2 Minstefradrag, klassefradrag, foreldrefradrag og skattebegrensningsregelen for skattytere med liten skatteevne - Flytting av beløpsgrenser fra skatteloven til stortingets skattevedtak

2.1 Innledning

Det vises til Regjeringens forslag i Nasjonalbudsjettet 1998 om å flytte selve beløpsgrensene for klassefradraget, minstefradraget og foreldrefradraget samt beløpsgrensen i skattebegrensningsregelen for skattytere med liten skatteevne fra skatteloven. Beløpsgrensene foreslås flyttet til Stortingets skattevedtak. Forslaget nødvendiggjør endringer i skatteloven, som tas opp her. Utkast til revidert skattevedtak er fremmet i St prp nr 1 (1997-98) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

2.2 Bakgrunnen for forslaget

Stortingets Presidentskap oppnevnte 21. mars 1996 et utvalg for vurdering av reformer av Stortingets behandling av stats- og nasjonalbudsjettet. Utvalget la fram sin innstilling 20. mars 1997. Utvalget så det som ønskelig blant annet å få vurdert om visse beløpsgrenser i skatteloven bør flyttes til Stortingets skattevedtak, og at Regjeringen fremlegger en vurdering av spørsmålet i Revidert nasjonalbudsjett våren 1997, med sikte på at justeringer kan foretas i høstens skatte- og avgiftsproposisjon. I Innst S nr 243 (1996-97) sluttet Stortingets Presidentskap seg til forslagene fra utvalget.

I St meld nr 2 (1996-97) Revidert nasjonalbudsjett 1997 la Regjeringen fram vurderinger som foreløpig konkluderte med at de beløpsgrensene det er mest nærliggende å flytte fra skatteloven til skattevedtaket, synes å være beløpsgrensene for klassefradraget, minstefradraget og foreldrefradraget, samt beløpsgrensene i skattebegrensningsregelen for skattytere med liten skatteevne.

2.3 Departementets vurderinger

Skatteloven bestemmer hovedsakelig beregningsgrunnlagene for skatt, mens skattevedtaket konsentrerer seg om skattesatsstruktur og fribeløp i denne satsstrukturen. Enkeltvise unntak fra dette, især at satsene for den kommunale formuesskatten bestemmes i skatteloven § 72, rokker ikke ved denne hovedinndelingen. Også en del beregningsgrunnlag fastlegges ved bruk av satser, og slike grunnlagssatser finnes det også noen av i skattevedtaket kapittel 7 (den maksimale kapitalavkastningsrate i delingsmodellen og normalrentesatsen for rimelig lån i arbeidsforhold).

Det er ingen skarp grense mellom skattesatser og beregningsgrunnlag. Eksempelvis kan klassefradraget, som i dag er lovbestemt, ses både som fradrag (altså et ledd i beregningsgrunnlaget) og som fribeløp i satsstrukturen (0-sats på den første delen av den skattepliktige inntekten). Den nåværende plasseringen av klassefradraget i skatteloven henger dels sammen med at den formelle utformingen er et fradrag, og dels med at fradraget historisk gjaldt kommunalbeskatningen. Ingen av disse forholdene gir en god begrunnelse for dagens plassering i loven. Klassefradraget gjelder skatt på alminnelig inntekt, også fellesskatten til staten, og Stortingets skattevedtak regulerer også sider ved den kommunale beskatningen. Blant annet av denne grunnen brukes heller ikke benevnelsen «statsskattevedtaket» lenger om dette vedtaket.

En ønsker nå å gå lenger i å overføre satspregede beløp og regler om beregningsgrunnlag til skattevedtaket. Dette gjelder satspregede beløp og regler som Stortinget tidligere har fastsatt som lovgiver. Det store antallet beløp og satser som fastsettes i forskrifter og takseringsregler, berøres ikke av en omlegging. Det er etablert en orienteringsrutine for slike forskriftsbeløp mv i skatteopplegget til Stortinget, jf Ot prp nr 1 (1996-97).

En hovedlinje bør være at skatteloven skal inneholde alle regler og satser om beregningsgrunnlag som er ment å skulle vare over tid. Det er fortsatt naturlig å nytte lovgivningsprosessen for endringer av betydning for flere inntektsår fremover. Bare beløp og satser i beregningsgrunnlagene som i praksis justeres årlig, bør i tilfelle tas inn i skattevedtaket istedenfor i skatteloven. Videre bør det tas visse praktiske hensyn, ved at en omlegging må kunne konsentrere seg om de viktigste og mest allmenne beløpene og satsene.

Også skattevedtakets formelle tidsavgrensning etter Grunnloven § 75 a (ett års gyldighet) taler for at mer varige elementer i beregningsgrunnlagene for skatt beholdes i skatteloven.

På bakgrunn av ovennevnte foreslås nå lovendringer fra 1998 om at selve beløpsgrensene for klassefradraget, minstefradraget og foreldrefradraget, samt beløpsgrensene i skattebegrensningsregelen for skattytere med liten skatteevne overføres fra skatteloven til Stortingets skattevedtak.

Også andre beløpsgrenser og satser i skatteloven kan tenkes flyttet til skattevedtaket, herunder satsene og fribeløpene i den kommunale formuesbeskatningen. Slike endringer krever nøyere vurdering og foreslås derfor ikke i skatteopplegget for 1998.

2.4 Departementets forslag

Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 44 første ledd bokstav g nr 1 annet ledd, § 44 sjette ledd, § 75 første ledd og § 78 nr 1 første punktum. Departementet foreslår at endringene trer ikraft straks med virkning fra og med inntektsåret 1998. Det er i de gjeldende lovregler foreslått en henvisning til Stortingets skattevedtak. Når det gjelder endringer i Stortingets skattevedtak vises det til St prp nr 1 (1997-98) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.