsket utvikling skal kunne realiseres. Derfor er dimensjoneringsarbeidet av stor betydning for både de regionale utdanningsmyndighetene og for dem som har ansvar for regionale forhold og næringsutvikling.

Dagens situasjon er et resultat av lang tids utvikling som følger av regionale forskjeller og forutsetninger. Fylkene har ulike behov for arbeidskraft. Den lokale og regionale innsikten er nødvendig for å kunne forstå utviklingen, for å vurdere dagens tilstand og for å kunne påvirke fremtiden. Det er av stor betydning for fylkene at det finnes gode data som er tilpasset deres behov. Det innebærer først og fremst at det er mulig å bryte ned statistikk i regionale og lokale enheter for å kunne få oversikt over lokale variasjoner. Et annet behov, som aktualiseres av regionreformen, er å kunne se utviklingen over tid for å avdekke trender og utviklingstrekk. I dagens situasjon innebærer det et betydelig omkodingsarbeid for sammenslåtte enheter. Historisk statistikk bør være tilgjengelig for gjeldende geografiske enheter slik at beslutningstakerne kan sette seg inn i forholdene for det området de har ansvaret for. En grundig gjennomgang av databehov for regionalt faktagrunnlag og samordning av statistikk som vil bidra til det, er gjort av Ludvigsen (2016).

Vi gir noen eksempler på slike indikatorer i det som følger.

Figur 7.10 Sysselsatte (20–66 år), etter bosted og utdanningsnivå. 2018

Figur 7.10 Sysselsatte (20–66 år), etter bosted og utdanningsnivå. 2018

Kilde: SSBs kildetabell 11615.

7.3.2 Indikatorer om arbeidsmarkedet

Ved å se på regionale sysselsettings- og arbeidsledighetsdata for utdannings-, alders- og næringskategorier kan man få et første inntrykk av tilstanden og utviklingen i det regionale arbeidsmarkedet. SSBs sysselsettingsdata, Panda analyse, NAVs bedriftsundersøkelse, KS rekrutteringsberegninger og NHOs kompetansebarometer er nyttige ressurser om dette.

I figur 7.10 ser vi på hvordan de sysselsatte i hvert fylke er fordelt etter høyeste fullførte utdanningsnivå. Dersom man antar at arbeidsmarkedet er i rimelig godt samsvar med de regionale behovene, sett etter utdanningsnivå, kan dette gi en indikasjon på fremtidige arbeidskraftsbehov i de forskjellige fylkene.

Figuren viser at andelen sysselsatte med grunnskoleutdanning og uoppgitt utdanning er høyere i Troms og Finnmark enn i Trøndelag. Oslo har flere sysselsatte med universitets- og høyskoleutdanning enn de andre fylkene. Andelen sysselsatte med videregående opplæring, som inkluderer fagarbeidere, varierer ganske mye mellom fylkene.

Av plasshensyn viser vi ikke indikatorer om mangler og arbeidsledighet. NAV har statistikk på mangler gjennom Bedriftsundersøkelsen som er fordelt på fylker, mens arbeidsledighetsstatistikken kan brytes ned til kommunenivå. I enkelte fylker er det store lokale forskjeller som har betydning for å forstå variasjoner og særtrekk knyttet til sysselsettingen.

En relativt ny møteplass for jobbsøkere og arbeidsgivere på nett utviklet av NAV er www.arbeidsplassen.nav.no, og her er det enkelt å få oversikt over ledige stillinger etter yrke, næring og fylke eller kommune.

Figur 7.11 Sysselsatte (15–74 år) etter bostedsfylke fordelt etter næring. 2018

Figur 7.11 Sysselsatte (15–74 år) etter bostedsfylke fordelt etter næring. 2018

Figuren er sortert stigende etter summen av næringene som hovedsakelig er i privat sektor. Andel av jobbene som er i privat sektor i hver næringskategori, er angitt i parentes etter navnet på næringsgruppen. Næringsgruppen «Varehandel, samferdsel, finans» heter egentlig «Varehandel, hotell og restaurant, samferdsel, finanstjen., forretningsmessig tjen., eiendom», men navnet er kuttet ned av plasshensyn. Svalbard og Jan Mayen er utelatt.

Kilde: SSBs kildetabell 07979.

7.3.3 Indikatorer om næringssammensetning

Det er merkbare fylkesvise forskjeller etter hvor stor del av de sysselsatte som jobber i forskjellige sektorer og næringer. Andelen av de sysselsatte som jobber i undervisning, er ganske jevn mellom fylkene, men den varierer innen helse- og sosialtjenester. Det er også stor variasjon mellom fylkene innen næringer som i hovedsak er i privat sektor, som varehandel og sekundærnæringer (bergverk og utvinning, industri, elektrisitet- gass, damp- og varmvannforsyning, vannforsyning, avløp- og renovasjonsvirksomhet og bygge- og anleggsvirksomhet).

I figur 7.11 er de sysselsatte fordelt etter næringsgrupper, og figuren viser at det er betydelige forskjeller i næringsstruktur mellom fylkene. I Oslo er eksempelvis over 50 prosent av de sysselsatte i varehandel, hotell og restaurant og andre private tjenester. Tilsvarende andel i Sogn og Fjordane er under 30 prosent. I Sogn og Fjordane sysselsetter sekundærnæringene over en fjerdedel av dem som jobber i dette fylket, mens i Oslo jobber bare 9 prosent av de sysselsatte i sekundærnæringene. Disse næringsforskjellene har stor betydning for hvilken kompetanse det regionale arbeidsmarkedet trenger for å utvikle seg videre.

Fylkene i figuren er ordnet stigende etter andel som jobber i næringer som i hovedsak regnes til privat sektor. De primært offentlige næringene er plassert øverst i stolpene. Det fylket som har høyest andel sysselsatte i typisk offentlige næringer, er Troms, med nesten halvparten av de sysselsatte, mens i Rogaland jobber rundt en tredjedel av de sysselsatte i næringer som typisk er i offentlig sektor.

I vedlegg 2 til denne rapporten er det flere figurer som viser mangel på arbeidskraft etter fylke og yrkesgruppe og hvordan arbeidsstyrken fordeler seg på yrker. Dette bidrar til å synliggjøre de betydelige regionale forskjellene i arbeidsmarkedene.

7.3.4 Indikatorer om demografiske forhold

Demografisk utvikling er en av de viktigste driverne for fremtidige kompetansebehov. SSB har god oversikt over fødselstall, aldring, flyttinger og innvandring og oppdaterer befolkningsfremskrivningene hvert annet år. Vi analyserer de relativt betydelige regionale forskjellene i Norge knyttet til aldring i kapittel 4.3. Av betydning for kompetansebehovene er også antallet og andelen barn og unge, som i stor grad definerer arbeidskraftsbehovet innen utdanningssektoren. Antallet og andelen av befolkningen som er i arbeidsfør alder er også en kritisk størrelse. Dersom det er få personer i arbeidsfør alder, og store behov for arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren på grunn av mange eldre, vil andelen av arbeidsstyrken som er sysselsatt i andre næringer bli lavere enn i fylker med en mer balansert demografisk sammensetning.

Mange forskjellige indikatorer kan benyttes for å belyse demografiske forhold. I eksemplet under har vi sett på andelen av befolkningen som er 75 år eller eldre i 2019 og fremskrevet for 2040. Figuren viser at Oslo og Rogaland forventer å få en lavere andel eldre enn mange andre fylker, og at Vestfold og Telemark, Møre og Romsdal, Nordland og Innlandet kan forvente en relativt høy andel personer over 75 år i 2040.

Figur 7.12 Andel av befolkningen som er 75 år eller eldre. 2019 og 2040

Figur 7.12 Andel av befolkningen som er 75 år eller eldre. 2019 og 2040

Anslagene for 2040 er basert på SSBs befolkningsfremskrivninger, hovedalternativet. Fylkesinndelingen utarbeidet på bakgrunn av fylkesinndelingen i 2019.

Kilde: SSBs kildetabell 11668.

7.3.5 Indikatorer om fagutdanning

Andelen av elevkullene som går på yrkesfag, varierer relativt mye mellom fylkene. Ofte reflekterer dette tilgjengeligheten på læreplasser. Antall tilbudte læreplasser er en viktig indikator for virksomhetenes egne anslag for fremtidige behov, i alle fall for håndverksfagene. Det er en mindre tett kobling mellom antall læreplasser og arbeidskraftsbehov i en del fagutdanninger innen helse- og sosialområdet og service og samferdsel, slik vi redegjør for i kapittel 7.2.

Vi foreslår en presentasjon av fylkesvise forskjeller for fagopplæringen som viser andel som avlegger fag-/svennebrev innen forskjellige fagfelt i en gitt periode, som andel av størrelsen på ungdomskullet i samme periode.

De fylkesvise forskjellene er store som følge av blant annet av ulik næringsstruktur, arbeidsmarkedsforhold, og geografiske forhold, tradisjoner og demografi. Disse indikatorene gir mulighet for fylkene til å sammenligne seg med andre fylker, og kan gi en pekepinn på om de er på et relativt høyt eller lavt nivå, gitt fylkesvise forskjeller og kontekst.

Figur 7.13 viser andelen av ungdommene i fylket som har bestått fag-/svennebrev i håndverksfag. Den røde linjen viser andelen for landet som helhet. Rogaland og Møre og Romsdal skiller seg ut fra de andre fylkene ved å ha en forholdsvis høy andel ungdommer med beståtte fag-/svennebrev i TIP-fag (teknikk og industriell produksjon). Viken har derimot en relativt lav andel innen alle tre utdanningsprogrammene. Oslo har lave andeler beståtte fagbrev innen bygg- og anleggsteknikk og TIP, men har relativt mange avlagte fagbrev innen elektrofag.

Figur 7.13 Beståtte fag- og svennebrev i håndverksfag som andel av ungdomskull. 2015–2017

Figur 7.13 Beståtte fag- og svennebrev i håndverksfag som andel av ungdomskull. 2015–2017

Stolpene og den stiplede linja er beregnet ut fra antall beståtte fag-/svennebrev i årgangene 2015–16, 2016–17 og 2017–18 som andel av størrelsen på ungdomskullene i samme periode. Ungdomskullene er operasjonalisert som antall 16-åringer i 2011, 2012 og 2013, det vil si antall 16-åringer fire år før avlagt fag-/svenneprøve. Figuren viser bare tall for personer som avla fag-/svenneprøve før de fylte 25 år.

Kilde: Utdanningsdirektoratets statistikk for avlagt fag-/svenneprøve og SSBs kildetabell 07459.

Figur 7.14 viser andelen ungdommer med beståtte fag-/svennebrev innen noen andre fagfelt. Det er færre beståtte fag-/svennebrev i helse- og oppvekstfag, restaurant- og matfag og service og samferdsel enn i håndverksfagene. Det er særlig få avlagte fag-/svennebrev innen restaurant- og matfag. Oslo, Troms og Finnmark har en høyere andel avlagte fag-/svennebrev i restaurant- og matfag enn de andre fylkene. Oslo har en relativt lav andel avlagte fag-/svennebrev i helse- og oppvekstfag, men som vi så i kapittel 7.1, er det mange fagutdannede innen helsefag som flytter til Oslo.

Figur 7.14 Beståtte fag- og svennebrev i utvalgte fagfelt som andel av ungdomskull. 2015–2017

Figur 7.14 Beståtte fag- og svennebrev i utvalgte fagfelt som andel av ungdomskull. 2015–2017

Stolpene og den stiplede linja er beregnet ut fra antall beståtte fag-/svennebrev i årgangene 2015–16, 2016–17 og 2017–18 som andel av størrelsen på ungdomskullene i samme periode. Ungdomskullene er operasjonalisert som antall 16-åringer i 2011, 2012 og 2013, det vil si antall 16-åringer fire år før avlagt fag-/svenneprøve. Figuren viser bare tall for personer som avla fag-/svenneprøve før de fylte 25 år.

Kilde: Utdanningsdirektoratets statistikk for avlagt fag-/svenneprøve og SSBs kildetabell 07459.

Det er mulig å lage kombinerte indikatorer som hjelper til med å se hvordan forholdet er mellom ulike størrelser. I figur 7.15 viser vi et eksempel på en slik figur. Venstre akse (stolpene) viser hvor mange fagbrev innen helse- og omsorgsfag rettet mot eldreomsorgen som ble avlagt i perioden 2015–2017 som andel av det fremskrevne antallet personer over 80 år i 2040. Høyre akse (rutene) viser den fremskrevne andelen personer som er 80 år eller eldre i befolkningen i 2040. Det er ingen systematisk sammenheng mellom avlagte fag-/svennebrev i helse- og omsorgsfag per forventet antall eldre og den forventede andelen eldre i befolkningen. For eksempel har Rogaland mer enn tre ganger så mange som fikk fag-/svennebrev i helse- og omsorgsfag per forventet antall eldre som Oslo. Vestfold og Telemark og Møre og Romsdal skiller seg ut som to fylker som utdanner relativt få helsefagarbeidere i forhold til forventet andel eldre i befolkningen.

Det er alternative måter å sikre nok eldreomsorgsarbeidere for fremtiden, for eksempel gjennom den eksisterende arbeidsstyrken, innvandring og teknologi, men fylkets egen tilgang på fagutdannede kommer uansett ganske sikkert til å spille en viktig rolle for tilgangen til fremtidig arbeidskraft, og da kan det være informativt for fylkene å se de to størrelsene presentert i figur 7.15 i sammenheng.

Figur 7.15 Avlagte fag- og svennebrev i helse- og eldreomsorgsfag 2015–2017 som andel av antall personer over 80 år i 2040 (v.a.). Andel personer over 80 år i befolkningen i 2040 (h.a.)

Figur 7.15 Avlagte fag- og svennebrev i helse- og eldreomsorgsfag 2015–2017 som andel av antall personer over 80 år i 2040 (v.a.). Andel personer over 80 år i befolkningen i 2040 (h.a.)

Stolpene er beregnet ut fra avlagte fagbrev i ambulansefaget, helsearbeiderfaget, ortopediteknikkfaget og portørfaget (vi kaller dette for helse- og eldreomsorgsfag) i årgangene 2015–16, 2016–17 og 2017–18, som andel av antall fremskrevne personer som er 80 år eller eldre i 2040, ifølge SSBs hovedalternativ for befolkningsfremskrivningene. Figuren viser bare tall for personer som avla fag-/svenneprøve før de fylte 25 år.

Kilde: Utdanningsdirektoratets statistikk for avlagt fag-/svenneprøve i helse- og eldreomsorgsfag og SSBs kildetabell 11668.

Det kan utvikles tilsvarende kombinerte indikatorer for andre størrelser, eksempelvis andelen av befolkningen som jobber i sekundærnæringer og andelen av et typisk ungdomskull som oppnår fag- og svennebrev innenfor håndverksfagene.

7.4 Drøfting og oppsummering

Analysen av dimensjoneringspraksis i fylkeskommunene gir oss mye innsikt om hva som det legges vekt på og hvordan dette arbeidet foregår. Fylkeskommunene justerer i en viss grad dimensjoneringen av videregående opplæring opp mot egne målsetninger, strategier og visjoner. For eksempel ønsker Nordland å satse mer på reiseliv samt å øke andelen i befolkningen med høyere utdanning. De har derfor oppfordret elever til å velge studiespesialiserende og reiseliv, som det er en oppfatning om at fylket trenger i større grad i fremtiden. Erfaringene så langt viser at få elever velger reiseliv og at blant dem er det få som får læreplass. Vestfold derimot, ønsker å øke andelen som velger yrkesfag, og de har tatt ned kapasiteten på studiespesialisering i de siste årene. Fylkeskommunen tror også at strengere krav for å komme inn på studiespesialiserende kan bedre gjennomføringen.

Det er en del spenninger mellom ulike hensyn. I Nordland for eksempel, må hensynet til økonomisk forsvarlig drift balanseres mot opprettholdelse av tilbud ved små skoler i distriktene. Selv om regional samordning er vedtatt og økonomiske innsparinger er viktige for fylkeskommunen, er man forsiktig med å legge ned tilbud ved små skoler i distriktene fordi de kan være viktige for lokalsamfunnet med hensyn til arbeidsplasser, bosetting og lokalt næringsliv (Høst og Reegård 2019).

SSBs mobilitetsstudie for fagutdannede (Perlic og Albertsen 2019) fyller et kunnskapshull gjennom at den beskriver utdannings- og mobilitetsmønstre for unge voksne som har avlagt fag- eller svenneprøve. Innsikt i hvordan de fagutdannede beveger seg regionalt er vesentlig for fylkeskommunene når de dimensjonerer videregående opplæring. Viktige funn fra rapporten er:

  • Tre av fire fagutdannede jobber i samme fylke som der de avla sin fag- eller svenneprøve. Blant helsefagutdannede er denne andelen enda høyere.

  • De fleste som tar arbeid i et annet fylke enn skolefylket sitt, jobber i et fylke i samme landsdel.

  • Oslo og Akershus har relativt høy utflytting av fagutdannede, men en enda høyere innflytting av fagutdannede fra andre steder, inkludert utlandet.

  • Rogaland og Hordaland utdanner mange fagutdannede, særlig innen håndverksfag. De utdanner også relativt mange fagarbeidere til arbeidsplasser utenfor fastlandet.

Arbeidsinnvandrere som kommer til Norge fra EØS-området, trenger ikke å oppgi sin utdanning når de får personnummer og arbeidstillatelse. Vi vet derfor ikke hvor mange fagarbeidere med fagutdanning fra utlandet som jobber i Norge, bortsett fra innen helsefaget hvor det er behov for godkjenning av utenlandsk fagbrev for å kunne ha en del type jobber. Perlic og Albertsen (2019) gir en illustrasjon av dette problemet. Uten mulighet til å kunne analysere innvandreres utdanning, får vi heller ingen fullstendig oversikt over kompetansesituasjonen i arbeidslivet.

Mobiliteten av fagarbeidere mellom fylkene er lav. Fylkeskommunene kan i det store og hele regne med at de beholder de fagutdannede de utdanner i det regionale arbeidsmarkedet. Det kan gjøre dimensjoneringsarbeidet noe enklere, men den lave mobiliteten innebærer samtidig at konsekvensene av å utdanne for få – eller for mange – innen et fag, kan bli mer alvorlige enn dersom arbeidskraften hadde beveget seg lettere mellom fylkene.

Fjorårets søkertall er i stor grad styrende for dimensjoneringen året etter. For yrkesfag er læreplasstilgangen brukt som indikasjon på arbeidslivets behov og er en viktig informasjonskilde for dimensjoneringen. De som jobber med dimensjonering i fylkeskommunene leser dokumenter som SSBs fremskrivninger, KBUs rapporter, NAVs bedriftsundersøkelser og regionale undersøkelser for å få informasjon om kompetansebehov. Enkelte fylker lager også egne kvantitative analyser og modeller, ofte brukes lokalt innhentede data. Flere av informantene til Høst og Reegård (2019) oppgir imidlertid at de synes det er utfordrende å omsette informasjonen herfra til konkrete grep i dimensjoneringen. Det fins ikke en klar fasit for hva slags arbeidskraft som det vil være mer behov for i fremtiden, og det er vanskelig for fylkeskommunen å lage en syntese av de mange og svært forskjellige inntrykkene som eksisterende analyser og data gir. Å oversette dette til en operasjonalisering av antall skole- og læreplasser for videregående opplæring er også krevende.

Mange som velger helse- og oppvekstfag og service og samferdsel, velger å ta påbygg til studiespesialisering etter vg2. Mangelen på læreplasser innen helse- og oppvekstfag er et tankekors, i underkant av 70 prosent av dem som søker læreplass får tilbud om det, og er det utdanningsprogrammet med lavest grad av læreplasstildeling. Det er store udekte behov for faglært arbeidskraft innen helse- og omsorgssektoren, og det er nærliggende å tenke at det burde være mulig for kommunene å ta inn flere lærlinger.

Liedutvalgets sluttrapport (NOU 2019: 25) peker på at mange innen dette utdanningsprogrammet helt fra starten hadde planer om et påbyggingsår til studiekompetanse i Vg3, og over halvparten av dem som startet på helse- og oppvekstfag i 2013 og som fullførte innen 2018, oppnådde studiekompetanse. Et tredje år med påbygg til studiespesialiserende er svært krevende. Mange av elevene faller fra, og de som består, får svakere karakterer enn elever som har hatt treårige allmennfaglige utdanningsløp. Påbygg til studiespesialisering er for mange en verdifull mulighet til omvalg etter to år i en fagopplæring, men som et planlagt utdanningsløp er ikke dette en god modell. Mange av elevene som oppnår studiekompetanse på denne måten, har vanskeligheter med å få studieplass. De har også brukt opp sin rett til videregående opplæring og er en gruppe som dermed har få muligheter til å kvalifisere seg til gode jobber i arbeidslivet. Problemet forsterkes ved at antallet kvalifiserte søkere som ikke får tilbud om studieplass i høyere utdanning økte fra 6 000 i 2014 til 17 000 i 2018 (NOU 2019: 3).

Det er en del lærebedrifter som ikke tar inn lærlinger, til tross for behov. Mange bedrifter legger stor vekt på fravær i Vg1 og Vg2, og kan ha strenge krav til «egnethet» uttrykt som praktiske ferdigheter og sosiale og emosjonelle ferdigheter. Motivasjon for å lære seg faget vektlegges også i stor grad. Selv i en situasjon hvor det er et tilstrekkelig antall læreplasser tilgjengelig, vil det derfor i realiteten være noen elever som ikke får tilbud om lære og samtidig noen bedrifter som ikke får lærlinger. Nordland har som første fylke besluttet å gi en læreplassgaranti, som i første omgang vil gjelde for enkelte fagfelt (Høst og Reegård 2019). Det er viktig at de elevene som ønsker yrkesfag, forstår at det å være lærling innebærer hardt arbeid, både i læretiden og etterpå som fagarbeider. Yrkesfag bør ikke oppfattes som en enkel vei ut av skolesystemet.

Fylkeskommunene har små muligheter til å gjøre betydelige endringer i antall skoleplasser på kort sikt. Enkelte steder er det dessuten politisk krevende regionale problemstillinger knyttet til spredt befolkning, minkende ungdomskull og eksisterende skoler med ansatte lærere og utstyr som i stor grad legger føringer for hvilke skoleplasser som tilbys hvor. Det betyr at tilbudet av skoleplasser ikke er lett å påvirke fra et år til det neste. Det er heller ikke ønskelig at tilbudet skal variere veldig som følge av forbigående hendelser slik som økonomiske konjunkturer. Hensynet til ressursbruk og effektivitet knyttet til de strukturene og tilbudet som eksisterer, tilsier også at man må forsøke å unngå store eller stadige endringer i antallet skoleplasser fra et år til det neste.

Men samtidig er det mulig gjennom systematisk arbeid å påvirke ungdom til å søke seg til utdanningsprogram med økte fremtidige behov. Over tid kan også virksomheter og arbeidsgiverne i fylket stimuleres til å etterspørre flere lærlinger innen fag som det vil bli økt etterspørsel etter i fremtiden.

Karriereveiledningstjenestene i fylkene vil trolig nå ut til flere i årene fremover. Det kan bidra til at flere i deres utdannings- og opplæringsvalg legger mer vekt på fremtidige arbeidsmarkedsbehov enn de gjør i dag. Det foreligger et forslag fra Kunnskapsdepartementet som for tiden er på høring om at alle fylkeskommunene skal ha en plikt til å tilby karriereveiledning til alle. En offentlig ressurs som også kan bistå dimensjoneringsarbeidet er nettstedet utdanning.no. Dette nettstedet er allerede godt etablert blant utdanningssøkere. Nå utvikles det her en portal (dimensjonering.no) for dimensjonering av videregående opplæring. Planen er å gi en samlet oversikt over det videregående opplæringstilbudet, søkere, elever, læreplasser som ses opp mot regional sysselsetting. Dette kan bli en nyttig ressurs i fylkeskommunenes arbeid.

Gjennom diskusjoner blant relevante aktører i fylket som baserer seg på et godt kunnskapsgrunnlag og på fylkets egne strategier og planer, bør man legge til rette for å påvirke dimensjoneringen i ønsket retning på lengre sikt. Et godt kunnskapsgrunnlag kan bestå av et relativt begrenset antall indikatorer og statistikker. Blir kunnskapsgrunnlaget altfor komplisert, kan man miste evnen til å se de store, viktige linjene. Det gjelder særlig i fora der man inviterer relevante parter og organisasjoner til å drøfte fremtidige kompetansebehov. I denne rapporten er det eksempler på indikatorer som vil kunne være nyttige for fylkeskommunene. Men det finnes ingen fasit på dette, og fylkeskommunene må selv finne frem til et passe antall indikatorer som reflekterer forhold de ønsker å styre etter.

Flere fylker har etablert et Kompetanseforum som en møteplass hvor relevante aktører i fylkesadministrasjonen, utdanningssystemet og forskjellige aktører i arbeidslivet møtes med jevne mellomrom. Slike møteplasser passer godt for diskusjoner om utviklingstrekk, utfordringer og muligheter knyttet til fremtidig utvikling for fylket og langsiktige kompetansebehov. Slike diskusjoner vil i seg selv være nyttige for de involverte partene og for fylkeskommunen. I tillegg vil nettverket kunne bidra til diskusjoner om dimensjonering av skole- og læreplasser. Det er også et sted hvor sentrale aktører kan utvikle en felles og omforent forståelse av sentrale utviklingstrekk, og dermed sammen bidra til at de realiseres. En slik arena legger forholdene godt til rette for en bedre forankret og langsiktig politikk for kompetanseutviklingen.

Til dokumentets forside