15 Vurdering av fradragsrett for gaver til frivillige organisasjoner
15.1 Innledning
I Dokument nr 8:35 (1996-97) fremmet stortingsrepresentantene Solveig Sollie og Einar Stensnæs følgende forslag:
«Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om endring i skatteloven § 44 femte ledd slik at det kan kreves fradrag ved inntektsfastsettelsen for gaver til frivillige organisasjoner tilsvarende ordningen for gaver til bestemte forskningsinstitutter.»
På bakgrunn av forslaget i Dokument nr 8:35 (1996-97) gjorde Stortinget 20. juni 1997 følgende vedtak:
«Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med den varslede gjennomgang av skatte- og avgiftsregler for frivillige organisasjoner, utrede alternative opplegg for støtte til frivillige organisasjoner, herunder skattefritak knyttet til gaver eller arbeidsinnsats som enkeltpersoner yter til organisasjonene.
Det bes om at det i denne sammenheng skisseres forslag til retningslinjer for en ordning med fradrag i inntektsfastsettelsen for gaver til frivillige organisasjoner, jf. forslag fremsatt i Dokument nr 8:35 (1996-97).»
Departementet har på denne bakgrunn vurdert en ordning med inntektsfradrag for gaver til frivillige organisasjoner.
15.2 Historikk
Spørsmålet om gaver til frivillige organisasjoner bør være fradragsberettiget, og eventuelt hvordan en slik ordning bør utformes, har vært vurdert tidligere.
I NOU 1988: 17 Frivillige organisasjoner drøftet utvalget ledet av Lars Korvald om det skulle innføres regler om alminnelig inntektsfradragsrett for bidrag til allmennyttige organisasjoner fra private bidragsytere. Utvalget delte seg i spørsmålet. Mindretallet gikk inn for en ordning med inntektsfradragsrett for gaver inntil 10 000 kroner. Et flertall frarådet å innføre en slik fradragsordning.
Stortinget ba i 1989 Regjeringen innarbeide en ordning for fradrag i skattfor gaver til godkjente ideelle organisasjoner/institusjoner som driver kulturelt, humanitært, religiøst eller sosialpolitisk/helsepolitisk arbeid. Regjeringen Syse la fram sitt forslag i Ot prp nr 1 (1990-91). Forslaget var i sin avgrensing av gaveberettigede virksomheter sammenfallende med den ordning som departementet nå har vurdert. Ytet gave kunne etter forslaget trekkes fra i giverenes skatt med 25 pst av gaven betalt i inntektsåret for inntil 2 500 kroner i klasse 1 og 4 000 kroner i klasse 2. Det ble stilt vilkår om at organisasjonen som hovedregel måtte være landsomfattende og administrativt forhåndsgodkjent, og til organisasjonens regnskapføring og revisjon. Etter regjeringsskiftet trakk Regjeringen Brundtland forslaget.
15.3 Gjeldende skatteregler
Etter skatteloven § 44 femte ledd kan det kreves fradrag i inntekt for tilskudd til institutt som under medvirkning av staten forestår vitenskapelig forskning (forskningsgaver). Regelen i skatteloven § 44 femte ledd utvider fradragsretten som følger av hovedregelen i skatteloven § 44 første ledd slik at både lønnsmottakere og næringsdrivende kan kreve fradrag også for tilskudd som ikke har tilknytning til skattyterens egen inntektsskapende aktivitet. Fradragsrett etter § 44 femte ledd omfatter i dag blant annet også tilskudd til forskning i regi av ideelle organisasjoner som Landsforeningen for Hjerte- og Lungesyke og Landsforeningen mot kreft. Tilsvarende gjelder bestemmelsen fradragsrett for tilskudd til institutt som under medvirkning av staten forestår yrkesopplæring som kan ha betydning for den skattepliktige i hans ervervsvirksomhet.
Utover ordningen med fradragsrett for forskningsgaver mv etter skatteloven § 44 femte ledd, er ikke gaver til veldedige og allmennyttige organisasjoner fradragsberettiget. Økonomiske bidrag er imidlertid fradragsberettiget i den utstrekning det anses som «utgifter til inntektens ervervelse», jf skatteloven § 44 første ledd. Dette innebærer at bidrag ytet i tilknytning til en reklame- eller sponsoravtale, hvor bidragsyteren får gjenytelser i form av eksponering av firmanavn eller på andre måter som står i rimelig forhold til bidragets størrelse, normalt vil anses som en fradragsberettiget utgift.
Det er for øvrig en rekke særlige skatte- og merverdiavgiftsregler som kommer de fleste frivillige organisasjonene til gode, med fritak for inntekts- og formuesskatt, en særlig grense for plikt til å registrere seg i merverdiavgiftsmantallet mv. Departementet viser til den nærmere beskrivelse med forslag til en rekke ytterligere lempninger i kapittel 14.
15.4 Utenlandsk rett
15.4.1 Innledning
Departementet har rettet forespørsler til en rekke land hvor det gis skattefritak for gaver til ulike ideelle formål. På grunn av den tiden en har hatt til rådighet har ikke alle landene rukket å svare. Nedenfor redegjøres det kort for de ulike ordningene.
15.4.2 Sverige
I Sverige er det ingen generell ordning med fradragsrett for gaver til frivillige organisasjoner.
15.4.3 Danmark
I Danmark har lønnstakere mv inntektsfradragsrett for gaver som ytes til allmennyttige og veldedige foreninger, stiftelser, institusjoner mv. Gaven må utgjøre mer enn 500 danske kroner, og kan ytes i annet enn penger. Maksimalt kan det kreves fradrag for gaver som har en verdi på 5 000 danske kroner årlig. Det danske Skatteministeriet opplyser at det regnes med at ca 85 000 personer får fradrag for gaver på i alt 160 mill kroner hvert år.
Det gis bare fradrag for gaver som er gitt til foreninger mv som er administrativt forhåndsgodkjent og som oppfyller visse organisatoriske minstekrav.
Et formål anses som veldedig når støtten ytes til personer innen en videre krets som er kommet i økonomisk uføre.
Allmennyttig formål anses å foreligge når støtten kommer en videre krets til gode, såfremt målet utfra en alminnelig fremherskende oppfatning kan karakteriseres som nyttig. Blant slike allmennyttige formål nevnes sosiale, kunstneriske og andre kulturelle formål, miljømessige, vitenskapelige - herunder forskningsmessige og sykdomsbekjempende, humanitære, undervisningsmessige, religiøse eller nasjonale formål. Også idrettsforeninger og dyrevernorganisasjoner kan anses som allmennyttige.
Derimot anses ikke organisasjoner som ivaretar politiske, økonomiske eller ervervsmessige interesser som allmennyttige.
15.4.4 Finland
I finsk rett er det etter det opplyste ikke en generell fradragsrett for gaver til frivillige organisasjoner. Juridiske personer har imidlertid fradragsrett ved inntektsligningen for pengegaver til gavemottakere som har som formål å bevare den finske kulturarven eller understøtte vitenskap eller kunst. Gaven må overstige 5 000 finske mark (ca NOK 6 950) for å være fradragsberettiget.
15.4.5 USA
I USA er det en omfattende adgang for både fysiske og juridiske personer til å kreve fradrag ved inntektsligningen for gaver til frivillige organisasjoner. For å kunne kvalifisere til skattefritak må en organisasjon forhåndsgodkjennes. Organisasjoner som gir rett til skattefritak er i hovedsak organisasjoner som ikke har erverv til formål og som har religiøst, veldedig, utdannelsesmessig, vitenskapelig eller litterært formål eller som arbeider for å forhindre barne- eller dyremishandling. Visse organisasjoner som fremmer nasjonal eller internasjonal amatøridrett kan også kvalifisere til skattefritak. Videre er det et vilkår for forhåndsgodkjenning at organisasjonen er et selvstendig rettssubjekt etter amerikansk rett.
I utgangspunktet kan man fradra gaver ytet både i form av penger og gjenstander, herunder fast eiendom. Den øvre grensen for fradragsberettiget gave er etter nærmere fastsatte retningslinjer henholdsvis 20, 30 og 50 pst av brutto inntekt.
15.4.6 Storbritannia
I Storbritannia tilstås skattefordeler gjennom den såkalte charityordningen. The Charity Commisioners har fullmakt til å gi en særskilt charitystatus dersom organisasjonen tilfredsstiller lovverkets krav om allmennyttige (eksklusive politiske) formål som er definert som bekjempelse av fattigdom, høyning av utdannelsesnivå, fremme av religionen og andre allmennyttige formål. Begrepet antas også å omfatte blant annet miljøvernorganisasjoner.
Det er nærmere 160 000 organisasjoner med charity status, og den årlige tilvekst er ca 4 000 nye charities årlig.
Charity status innebærer inntektsfradrag for givere og en rekke skattefordeler for mottakerne. Fra 1987 er det innført en ordning der lønnstakere i privat såvel som offentlig virksomhet gjennom arbeidsgiveren («payroll-giving») kan gi inntil 900 pund (ca NOK 9 000) årlig med rett til inntektsfradrag.
15.4.7 Belgia
I Belgia kan gaver til enkelte allmennyttige foreninger, stiftelser mv trekkes fra ved inntektsligningen. For at gaven skal være fradragsberettiget ved inntektsligningen må det som hovedregel være ytet i penger og må utgjøre minst FB 1000 (ca NOK 200) pr organisasjon. For fysiske personer gis det fradragsrett for gaver inntil 10 pst av giverens nettoinntekt eller maksimalt FB 10 000 000 (ca NOK 2 010 000). Selskaper kan tilsvarende trekke fra gaver inntil 5 pst av skattbart overskudd eller FB 20 000 000 ( ca NOK 4 020 000).
Etter de opplysninger departementet har mottatt omfattes følgende organisasjoner mv av ordningen:
- A.
navngitte som er opplistet i loven
- B.
administrativt forhåndsgodkjente etter formål. Formålene som kvalifiserer for godkjennelse er kultur unntatt utdannelse og undervisning, vitenskapelig forskning i Belgia, innsats i utviklingsland, miljøvern, hjelp til ofre for naturkatastrofer i Belgia, hjelp til ofre for ulykker i industrien og understøttelse til svakerestilte grupper (veldedighet) i Belgia.
Dersom organisasjonen har ett av formålene som nevnt over stilles i tillegg som vilkår:
at organisasjonen ikke har erverv til formål
organisasjonen må være organisert som en juridisk person (selskap mv)
organisasjonen må være landsomfattende
organisasjonen må ikke bruke mer enn 20 pst av de totale inntektene til administrative omkostninger
organisasjonen må utstede kvittering til giveren
organisasjonen må tillate kontroll av regnskap av ligningsmyndighetene når det måtte være nødvendig
- C.
statlige muséer eller gaver til offentlige myndigheter når midlene går til offentlige muséer.
15.4.8 Nederland
I Nederland gis det inntektsfradragsrett for gaver til frivillige organisasjoner som driver med forskning og utdanning eller har religiøse, veldedige eller kulturelle formål. Gaver til tilsvarende utenlandske organisasjoner er også fradragsberettiget når organisasjonen er godkjent av nederlandske ligningsmyndigheter.
En lønnstaker får inntektsfradrag for gaven når den utgjør 1 pst av brutto inntekt - minst NLG 120 (ca NOK 440). Den øvre grensen er 10 pst av brutto inntekt. De tilsvarende grensene for næringsdrivende er minst NLG 500 (ca NOK 1850) og maksimalt 6 pst av overskuddet.
15.5 En skisse til regler om rett til å kreve fradrag ved inntektsfastsettelsen for gaver til frivillige organisasjoner
15.5.1 Innledning
På bakgrunn av Stortingets anmodning har departementet vurdert hvordan en eventuell ordning med fradragsrett for gaver til frivillige organisasjoner kan utformes. En har i den sammenheng vurdert et regelverk som er utformet etter samme prinsipper som ordningen med inntektsfradrag for tilskudd til vitenskapelig forskning og yrkesopplæring, jf skatteloven § 44 femte ledd.
En eventuell fradragsordning for gaver må ut fra administrative, kontroll- og provenymessige hensyn være klart avgrenset. Det må etableres rutiner som i størst mulig utstrekning forhindrer utilsiktet utnyttelse og omgåelse av reglene. Dersom ordningen skal omfatte mange ulike typer organisasjoner med ulik administrativ kapasitet og kompetanse, eller svært mange bidragsytere med forholdsvis små fradragsberettigede beløp vil dette medføre betydelige ligningsadministrative problemer. Det vil således medføre en betydelig risiko for at ordningen med maskinelle grunnlagsdata i ligningsbehandlingen kan blir mer komplisert. Dette vil redusere effekten ved den delvis gjennomførte maskinelle behandlingen av ligningen og være til skade både for effektiviseringen av ligningsarbeidet og ligningsetatens muligheter for å øke innsatsen på prioriterte områder, for eksempel arbeid med de mest kompliserte ligningsforhold og avdekking av skatteunndragelser.
15.5.2 Krav til organisasjonens formål
Ved eventuell innføring av en slik fradragsordning må en foreta en nærmere avgrensning av hvilke frivillige organisasjoner og institusjoner som skal kvalifisere for å motta gave med inntektsfradrag for giveren.
I Dokument 8:35 (1996-97) der Regjeringen bes utarbeide forslag om en ordning med fradrag i inntekt, nevnes ideelle organisasjoner og institusjoner med humanitære, livssynsmessige, kulturelle eller andre ideelle målsettinger. Videre nevnes organisasjoner som driver virksomheter innen sosial-, helse- og utdanningssektoren og organisasjoner som gjør en betydelig innsats i internasjonalt bistandsarbeid.
Begrepet skattefrie institusjoner i skatteloven § 26 k omfatter en lang rekke enheter som ikke faller inn under den nevnte intensjonen med ordningen. En kan nevne politiske partier, næringsorganisasjoner, fagforeninger og andre interesseorganisasjoner, hobby- og fritidsforeninger. Også begrepet «veldedige og allmennyttige institusjoner og organisasjoner» i merverdiavgiftsloven § 12 vil kunne omfatte andre organisasjoner enn det som synes tilsiktet i Dokument nr 8:35 (1996-97). Etter departementets vurdering bør det ikke gis adgang til fradrag for gaver til organisasjoner og lag som fortrinnsvis skal tilfredsstille medlemmenes egne (fritids-) behov, for eksempel voksne personers ønske om å delta i ulike former for idrettsaktiviteter mv. Videre er ikke begrepet kulturformål egnet til en hensiktsmessig avgrensing. Begrepet «kultur» har etter hvert fått et meget omfattende og delvis uklart innhold, hvor betydningen varierer med i hvilken sammenheng begrepet brukes.
En eventuell fradragsordning kan avgrenses etter liknede kriterier som ble foreslått av Regjeringen Syse i 1991, det vil si ideelle organisasjoner som utelukkende eller hovedsakelig driver:
- A.
omsorgs- og helsefremmende arbeid for barn og ungdom, og for eldre, syke, funksjonshemmede eller andre svakstilte grupper,
- B.
kristelig ellen annen religiøs eller annen livssynsrettet virksomhet,
- C.
virksomhet til vern av menneskerettigheter og hjelp til utviklingsland,
- D.
katastrofehjelp og virksomhet til forebyggelse av ulykker og skader og
- E.
miljøvern, naturvern og dyrevern.
I vurderingen er det lagt til grunn at også gaver til barne- og ungdomrettet arbeid innen musikk, teater, dans, idrett og liknende omfattes av en slik fradragsordning. Utenfor ordningen faller gaver til politiske-, faglige- og næringsrettede organisasjoner samt organisasjoner som for en ikke uvesentlig del driver alminnelig skattepliktig næringsvirksomhet.
15.5.3 Generelle krav til organisasjonens vedtekter mv
En eventuell fradragsordning må begrenses til organisasjoner som har nedfelt sitt ideelle formål i sine vedtekter. Disse må videre bestemme at midlene skal disponeres for organisasjonens formål ved en eventuell oppløsning av organisasjonen. Gavemottakeren må videre være en juridisk person med fast tilhold/sete her i landet.
Av administrative hensyn bør organisasjonen ha varig karakter. Gaver gitt i forbindelse med innsamlingsaksjoner bør ikke gi grunnlag for fradragsrett. På den annen side vil gaver gitt til innsamlingsaksjoner holdt i regi av godkjente organisasjoner være fradragsberettiget etter den ordningen som er skissert. Etter departementets vurdering skulle behovet for innsamling og kanalisering av blant annet nødhjelp være tilfredsstillende dekket gjennom de permanente organisasjonene.
15.5.4 Krav til omfang av organisasjonens virksomhet
En eventuell fradragsordning bør begrenses til landsomfattende organisasjoner. Administrative hensyn tilsier at regionale organisasjoner, eller organisasjoner som bare driver i ett eller svært få fylker eller på lokalt nivå, ikke omfattes. Gaver kan komme lokale lag til gode ved at de er tilknyttet en landsomfattende organisasjon.
Det er neppe hensiktsmessig å oppstille et ubetinget krav til minste medlemstall. En slik avgrensning vil kunne bli vilkårlig. På den annen side må det stilles krav om at organisasjonen har underavdelinger eller lag på fylkes- og regionsnivå, og at det foregår reell aktivitet på grunnplanet. Organisasjonens aktivitet må ha et visst omfang. Medlemstallet kan være et moment ved denne vurdering. Slike krav vil normalt øke mulighetene for en effektiv anvendelse av gavemidlene i samsvar med organisasjonenes mål, og sikre at medlemmene aktivt tar del i virksomheten. Departementet vil imidlertid understreke at det er svært vanskelig å oppstille klare, praktiserbare kriterier for slike forhold.
15.5.5 Krav til gavens art
Hensynet til at gaveordningen skal bidra til å styrke de ideelle organisasjonenes økonomiske stilling og evne til å virkeliggjøre sine målsettinger, tilsier at det i en eventuell fradragsordning stilles krav både til gavenes art og forvaltningen av gavemidlene, jf nedenfor.
For at det ikke skal oppstå tvil om at det faktisk er ytet en gave, må det være et vilkår at giver ikke har betinget seg noen motytelse, eller at giver oppnår en personlig fordel som følge av organisasjonens virksomhet.
Av administrative hensyn kan det bare innrømmes fradrag for pengegaver. En eventuell fradragsrett for verdien av gjenstander eller arbeidsinnsats vil medføre meget betydelige verdsettelses- og kontrollproblemer. En slik ordning ville også legge forholdene til rette for omgåelse av intensjonen i en eventuell ordning med fradragsrett.
Ettersom hensikten er å styrke organisasjonens økonomiske stilling, kan ikke ordinære medlemskontingenter gi grunnlag for fradragsrett. Det må antas at faren for at medlemskontingenter etterhvert omdefineres til gaver, som gir rett til inntektsfradrag, ikke er uvesentlig, jf også NOU 1988: 17 Frivillige organisasjoner på side 210 hvor dette påpekes som et problem ved en gavefradragsordning. Gaver som ytes av medlemmer bør derfor samordnes med medlemskontingenten ved at medlemmer bare gis inntektsfradrag for ytelser utover medlemskontingenten. Det er imidlertid svært vanskelig å gardere seg mot omgåelser ved reduksjon av den formelle medlemskontigenten o l.
15.5.6 Krav til forvaltning av gavene, til regnskapsføring og revisjon, sanksjoner
Etter gjeldende regler er regnskapsplikten knyttet til næringsvirksomhet og visse foretaksformer, jf regnskapsloven § 1. Organisasjoner som ikke driver næring, har således ikke regnskapsplikt overfor skattemyndighetene. Driver organisasjonen næringsvirksomhet, har den regnskapsplikt for denne delen av virksomheten. Organisasjoner som har regnskapsplikt skal også sette opp en balanse som omfatter hele virksomheten, ikke bare begrenset til næringsvirksomheten.
Er organisasjonen organisert som aksjeselskap eller stiftelse, har den regnskapsplikt for hele virksomheten på grunn av foretaksformen, jf regnskapsloven § 1 annet ledd.
Ideelle organisasjoner kan dessuten føre regnskap eller liknende i henhold til interne regler.
Hensynet til at ligningsmyndighetene skal kunne etterprøve om det er gitt gaver og at gavemidlene har gått til de angitte formål, tilsier at organisasjonene som omfattes av en eventuell fradragsordning pålegges å føre en form for regnskap. For å sikre tilfredsstillende kvalitet på slike regnskap må organisasjonene også pålegges plikt til å ha revisor.
Dersom det avdekkes at en organisasjon har brutt vilkårene for å motta gaver som gir rett til inntektsfradrag, bør dette få skattemessige konsekvenser. En rekke skattytere vil da ha fått et inntektsfradrag de ikke hadde krav på. Ligningsmyndighetene bør i slike tilfeller gis adgang til å komme med en reaksjon slik at organisasjonen i ett eller flere år mister retten til å motta gaver som giveren kan gjøre inntektsfradrag for. Dette vil imidlertid ikke korrigere de uberettigede skattefradrag som er gitt. Det vil medføre et stort administrativt merarbeid å endre ligningen for hver enkelt giver. En mulig reaksjon kan derfor være å pålegge den mottakende organisasjonen skatteplikt på de mottatte gavene.
15.5.7 Krav til organisasjonens innberetninger
I en eventuell ordning med fradragsrett bør det være den enkelte landsomfattende organisasjons sentrale ledd som administrerer og forvalter gavemidlene som mottas. Ligningsmyndighetene vil da få et mindre antall innberetningspliktige å forholde seg til, og de administrative byrdene ved en eventuell ordning begrenses. En slik sentralisert innberetning vil også medføre en profesjonalisering av innberetningen som vil redusere farene for feilaktige og mangelfulle innberetninger.
Administrativt må en slik fradragsordning tilpasses systemet med forenklet selvangivelse, og en kommende ordning med forhåndsutfylt selvangivelse. Under disse systemene skal ligningskontorene primært basere ligningen på innberettede inntekts- og fradragsoppgaver for hver enkelt skattyter.
Det må derfor oppstilles som vilkår for fradragsrett at den enkelte organisasjons sentrale ledd har sendt maskinlesbare oppgaver til Skattedirektoratet inneholdende blant annet:
giverens navn og fødselsnummer
gavebeløpets størrelse
om giveren er registrert som medlem
Disse opplysninger må organisasjonen registrere i forbindelse med mottakelse av gaven. Det vil innebære en svært betydelig merbelastning for ligningsmyndighetene dersom slike oppgaver skal kunne gis i annen form enn på maskinlesbart medium.
Tilsvarende vil det i et system med maskinell ligningsbehandling være nødvendig å kunne foreta en enhetlig og sikker identifikasjon av gavemottakeren, det vil si den oppgavepliktige. Det er kun Enhetsregisteret, hvor registrering medfører tildeling av organisasjonsnummer, som i dag kan avlevere en sikker identitet på juridiske personer. En eventuell ordning med fradragsrett må derfor begrenses til organisasjoner som er registrert i Enhetsregistert.
15.5.8 Forhåndsgodkjenning av ideelle organisasjoner
I en eventuell ordning med fradragsrett for gaver til ideelle organisasjoner er det ønskelig med en form for administrativ forhåndsgodkjenning av de aktuelle organisasjonene. En unngår på den måten at hvert enkelt ligningskontor må ta standpunkt til alle de gavemottakere som har blitt tilgodesett fra skattytere i vedkommende kommune. Dette vil også skape forutberegnelighet for organisasjonene og giverne.
Skattedirektoratet har imidlertid uttalt om dette spørsmålet:
«Eksisterende ordning med fradragsrett for tilskudd til institutt som under medvirkning av staten forestår forskning, jf. skatteloven § 44 femte ledd, praktiseres slik at fylkesskattekontoret (Oslo likningskontor) i det fylket der instituttet er hjemmehørende foretar en forhåndsgodkjenning av den aktuelle innretningen. Potensialet for antall organisasjoner og lag mv. som vil falle inn under ordningen vil imidlertid være så stort at det av ressursmessige årsaker ikke vil være forsvarlig å pålegge fylkesskattekontoret å administrere en tilsvarende ordning for frivillige organisasjoner. Det kan således ikke påregnes noen kontroll av hvorvidt hver enkelt organisasjon tilfredsstiller de fastsatte kriterier for at fradragsrett skal foreligge. En eventuell kontroll vil måtte foretas under ligningsbehandlingen av den enkelte bidragsyter.»
Som påpekt av Skattedirektoratet er det i dag ikke forsvarlig å avse de ressurser som vil måtte kreves for en forsvarlig kontroll og forvaltning av en slik ordning. Etter departementets vurdering er det derfor vanskelig å etablere en tilfredsstillende ordning med forhåndsgodkjenning uten at dette går på bekostning av viktige oppgaver i skatteetaten, som kontroll med skattytere med kompliserte ligningsforhold og avdekking av skatteunndragelser.
15.5.9 Fradrag i inntekt
Et eventuelt fradrag for gaver til ideelle organisasjoner bør gis som et fradrag i inntekt. I utgangspunktet er inntektsfradrag administrativt enklest å håndtere ved ligningen. Dette gjelder også ved maskinell ligningsbehandling som benyttes ved systemene med forenklet eller forhåndsutfylt selvangivelse.
Adgangen til å kreve inntektsfradrag må avgrenses mot mindre beløp. Begrensningen er nødvendig for å unngå det administrative merarbeid som vil følge med fradragsrett for et betydelig antall mindre beløp. Årets gaver fra en person til en og samme organisasjon kan imidlertid legges sammen. Gaver til flere organisasjoner kan ikke legges sammen ved anvendelsen av den nedre grense, som ikke bør være lavere enn 500 kroner.
Fradrag for gaver til ideelle organisasjoner forutsettes ikke samordnet med andre fradrag, herunder minstefradraget.
15.5.10 Økonomiske konsekvenser
Departementet antar, på usikkert grunnlag og ut fra skjønnsmessige vurderinger, at en innføring av fradrag i inntekt for gaver til ideelle organisasjoner på opp til 10 000 kroner for forskuddspliktige skattytere (lønnstakere mv), ville kunne gi et provenytap på i størrelsesorden 200 mill kroner. Det er da forutsatt at ordningen klart kan avgrenses mot ordinære kontingenter mv. Anslagene bygger blant annet på erfaringer som er gjort i Danmark med en liknende ordning. Det er da tatt utgangspunkt i at om lag 70 000 skattytere utnytter ordningen fullt ut eller at en større andel av skattyterne i mer begrenset omfang utnytter ordningen.
Det foreligger ikke opplysninger som gjør det mulig å beregne provenykonsekvensene av å innføre et fradrag som beskrevet også for etterskuddspliktige skattytere (aksjeselskaper mv) direkte. Blant annet er det svært vanskelig å si noe om hvor mange av de etterskuddspliktige skattyterne som eventuelt vil benytte seg av et slikt inntektsfradrag. Antall etterskuddspliktige skattytere utgjorde i størrelsesorden 70 000 i 1995. Dersom det settes en øvre grense for fradrag på 10 000 kroner også for etterskuddspliktige skattytere og det antas at 10 pst av disse vil utnytte ordningen fullt ut, eller at en noe større andel av skattyterne i mer begrenset omfang vil utnytte ordningen, kan provenytapet anslås til i størrelsesorden 20 mill kroner. Det forutsettes at giverne er i skatteposisjon det året gaven gis. Tilsvarende kan provenytapet anslås til om lag 40 mill kroner dersom 20 pst av de etterskuddspliktige skattyterne utnytter ordningen fullt ut.
15.6 Departementets vurdering
Gjennomgangen ovenfor i kapittel 15.5 viser at en eventuell fradragsordning reiser en rekke vanskelige avgrensningsproblemer mht hvilke organisasjoner som skal omfattes, hvilke krav som skal stilles mht organisasjon, utbredelse, medlemsaktivitet osv. Uansett hvordan disse grensene trekkes vil det skapes uklarhet og til dels store ligningsadministrative problemer med å vurdere hvilke organisasjoner som tilfredsstiller kravene.
Det vil også kreve betydelige ligningsadministrative ressurser for å sikre tilfredsstillende oppgaver fra organisasjonene, kontroll av at disse tilfredsstiller oppstilte krav osv. Ordningen vil også medføre en ytterligere komplisering av skattesystemet.
I Innst S nr 286 (1996-97) vises det videre til at tilsvarende ordninger med fradrag ved inntektsfastsettelsen for gaver til frivillige organisasjoner er kjent fra Danmark, Finland, Nederland, Belgia, Tyskland og Frankrike.
Departementet vil påpeke at en ordning med fradragsrett for gaver til frivillige organisasjoner blant de skandinaviske land bare er innført i Danmark. Ordningen i Finland er mer restriktiv, jf omtalen under kapittel 15.4.3, og tilsvarer i hovedsak den eksisterende fradragsretten i skatteloven § 44 femte ledd, selv om den er noe videre. I Sverige er det ingen fradragsrett for gaver.
Det antas at en gavefradragsordning vil kunne få utilsiktede virkninger i form av misbruk og omgåelse. Det belgiske finansdepartementet viser til at gavefradradragsordningen i Belgia har fått en rekke utilsiktede virkninger. De formene for misbruk som har vært mest utbredt er:
godkjente frivillige organisasjoner opptrer som mellommenn og tar i mot gaver og utsteder kvitteringer på vegne av ikke-godkjente organisasjoner
gaver i form av gjenstander: enkelte organisasjoner utsteder kvittering for gaver i form av gjenstander selv om bare gaver i form av penger (eller kunstverk) er fradragsberettiget
betalinger som ikke er gaver men som registreres som gaver hos den mottakende organisasjonen, for eksempel ved at mottakeren forplikter seg til å kjøpe varer fra betaleren eller når mottakeren yter en motytelse.
Det vil ikke være mulig å utforme en ordning som utelukker lignende uønskede virkninger i Norge. En slik ordning vil derfor måtte følges opp av ligningsmyndighetene gjennom kontroller som vil kunne bli ressurskrevende.
Støtte til frivillige organisasjoner i form av fradragsrett for gaver må også vurderes i forhold til direkte støtte i form av bevilgninger. Fradragsrett for gaver vil være mindre målrettet mht hvilke formål og hvilke typer organisasjoner en ønsker å støtte, i forhold til direkte støtte i form av bevilgninger. En vil også ved direkte støtte ha langt bedre muligheter for kontroll med at midlene nyttes i samsvar med forutsetningene, jf St meld nr 27 (1996-97) Om statens forhold til frivillige organisasjoner. Etter departementets vurdering bør støtte gjennom særskilte skattelempninger bare være et begrenset supplement til direkte støtte.
Etter departementets vurderinger bør eventuelle skattelempninger særlig komme små lokale organisasjoner til gode. Med de krav som må stilles for å få en fradragsordning til å fungere, mht organisering, etablering av innberetningsrutiner mv, jf kapittel 15.5 ovenfor, vil en fradragsordning klart favorisere store organisasjoner med en profesjonell administrasjon og et etablert apparat for markedsføring av organisasjonen. Etter departementets vurdering er derfor de tiltak som er foreslått i kapittel 14 (med enklere arbeidsgiverrutiner, fritak for arbeidsgiveravgift innen visse grenser og heving av grensene for inntektsskatt og plikt til registering i merverdiavgiftsmantallet ved næringsvirksomhet) langt bedre virkemidler når en skal nytte skatte- og avgiftssystemet til å styrke de frivillige organisasjonenes økonomi.
Det er videre lagt opp til at deler av overskuddet fra FLAX i 1998 skal tilfalle frivillige organisasjoner som arbeider for barn og unge på lokalt plan.
Etter en samlet vurdering er departementet derfor kommet til at en ikke bør innføre en ordning med fradragsrett for frivillige organisasjoner.