13 Vurdering av standardisering av fradragsreglene for reise mellom hjem og arbeidssted
13.1 Innledning
Stortinget vedtok 31. oktober 1996 på bakgrunn av forslag i Budsjett-innst S I (1996-97) følgende:
«Stortinget ber Regjeringen om å vurdere forenklinger og/eller sjablonregler for fradrag for nødvendige utgifter til reise mellom hjem og arbeidssted, og legge dette fram for Stortinget på en egnet måte.»
Departementet arbeider med en forenkling av reglene om fradrag for utgifter til daglige reiser mellom hjem og arbeidssted. Det gis her en redegjørelse for de vurderinger departementet så langt har foretatt.
13.2 Gjeldende rett
Gjeldende rett bygger på det syn at utgifter til reise mellom hjem og arbeidsplass er privatutgifter, men likevel knyttet til inntektsgivende erverv, og dermed fradragsberettigede med visse begrensninger. Det innrømmes fradrag for nødvendige utgifter til reise mellom hjem og arbeidssted i den utstrekning utgiftene i løpet av året overstiger 6 000 kroner, jf skatteloven § 44 første ledd g nr 4. At fradragsretten er begrenset til utgifter som overstiger 6 000 kroner pr år, er først og fremst begrunnet i forenklingshensyn, og i at fradraget er viktigst for skattytere med reiseavstand og reiseutgifter ut over det alminnelige.
Reiseutgifter mellom hjem og arbeidssted er fradragsberettiget når avstanden er minst 2,5 km hver vei. Fradrag kan likevel innrømmes for kortere strekninger når dette er rimelig på grunn av uførhet, alder eller helbredstilstand.
Hvis vilkårene for fradrag foreligger, vil utgiftene ved bruk av rutegående transportmiddel anses som nødvendige utgifter. Fradrag beregnes på grunnlag av månedskort eller andre rabattordninger. Dersom det ikke går rutegående transportmidler på strekningen og avstanden er minst 2,5 km hver vei, kan det innrømmes fradrag for bruk av egen bil etter standardsatser som fastsettes årlig av Skattedirektoratet.
Det innrømmes videre fradrag for utgifter til bil på hele reisestrekningen når skattyter faktisk bruker bil og minst ett av følgende vilkår er oppfylt:
bruk av egen bil medfører at den daglige reisetiden blir to timer kortere enn ved bruk av rutegående transportmiddel.
avstanden fra siste rutegående transportmiddel fram til arbeidsstedet er minst 2,5 km
utgifter til bruk av bil hele strekningen mellom hjem og arbeidssted fører til et lavere fradrag enn kombinert bruk av bil og rutegående transportmiddel.
Dessuten kan det på nærmere vilkår innrømmes fradrag for utgifter til bil mellom hjemmet og nærmeste stoppested for rutegående transportmiddel, dersom ikke vilkårene for fradrag for utgifter til bil på hele reisestrekningen, er oppfylt.
13.3 Vurdering av behovet for endringer
Det store flertall av yrkesaktive som ikke bor like ved arbeidsstedet, har reiseutgifter mellom hjem og arbeidssted. Det er anslått at dette gjelder ca 2 mill skattytere. Det er svært viktig at skattereglene for deres reiseutgifter er enklest mulige, og at manuell saksbehandling under ligningen kan begrenses til en svært liten andel av tilfellene. Departementet viser her til at ett minutts endring i saksbehandlingstiden for 2 mill skattytere betyr ca 20 årsverk.
Det ikke-fradragsberettigede bunnbeløpet på 6 000 kroner gjør at en stor andel av disse skattyterne, anslagsvis 70 pst, ikke skal ha fradrag og ikke belaster saksbehandlingen. Andelen er imidlertid synkende i takt med stigende transporttakster mv, så lenge en ikke justerer opp grunnbeløpet tilsvarende. Beløpet har stått stille siden 1990. Det bør fortsatt være et mål at fradrag bare gis til det mindretall av skattyterne som har forholdsvis lange og dermed økonomisk belastende arbeidsreiser utover det vanlige og bunnfradraget bør vurderes i lys av dette.
For den andelen av skattyterne som har reiseutgifter over bunnbeløpet (f t ca 600 000 skattytere) kan de praktiske ligningsproblemer inndeles i et generelt rapporteringsproblem, et spesielt bilproblem og et spesielt unndragelsesproblem.
Med rapporteringsproblemet menes at konkret utgiftsnivå må innrapporteres årlig av hver enkelt skattyter, registreres og eventuelt overprøves ved påfallende rapportering. Det er bare skattyteren selv som kjenner kostnadene og som derfor må rapportere dem. Det krever betydelige saksbehandlingsressurser å administrere årlige, individuelle rapporteringer fra ca 600 000 skattytere på dette område. Dette gjelder også det flertall av disse som bare rapporterer og skal ha fradrag for billettkostnader til offentlig transportmiddel (billettfradrag). I praksis er det ikke mulig å kontrollere beløpsrapporteringen gjennom legitimasjonskrav e l i noen særlig grad. Ligningsmyndighetenes tilnærming må i stor grad være at oppgitte, tilforlatelige reiseutgifter godtas etter en overfladisk sjekk ut fra de kjente data ved ligningen om bopel, arbeidssted og arbeidsforholdets varighet. I praksis blir dette en summarisk godkjenning ut fra at reiseavstanden og arbeidsperiodens lengde sannsynliggjør utgiften.
I et system med forhåndsutfylt selvangivelse, jf forslagene i proposisjonen kapittel 16, vil det være særlig uheldig å måtte administrere individuell rapportering av reiseutgifter i et stort antall tilfeller. En ville da ikke nå målet om at færrest mulig skattytere skal ha behov for å supplere de data som er forhåndsutfylt i den tilsendte selvangivelsesblanketten. Alternative skatteregler som ikke skaper behov for slik årlig rapportering bør vurderes.
Det spesielle bilproblemet gjelder det forhold at en del av de reisende har krav på fradrag for bruk av bil, fordi reisetilbudet med offentlige transportmidler ikke er tilpasset deres bopels- og arbeidsforhold. Bilfradrag betyr normalt et atskillig høyere fradrag enn billettfradrag, fordi stipulerte kostnader ved bilkjøring er høyere. Dette stimulerer til krav om bilfradrag og press på grensedragningen mellom rett til slikt fradrag og bare rett til billettfradrag. Det stimulerer også til faktisk bilbruk selv om slik transport ikke var strengt nødvendig, for å kunne underbygge en påstand om rett til bilfradrag. Ligningsmyndighetene må bruke store ressurser på saksbehandling og avgjørelse av krav om bilfradrag, og emnet er kilde til mange konflikter mellom skattyterne og myndighetene. Konfliktnivået illustreres ved at formuleringen «Ligningsmyndighetene nekter meg å bruke bil til jobben» ikke sjelden forekommer i de tilfellene hvor fradraget begrenses til billettfradrag i strid med skattyterens påstand om bilbehov og bilfradrag.
En viktig side ved bilfradraget gjelder nivået for kilometersatsen, som ventelig blir 1,95 kroner for 1997. Satsen gjelder uansett biltype, og innebærer i praksis et sjablonfradrag etter reiseavstand. Satsen må anses som romslig (19,50 kroner pr mil) når utgangspunktet for fradragsrett er at det bare skal gis fradrag for de variable merutgifter ved selve arbeidsreisene, i første rekke drivstoffutgifter og økt vedlikehold. Utgiftene til det faste bilholdet skal ikke tas i betraktning når det gjelder arbeidsreisefradrag. Dette kan illustreres ved at departementet på bakgrunn av statistikk fra Opplysningsrådet for veitrafikk anslår de variable kostnader ved bilbruk i 1997 til 1,05-1,59 kroner pr km (10,50-15,90 kroner pr mil) avhengig av bilens størrelse og årlig kjørelengde. Som variable utgifter er da ansett bensin, olje, dekk, service, vedlikehold og reparasjoner. I tillegg kan det være enkelte andre variable kostnader, f eks økt forsikringspremie ved økt kjørelengde.
Dagens fradragsnivå på 1,95 kroner pr km for bilfradrag skaper et spenn i forhold til det ofte langt lavere kostnadsnivå ved bruk av offentlig transportmiddel. Inndelingen av de reisende i en stor gruppe med bare billettfradrag og en mindre dagpendlergruppe med bilfradrag er i praksis alt i alt lite tilfredsstillende etter departementets syn. Det bør arbeides med alternativer til dette.
Det særlige unndragelsesproblem gjelder det forhold at det er fristende å føre opp et forventet standard utgiftsnivå til fradrag selv om skattyteren i det konkrete tilfelle ikke har hatt utgiften. Skattyteren kan ha lavere arbeidsreisekostnader enn forventet på grunn av sykefravær, tjenestereiser, sykling over lengre avstander, kameratkjøring, gratis bruk av arbeidsgivers transportmiddel osv. Ligningsmyndighetenes begrensede kontrollmuligheter gjør at rapportering av forventet standard utgiftsnivå i forhold til reiseavstanden vil ha svært lett for å bli godtatt også i slike tilfeller. Dermed blir det de ærlige skattytere som får sitt fradrag redusert tilsvarende reduksjonen i faktiske kostnader, mens andre skattytere med like lave kostnader nyter godt av standard fradragsnivå etter reiseavstanden ved å misbruke systemet på en ukontrollerbar måte. Også dette tilsier behov for alternative løsninger.
13.4 Arbeid med alternativer
Departementet ser det ikke som realistisk å utforme sjabloner for fastsetting av det faktiske og nødvendige kostnadsnivå som ulike skattytergrupper har. I høyden kunne det ha vært fastsatt fradragssjabloner i visse sentrale strøk hvor det kollektive transportnettet er godt utbygget og inndelt i sjablonpregede billettprissoner. Men slike fradragssjabloner etter billettprissoner vil ikke bidra til å forenkle regelverket for gruppen langpendlere som bor utenfor disse godt utbygde by- og forstadssoner. Dersom en fastholder at faktisk kostnadsnivå skal være styrende for fradragsbehandlingen i det enkelte tilfelle, er det neppe grunnlag for vesentlige forenklinger eller sjabloner i reglene om arbeidsreisefradrag, bortsett fra eventuelle vesentlige forhøyelser av bunnbeløpet som sterkt vil redusere antall skattytere med rett til slikt fradrag.
I samarbeid med Skattedirektoratet har departementet i stedet sett nærmere på en fradragsmodell basert på reiseavstand istedenfor på reisekostnader (reiseavstandsmodellen). Modellen kan tenkes bygget på registrering av reiseavstanden en gang for alle (så lenge bopelen og arbeidsforholdet består) og automatisk fradragsberegning etter satser pr km eller kilometerintervaller. Ved fastsetting av kilometersatsene forutsettes en tilnærming til et alminnelig kostnadsnivå over ulike avstander. Det ikke-fradragsberettigede bunnbeløp kan tas hensyn til enten ved at bare avstander over et visst minimum gir fradrag, eller ved at bunnbeløpet fratrekkes det bruttofradrag som fremkommer på basis av den registrerte avstand og kilometersatsene.
Fradragsnivået pr km i en slik felles reiseavstandsmodell reiser særlige spørsmål. Nivået måtte settes klart lavere enn dagens nivå for bilfradrag (1,95 kroner pr km). En tilpasning til antatte variable kostnader for bilbruk synes passende, fordi det både gir et romslig fradrag for de aller fleste som nytter offentlig transportmiddel, og fordi de egentlig variable bilkostnader ved nødvendig bilbruk da også blir dekket.
Ligningsmessig vil en slik felles reiseavstandsmodell for alle grupper kunne gi følgende effekter:
en grov tilpasning til faktiske reisekostnader uten behov for rapportering og saksbehandling av faktisk kostnadsnivå, lavere fradrag enn nå for grupper med særlig høye fradrag i forhold til avstanden, det vil si en skatteskjerping for bilbrukere over lengre avstander
høyere fradrag enn nå for grupper med særlig lave reisekostnader i forhold til avstanden, det vil si en skattelettelse for grupper med tilgang til billige, eventuelt subsidierte offentlige transportmidler, og for grupper som innretter seg med flere yrkesaktive i samme bil (ektefeller, naboer, kolleger osv) og dermed har lave transportkostnader pr person
legalisering av standard fradrag etter reiseavstand for grupper som har vært fristet til å kreve høyere fradrag enn faktisk kostnadsnivå tidligere
ingen inndeling i lavere fradragsnivå for billettfradrag og høyere fradragsnivå for bilfradrag
miljøgevinst ved mindre incentiver til bruk av bil og større incentiver til å velge billige transportløsninger.
Departementet ser mange interessante trekk ved en slik felles reiseavstandsmodell. Den reiser noen praktiske spørsmål om beregning av reiseavstand og håndtering av reisemønstre som avviker fra de vanlige ca 230 reiser tur retur på årsbasis. Det bør arbeides videre med dette, som ledd i en endelig vurdering av om modellen bør anbefales eller ikke.
Springende punkter ved vurderingen av en slik reiseavstandsmodell vil ellers i stor grad være skatteskjerpelsene for visse grupper med særlig høye fradrag i dag, og skattelempningene for visse andre grupper med særlig lave distansekostnader. Begge deler utgjør innvendinger mot en felles reiseavstandsmodell med samme kilometersatser for alle grupper. På den annen side er en felles reiseavstandsmodell en enkel løsning hvor en bevisst velger å legge mindre vekt på de individuelle reisekostnader og større vekt på reiseavstand som fradragsgrunnlag. Stor vekt på innvendingene innebærer i realiteten at en ikke aksepterer reiseavstand fremfor reisekostnader som kriterium for fradrag.
Det kunne tenkes en mellomløsning med to fradragsskalaer etter reiseavstand, en standardskala som gjaldt generelt, og en høyere skala (bilskala) som kunne anvendes ved dokumentert høyt kostnadsnivå pr km, i praksis ved strengt nødvendig bilbruk til og fra arbeidet. Imidlertid ville da svært mye av forenklingseffektene gå tapt. En måtte regne med et vedvarende press for å komme inn under den høyere skalaen. Departementet er generelt skeptisk til et system med to fradragsskalaer etter reiseavstand.
13.5 Konklusjon
Departementet ser behov for å arbeide videre med standardisering av fradrag for arbeidsreisefradrag, og legger ikke fram konkrete forslag nå. Det er særlig behov for en nærmere vurdering av de skisserte innvendinger mot en felles reiseavstandsmodell, for å se om de bør være avgjørende eller ikke. En vil komme tilbake til Stortinget med en endelig vurdering senere.