2 Fradragsrett ved inntektsfastsettelsen for gaver til visse frivillige organisasjoner
2.1 Innledning
Finansdepartementet legger med dette fram forslag om fradragsrett ved inntektsfastsettelsen for gaver til visse frivillige organisasjoner. Forslaget er en oppfølging av Stortingets vedtak av 18. desember 1998 hvor Stortinget ber Regjeringen legge frem for Stortinget et forslag til hvordan fradragsordningen for fagforeningskontigent fra år 2000 kan omgjøres til en mer generell ordning som også omfatter kontingent/bidrag til andre frivillige organisasjoner.
2.2 Bakgrunn og tidligere utredninger
I Dokument nr. 8:35 (1996-97) fremmet stortingsrepresentantene Solveig Sollie og Einar Stensnæs følgende forslag:
«Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om endring i skatteloven § 44 femte ledd slik at det kan kreves fradrag ved inntektsfastsettelsen for gaver til frivillige organisasjoner tilsvarende ordningen for gaver til bestemte forskningsinstitutter.»
På bakgrunn av forslaget gjorde Stortinget 20. juni 1997 følgende vedtak:
«Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med den varslede gjennomgang av skatte- og avgiftsregler for frivillige organisasjoner, utrede alternative opplegg for støtte til frivillige organisasjoner, herunder skattefritak knyttet til gaver eller arbeidsinnsats som enkeltpersoner yter til organisasjonene.
Det bes om at det i denne sammenheng skisseres forslag til retningslinjer for en ordning med fradrag i inntektsfastsettelsen for gaver til frivillige organisasjoner, jf. forslag fremsatt i Dokument nr. 8:35 (1996-97).»
Regjeringen Jagland la fram en skisse til regler og en vurdering av en ordning med inntektsfradrag for gaver til frivillige organisasjoner i Ot.prp. nr. 1 (1997-98) Skatteopplegget 1998 - Lovendringer avsnitt 15.1 - 15.6. I Ot.meld. nr. 2 (1997-98) om tilbaketrekning av deler av Ot.prp. nr. 1 (1997-98) trakk Regjeringen Bondevik tilbake vurderingen og tilrådingeni avsnitt 15.6.
I forbindelse med behandlingen av Innst. O. nr. 16 (1998-99) gjorde Stortinget den 18. desember 1998 følgende vedtak:
«Stortinget ber Regjeringen legge fram for Stortinget et forslag til hvordan fradragsordningen for fagforeningskontingent fra år 2000 kan omgjøres til en mer generell ordning som også omfatter kontingent/bidrag til andre frivillige organisasjoner.»
Spørsmålet om gaver til visse frivillige organisasjoner bør være fradragsberettiget, og eventuelt hvordan en slik ordning bør utformes, har også vært vurdert tidligere.
I NOU 1988:17 Frivillige organisasjoner, drøftet utvalget ledet av Lars Korvald om det skulle innføres regler om rett til fradrag i inntekt for bidrag til allmennyttige organisasjoner fra private bidragsytere. Utvalgets mindretall gikk inn for en ordning med inntektsfradragsrett for gaver inntil 10 000 kroner. Et flertall frarådet å innføre en slik fradragsordning.
Stortinget ba i 1989 Regjeringen utarbeide en ordning for fradrag i skattfor gaver til godkjente ideelle organisasjoner/institusjoner som driver kulturelt, humanitært, religiøst eller sosialpolitisk/helsepolitisk arbeid. Regjeringen Syse la fram sitt forslag i Ot.prp. nr. 1 (1990-91). Ytet gave kunne etter forslaget trekkes fra i giverenes skatt med 25 prosent av gaven betalt i inntektsåret for inntil 2 500 kroner i klasse 1 og 4 000 kroner i klasse 2. Det ble stilt vilkår om at organisasjonen som hovedregel måtte være landsomfattende og administrativt forhåndsgodkjent, og til organisasjonens regnskapsføring og revisjon. Etter regjeringsskiftet trakk Regjeringen Harlem Brundtland forslaget.
2.3 Gjeldende skatteregler
Etter skatteloven § 44 femte ledd (skatteloven av 26. mars 1999 § 6-42) kan det kreves fradrag i inntekt for tilskudd til institutt som under medvirkning av staten forestår vitenskapelig forskning (forskningsgaver). Regelen i skatteloven § 44 femte ledd utvider fradragsretten som følger av hovedregelen i skatteloven § 44 første ledd (skatteloven av 1999 § 6-1) slik at både lønnsmottakere og næringsdrivende kan kreve fradrag også for tilskudd som ikke har tilknytning til skattyterens egen inntektsskapende aktivitet. Fradragsrett etter § 44 femte ledd omfatter i dag blant annet også tilskudd til forskning i regi av ideelle organisasjoner som Landsforeningen for Hjerte- og Lungesyke og Landsforeningen mot kreft. Tilsvarende gjelder bestemmelsen fradragsrett for tilskudd til institutt som under medvirkning av staten forestår yrkesopplæring som kan ha betydning for den skattepliktige i hans ervervsvirksomhet.
Etter skatteloven § 44 fjerde ledd nr. 1 (skatteloven av 1999 § 6-20) kan en kreve fradrag i inntekt for kontingent til landsomfattende arbeidstakerorganisasjon som har forhandlingsrett etter lov om offentlige tjenestetvister eller har inngått tariffavtale på vegne av medlemmene. Også kontingent til Norges Fiskarlag gir fradrag. Fradrag gis bare til lønnstakere eller aktive fiskere som har betalt kontingent. Fradraget er fra 1999 begrenset oppad til 900 kroner. Er foreningen opprettet etter 1. juli 1977, er det innenfor kommunal og privat sektor et vilkår at foreningen er tilsluttet en av hovedorganisasjonene.
2.4 Utenlandsk rett
Departementet har rettet forespørsler til en rekke land hvor det gis skattefritak for gaver til ulike ideelle formål. Nedenfor redegjøres det kort for de ulike ordningene.
2.4.1 Sverige
I Sverige er det ingen generell ordning med fradragsrett for gaver til frivillige organisasjoner.
2.4.2 Danmark
I Danmark har lønnstakere mv. inntektsfradragsrett for gaver som ytes til allmennyttige og veldedige foreninger, stiftelser, institusjoner mv. Gaven må utgjøre mer enn 500 danske kroner (ca. NOK 560), og kan ytes i annet enn penger. Maksimalt kan det kreves fradrag for gaver som har en verdi på 5 000 danske kroner (ca. NOK 5600) årlig. Det danske Skatteministeriet opplyser at det regnes med at ca. 85 000 personer får fradrag for gaver på i alt 160 mill. kroner hvert år.
Det gis bare fradrag for gaver som er gitt til foreninger mv. som er administrativt forhåndsgodkjent og som oppfyller visse organisatoriske minstekrav.
Et formål anses som veldedig når støtten ytes til personer innen en videre krets som er kommet i økonomisk uføre.
Allmennyttig formål anses å foreligge når støtten kommer en videre krets til gode, såfremt målet utfra en alminnelig fremherskende oppfatning kan karakteriseres som nyttig. Blant slike allmennyttige formål nevnes sosiale, kunstneriske og andre kulturelle formål, miljømessige, vitenskapelige - herunder forskningsmessige og sykdomsbekjempende, humanitære, undervisningsmessige, religiøse eller nasjonale formål. Også idrettsforeninger og dyrevernorganisasjoner kan anses som allmennyttige.
Derimot anses ikke organisasjoner som ivaretar politiske, økonomiske eller ervervsmessige interesser som allmennyttige.
2.4.3 Finland
I finsk rett er det etter det opplyste ikke en generell fradragsrett for gaver til frivillige organisasjoner. Juridiske personer har imidlertid fradragsrett ved inntektsligningen for pengegaver til mottakere som har som formål å bevare den finske kulturarven eller understøtte vitenskap eller kunst. Gaven må overstige 5 000 finske mark (ca. NOK 7000) for å være fradragsberettiget.
2.4.4 USA
I USA er det en omfattende adgang for både fysiske og juridiske personer til å kreve fradrag ved inntektsligningen for gaver til frivillige organisasjoner. For å kunne kvalifisere til skattefritak må en organisasjon forhåndsgodkjennes. Skattefritak for gaver gjelder i hovedsak organisasjoner som ikke har erverv til formål og som har religiøst, veldedig, utdannelsesmessig, vitenskapelig eller litterært formål eller som arbeider for å begrense barne- eller dyremishandling. Visse organisasjoner som fremmer nasjonal eller internasjonal amatøridrett kan også kvalifisere til skattefritak. Videre er det et vilkår for forhåndsgodkjenning at organisasjonen er et selvstendig rettssubjekt etter amerikansk rett.
I utgangspunktet gis det fradrag for gaver ytet både i form av penger og gjenstander, herunder fast eiendom. Den øvre grensen for fradragsberettiget gave er etter nærmere fastsatte retningslinjer henholdsvis 20, 30 og 50 prosent av brutto inntekt.
2.4.5 Storbritannia
I Storbritannia gis skattefordeler gjennom den såkalte charityordningen. The Charity Commisioners har fullmakt til å gi en særskilt charitystatus dersom organisasjonen tilfredsstiller lovverkets krav om allmennyttige formål som er definert som bekjempelse av fattigdom, høyning av utdannelsesnivå, fremme av religionen og andre allmennyttige formål. Begrepet antas også å omfatte blant annet miljøvernorganisasjoner. Politiske organisasjoner omfattes ikke av ordningen.
Det er nærmere 160 000 organisasjoner med charity status, og den årlige tilvekst er ca. 4 000.
Charitystatus innebærer inntektsfradrag for givere og en rekke skattefordeler for mottakerne. Fra 1987 er det innført en ordning der lønnstakere i privat såvel som offentlig virksomhet gjennom arbeidsgiveren («payroll-giving») kan gi inntil 900 pund (ca. NOK 11 150) årlig med rett til inntektsfradrag.
2.4.6 Belgia
I Belgia kan gaver til enkelte allmennyttige foreninger, stiftelser mv. trekkes fra ved inntektsligningen. For at gaven skal være fradragsberettiget ved inntektsligningen må det som hovedregel være ytet penger og gaven må utgjøre minst BEF 1000 (ca. NOK 206) pr. organisasjon. For fysiske personer gis det fradrag for gaver som utgjør inntil 10 prosent av giverens nettoinntekt eller maksimalt BEF 10 000 000 (ca. NOK 2 060 000). Selskaper kan tilsvarende trekke fra gaver som utgjør inntil 5 prosent av skattbart overskudd eller BEF 20 000 000 ( ca. NOK 4 120 000).
Etter de opplysninger departementet har mottatt omfattes følgende organisasjoner mv. av ordningen:
navngitte som er opplistet i loven
administrativt forhåndsgodkjente etter formål. Formålene som kvalifiserer for godkjennelse er kultur, unntatt utdannelse og undervisning, vitenskapelig forskning i Belgia, innsats i utviklingsland, miljøvern, hjelp til ofre for naturkatastrofer i Belgia, hjelp til ofre for ulykker i industrien og understøttelse til svakerestilte grupper (veldedighet) i Belgia.
Dersom organisasjonen har ett av formålene som nevnt over stilles i tillegg som vilkår:
at organisasjonen ikke har erverv til formål
organisasjonen må være organisert som en juridisk person (selskap mv.)
organisasjonen må være landsomfattende
organisasjonen må ikke bruke mer enn 20 prosent av de totale inntektene til administrative omkostninger
organisasjonen må utstede kvittering til giveren
organisasjonen må tillate kontroll av regnskap av ligningsmyndighetene når det måtte være nødvendig
2.4.7 Nederland
I Nederland gis det inntektsfradragsrett for gaver til frivillige organisasjoner som driver med forskning og utdanning eller har religiøse, veldedige eller kulturelle formål. Gaver til tilsvarende utenlandske organisasjoner er også fradragsberettiget når organisasjonen er godkjent av nederlandske ligningsmyndigheter.
En lønnstaker får inntektsfradrag for gaven når den utgjør 1 prosent av brutto inntekt - minst NLG 120 (ca. NOK 454). Den øvre grensen er 10 prosent av brutto inntekt. De tilsvarende grensene for næringsdrivende er minst NLG 500 (ca. NOK 1892) og maksimalt 6 prosent av overskuddet.
2.5 Departementets vurderinger og forslag
Ved utformingen av forslaget har departementet lagt stor vekt på løsninger som gjør ordningen enklest mulig å administrere. Dette gir seg blant annet utslag i at bare organisasjoner av en viss størrelse omfattes, at kun pengegaver gir fradrag, og krav til datamaskinell innberetning av de fradragsberettigede beløpene fra organisasjonene, for å sikre ligningsmyndighetenes de nødvendige maskinelle grunnlagsdata til ligningsbehandlingen. Dette er nødvendig for å opprettholde effekten av den maskinelle ligningsbehandlingen og ligningsetatens muligheter for å øke innsatsen på prioriterte områder, for eksempel arbeid med de mest kompliserte ligningsforhold og avdekking av skatteunndragelser.
2.5.1 Krav til organisasjonens formål
Ved innføring av en ordning med fradragsrett for gaver til visse frivillige organisasjoner må en foreta en nærmere avgrensning av hvilke organisasjoner og institusjoner som skal kvalifisere for å motta gave med inntektsfradrag for giveren.
I Dokument 8:35 (1996-97), der Regjeringen bes utarbeide forslag om en ordning med fradrag i inntekt, nevnes ideelle organisasjoner og institusjoner med humanitære, livssynsmessige, kulturelle eller andre ideelle målsettinger. Videre nevnes organisasjoner som driver virksomheter innen sosial-, helse- og utdanningssektoren og organisasjoner som gjør en betydelig innsats i internasjonalt bistandsarbeid.
Skattefritaket for organisasjoner som «ikke har erverv til formål» i skatteloven § 26 k, omfatter en lang rekke enheter som ikke faller inn under den nevnte intensjonen med ordningen. En kan nevne politiske partier, fagforeninger og andre interesseorganisasjoner, hobby- og fritidsforeninger. Etter departementets vurdering bør det ikke gis adgang til fradrag for gaver til organisasjoner og lag som fortrinnsvis skal tilfredsstille medlemmenes egne (fritids-) behov, for eksempel voksne personers ønske om å delta i ulike former for idrettsaktiviteter mv. Videre er ikke begrepet kulturformål egnet til en hensiktsmessig avgrensing. Begrepet «kultur» har etter hvert fått et meget omfattende og delvis skiftende innhold, hvor betydningen varierer med i hvilken sammenheng begrepet brukes.
Departementet foreslår at fradragsordningen avgrenses etter liknende kriterier som ble foreslått av Regjeringen Syse i 1991, det vil si frivillige organisasjoner som driver:
omsorgs- og helsefremmende arbeid for barn og ungdom, og for eldre, syke, funksjonshemmede eller andre svakstilte grupper,
kristelig eller annen religiøs eller annen livssynsrettet virksomhet,
virksomhet til vern av menneskerettigheter og hjelp til utviklingsland,
katastrofehjelp og virksomhet til forebyggelse av ulykker og skader og
miljøvern, naturvern og dyrevern.
Det foreslås videre at også gaver til barne- og ungdomrettet arbeid innen musikk, teater, litteratur, dans, idrett, friluftsliv og liknende omfattes av en slik fradragsordning. Utenfor ordningen faller gaver til politiske-, faglige- og næringsrettede organisasjoner samt organisasjoner som driver skattepliktig virksomhet.
2.5.2 Generelle krav til organisasjonenes vedtekter mv.
Departementet legger til grunn at en fradragsordning må begrenses til organisasjoner som har nedfelt sitt formål i sine vedtekter. Disse må videre bestemme at midlene skal disponeres for organisasjonens formål ved en eventuell oppløsning av organisasjonen. Gavemottakeren må videre være en juridisk person med fast tilhold/sete her i landet. Fysiske personer kan altså ikke motta gaver med slik virkning.
Av administrative hensyn bør organisasjonen ha varig karakter. Gaver gitt i forbindelse med innsamlingsaksjoner bør ikke gi grunnlag for fradragsrett. På den annen side vil gaver gitt til innsamlingsaksjoner holdt i regi av godkjente organisasjoner være fradragsberettiget etter den ordningen som er skissert. Etter departementets vurdering skulle behovet for innsamling og kanalisering av blant annet nødhjelp være tilfredsstillende dekket gjennom de permanente organisasjonene.
2.5.3 Krav til omfang av organisasjonens virksomhet
Departementet foreslår at fradragsordningen begrenses til organisasjoner med 3000 eller flere medlemmer. Administrative hensyn tilsier at lokale eller regionale organisasjoner, eller organisasjoner som bare driver i ett eller svært få fylker eller på lokalt nivå, ikke omfattes. Departementet har funnet at et krav til medlemstall vil være et enklere kriterium enn et krav om at organisasjonene må være landsomfattende, som foreslått i Ot.prp. nr. 1 (1997-98). Et krav til at organisasjonen er landsomfattende vil også kunne utelukke store organisasjoner som ikke er landsdekkende. Gaver kan komme lokale lag til gode ved at de er tilknyttet en organisasjon som har 3000 eller flere medlemmer.
Hvem som skal regnes som medlem kan reguleres ut fra flere kriterier. En mulighet er at bare medlemmer som betaler kontingent skal regnes med. Dette vil imidlertid kunne utelukke organisasjoner som ikke har betalende medlemmer. Enkelte kirkesamfunn vil for eksempel kunne falle utenfor hvis kontingent blir et krav. En måte å løse dette på er at en også regner som medlem de medlemmer en organisasjon får statsstøtte for. Avgjørende blir da om medlemmet fyller kriteriene i den enkelte statsstøtteordning.
Departementet foreslår at et medlem kan defineres som en person som fyller følgende vilkår: Vedkommende er oppført som medlem etter eget ønske og betaler en årlig kontingent eller organisasjonen mottar statsstøtte for medlemmet. Det foreslås videre at antallet medlemmer må fastsettes den 1. januar i det år gaven gis. Uten en slik regel ville en i grensetilfelle måtte fastsette antall medlemmer for hvert gavetidspunkt. Det gjør det også mulig for organisasjoner som ligger på grensen å planlegge sin økonomi for det kommende år.
Et krav til årlig kontingent eller statsstøtte vil avgrense fradragsordningen til organisasjoner som har et visst omfang og varighet. Midlertidige organisasjoner (aksjoner) vil falle utenfor. Når det må betales en kontingent, som ikke er rent symbolsk, vil det øke terskelen for innmeldelse. Det vil kunne sikre et mer reelt engasjement blant medlemmene.
Når en organisasjon mottar statsstøtte vil vedkommende organisasjon være underlagt kontroll av den myndighet som har ansvaret for statsstøtten. Den enkelte statlige støtteordning vil også ha kriterier som sikrer formålsoppnåelsen.
Kravet til medlemstall er skjønnsmessig fastsatt. Departementet vil av administrative grunner at kun større organisasjoner skal omfattes av ordningen.
Fordi antallet medlemmer vil kunne variere over tid må organisasjonene ha plikt til å melde fra til ligningsmyndighetene når medlemstallet synker under 3000. Stiftelser er selveiende formuesmasser som ikke har medlemmer. Enkelte stiftelser driver utstrakt arbeide innen de områder ordningen skal omfatte. Krav til medlemmer vil derfor kunne utelukke disse. Derfor foreslås at også stiftelser omfattes av ordningen, hvis de oppfyller de øvrige vilkårene for fradragsrett, dersom de er offentlige stiftelser etter lov om stiftelser av 23. mai 1980 nr. 11.
Etter stiftelseslovenloven § 16 nr. 3 og forskrift av 10. oktober 1990 nr. 797, må stiftelsen for å bli stadfestet som offentlig ha en grunnkapital på minst 200 000 kroner, og en forvaltningskapital som står i rimelig forhold til formålet. Videre foreslår departementet at stiftelsen må motta offentlig støtte. Kravet til offentlig støtte er satt av administrative grunner. Et krav om offentlig støtte vil innebære en kontroll med stiftelsens virksomhet. Det er større behov for kontroll med stiftelser, enn med medlemssorganisasjoner som har flere tusen medlemmer. Stiftelser kan bli drevet av få personer.
2.5.4 Krav til gavens art
Hensynet til at gaveordningen skal bidra til å styrke de frivillige organisasjonenes økonomiske stilling og evne til å virkeliggjøre sine målsettinger, tilsier at det stilles krav både til gavenes art og forvaltningen av gavemidlene.
For at det ikke skal oppstå tvil om at det faktisk er ytet en gave, må det være et vilkår at giver ikke har betinget seg noen motytelse. Departementet legger videre til grunn at det av administrative hensyn bare kan innrømmes fradrag for pengegaver. En fradragsrett for verdien av gjenstander eller arbeidsinnsats vil medføre meget betydelige verdsettelses- og kontrollproblemer. Det regnes eksempelvis ikke som pengegave hvis en eiendel blir solgt på kreditt til organisasjonen og fordringen blir ettergitt. Heller ikke gavesalg av gjenstander kan godtas, fordi en da må verdsette gjenstanden for å finne ut verdien av gaven.
Ettersom hensikten med fradragsordningen er å styrke organisasjonens økonomiske stilling, kan ikke ordinære medlemskontingenter gi grunnlag for fradragsrett. Hensikten er at skattefradraget skal stimulere medlemmene (og andre) til å gi gaver utover kontingenten. Hvis det også blir gitt skattefradrag for kontingenten, vil resultatet kunne bli at medlemmene får fradrag uten at organisasjonene får bedre økonomi.
En er oppmerksom på faren for at medlemskontingenter etterhvert omdefineres til gaver, som gir rett til inntektsfradrag. Se også NOU 1988:17 Frivillige organisasjoner på side 210 hvor dette påpekes som et problem ved en gavefradragsordning. Gaver som ytes av medlemmer bør samordnes med medlemskontingenten ved at medlemmer bare gis inntektsfradrag for ytelser utover medlemskontingenten. Forskriftshjemmelen i femte ledd kan brukes til å presisere hva som skal regnes som kontingent. Hvis det blir vanlig at medlemskontingenter blir satt ned eller faller bort, må ordningen med fradrag vurderes på nytt.
2.5.5 Krav til forvaltning av gavene, regnskapsføring, revisjon og sanksjoner
I lov av 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap mv. (regnskapsloven) er regnskapsplikten i hovedsak knyttes til foretaksform. Det er dessuten regnskapsplikt for foreninger med økonomisk formål og andre foreninger som har eiendeler med verdi over 20 mill. kroner eller har mer enn 20 ansatte. Loven medfører derfor regnskapsplikt for bare et fåtall frivillige organisasjoner. Frivillige organisasjoner kan dessuten føre regnskap eller liknende i henhold til interne regler.
Hensynet til at ligningsmyndighetene skal kunne etterprøve om det er gitt gaver og at gavemidlene har gått til de angitte formål, tilsier at organisasjonene pålegges å føre en form for regnskap. Departementet viser til at det foreslås at organisasjoner som mottar gaver med rett til inntektsfradrag vil ha plikt til å levere oppgave etter reglene i ligningsloven kapittel 6, jf. nedenfor under punkt 6.6. Etter ligningsloven § 6-1 nr. 2 har departementet hjemmel for å utforme nærmere regler om noteringsplikt for de oppgavepliktige, jf. § 6-1 nr. 1 og nr. 2.
Organisasjonen må sørge for at gavene forvaltes på en sikker måte, ved at gaveinntektene er regnskapsmessig atskilt fra dens øvrige midler. Gavemidlene skal utelukkende kunne anvendes til å virkeliggjøre organisasjonens formål, men det er ikke til hinder for at midlene også brukes til å betale for nødvendig administrasjon. Regnskapsføringen skal innrettes slik at det kan etterprøves om vilkårene for fradragsrett er oppfylt.
For å sikre tilfredsstillende kvalitet på slike regnskap må organisasjonene også pålegges plikt til å få sitt regnskap revidert av autorisert revisor.
Departementet har vurdert hvilke konsekvenser brudd på vilkårene for å motta gaver som gir rett til inntektsfradrag bør få for organisasjonene.
Ligningsmyndighetene bør ved grove brudd på vilkårene gis adgang til å komme med en reaksjon slik at organisasjonen i ett eller flere år mister retten til å motta gaver som giveren kan kreve inntektsfradrag for.
Departementet har videre vurdert om den mottakende organisasjonen ved vilkårsbrudd skulle pålegges å betale tilbake den reduserte skatt, som giverne har oppnådd. Etter departementets vurdering vil imidlertid dette kunne bli en svært streng reaksjon ved mindre utilsiktede brudd på vilkårene. Departementet antar videre at en del av de skattyterne som har gitt gaver, ville kunne fått fradrag for gaver til andre organisasjoner, fordi de totalt har gitt mer enn 900 kroner i fradragsberettigede gaver, eventuelt i kombinasjon med fagforeningskontingent. Provenytapet ved vilkårsbrudd tilsvarer således ikke nødvendigvis de innberettede gavene multiplisert med skattesatsen for alminnelig inntekt til vedkommende organisasjon. Å skulle skille ut de givere som kun har gitt gaver til vedkommende organisasjon vil på den annen side være svært ressurskrevende. Departementet har etter en samlet vurdering kommet fram til at det ikke skal innføres noen slik plikt til å tilbakebetale den reduserte skatten. Så lenge vilkårene ikke er oppfylt, vil det ikke kunne gis fradrag i fremtiden.
Ved bevisste brudd på vilkårene vil straff etter ligningsloven kapitel 12 kunne komme til anvendelse.
2.5.6 Krav til organisasjonens innberetninger
Departementet foreslår at den enkelte organisasjons sentrale ledd pålegges å administrere og forvalte gavemidlene som mottas. Ligningsmyndighetene vil da få et mindre antall innberetningspliktige å forholde seg til, og de administrative byrdene ved fradragsordning begrenses. En slik sentralisert innberetning vil også medføre en profesjonalisering av innberetningen som vil redusere farene for uriktige og mangelfulle innberetninger. Departementet foreslår tilsvarende at gaven ikke kan gis via organisasjonens regionale lag, men at den må gis direkte til organisasjonens sentrale ledd.
Administrativt må fradragsordningen tilpasses systemet med forhåndsutfylt selvangivelse. Under dette systemet skal ligningskontorene primært basere ligningen på innberettede inntekts- og fradragsoppgaver for hver enkelt skattyter.
Det må derfor oppstilles som vilkår for fradragsrett at den enkelte organisasjons sentrale ledd har sendt maskinlesbare oppgaver til Skattedirektoratet inneholdende blant annet giverens navn, fødselsnummer/organisasjonsnummer og gavebeløpets størrelse.
Disse opplysningene må organisasjonen registrere i forbindelse med mottakelse av gaven. Det vil innebære en betydelig merbelastning for ligningsmyndighetene dersom slike oppgaver skal kunne gis i annen form enn på maskinlesbart medium. Det må derfor være et krav for fradrag at oppgavene leveres på maskinlesbart medium i samsvar med den beskrivelse av de datatekniske krav for innberetning som utarbeides av Skattedirektoratet og innen en frist som fastsettes av Skattedirektoratet. Oppgavegiver må dessuten sende årsoppgave til giver, hvor det bl.a. fremgår at likelydende opplysninger er sendt ligningsmyndighetene, jf. ligningsloven § 6-17 nr. 3. I et system med maskinell ligningsbehandling er det nødvendig å kunne foreta en enhetlig og sikker identifikasjon av gavemottakeren, det vil si den oppgavepliktige. Det er kun Enhetsregisteret, hvor registrering medfører tildeling av organisasjonsnummer, som i dag kan avlevere en sikker identitet på juridiske personer. Departementet foreslår på denne bakgrunn at fradragsordningen begrenses til organisasjoner som er registrert i Enhetsregisteret. For registrering vil Enhetsregisteret kreve at en vedlegger stiftelsesdokumenter og vedtekter. Etter lov av 3. juni 1994 nr. 15 § 12 annet ledd jf. § 4 har alle selskaper, foreninger og stiftelser rett til å registrere seg.
2.5.7 Forhåndsvurdering av organisasjonene
Etter departementets vurdering er det for gaver til frivillige organisasjoner ønskelig med en form for administrativ forhåndsvurdering av de aktuelle organisasjonene. En unngår på den måten at hvert enkelt ligningskontor må ta standpunkt til alle de gavemottakere som har blitt tilgodesett fra skattytere i vedkommende kommune. Dette vil også skape forutberegnelighet for organisasjonene og giverne.
Departementet foreslår at en administrativ forhåndsvurdering av hvilke frivillige organisasjoner som skal omfattes av en eventuell fradragsordning foretas etter samme retningslinjer som for forskningsinstitusjoner etter skatteloven § 44 femte ledd. I brev til Skattedirektoratet av 23. juli 1992 instruerte departementet de underliggende etater om å iverksette gjeldende ordning med administrativ forhåndsvurdering av om forskningsinstitusjonen tilfredsstiller vilkårene for å motta tilskudd med fradragsrett for giveren. Ordningen er i hovedsak følgende:
Forespørsler om forhåndsgodkjenning skal rettes til fylkesskattekontoret (i Oslo: ligningskontoret), i det fylket institusjonen har sitt sete. Fylkesskattekontoret meddeler sitt standpunkt til Skattedirektoratet som, hvis det ikke har innvendinger, fører institusjonen opp på en liste over institusjoner som anses å oppfylle vilkårene i skatteloven § 44 femte ledd. Listen tas inn i lignings-ABC, og gjelder som instruks til ligningskontorene.
Fradrag etter § 44 femte ledd kan ikke nektes utelukkende med den begrunnelse at mottakerinstitusjonen ikke står på listen. Ligningskontoret må i slike tilfeller kontakte fylkeskattekontoret i mottakerens hjemfylke for å få klarlagt om fradrag skal gis.
En mottakerinstitusjon som er uenig med fylkesskattekontoret kan forelegge saken for Skattedirektoratet, som på vanlig måte kan instruere fylkesskattekontoret og ligningskontoret. Skattedirektoratet kan også på eget initiativ føre opp organisasjoner som antas å fylle vilkårene.
En avgjørelse av om en institusjon faller inn under ordningen er ingen ligningsavgjørelse, men er en faglig uttalelse som normalt vil bli avgjørende for de aktuelle tilfeller under selve ligningsbehandlingen.
En ordning med administrativ forhåndsvurdering vil være ressurskrevende, og Skattedirektoratet har uttalt om dette:
«Eksisterende ordning med fradragsrett for tilskudd til institutt som under medvirkning av staten forestår forskning, jf. skatteloven § 44 femte ledd, praktiseres slik at fylkesskattekontoret (Oslo likningskontor) i det fylket der instituttet er hjemmehørende foretar en forhåndsgodkjenning av den aktuelle innretningen. Potensialet for antall organisasjoner og lag mv. som vil falle inn under ordningen vil imidlertid være så stort at det av ressursmessige årsaker ikke vil være forsvarlig å pålegge fylkesskattekontoret å administrere en tilsvarende ordning for frivillige organisasjoner. Det kan således ikke påregnes noen kontroll av hvorvidt hver enkelt organisasjon tilfredsstiller de fastsatte kriterier for at fradragsrett skal foreligge. En eventuell kontroll vil måtte foretas under ligningsbehandlingen av den enkelte bidragsyter.»
Denne uttalelsen forutsatte imidlertid et større antall mottakere enn det som foreslås her. I brev av 27. juli 1999 skriver Skattedirektoratet:
«Selv om det også etter det foreslåtte opplegg vil kunne bli mange oppgavegivere, mener vi at kontrollen kan skje ved at det bygges opp et register i direktoratet på grunnlag av forhåndsvurderinger og -godkjennelser fra fylkesskattekontorene.»
Departementet antar at behovet for registrering og kontroll med organisasjonene vil være størst i forbindelse med en eventuell innføring av fradragsrett for gaver. Når ordningen har virket en tid, vil pågangen for nyregistrering avta. Departementet vil følge ressursbehovet hos fylkesskattekontorene i forbindelse med en eventuell innføring av en fradragsordning.
Departementet legger til grunn at en slik ordning med administrativ uttalelse om vilkårene er oppfylt for frivillige organisasjoner, kan gjennomføres gjennom den alminnelige instruksjonsmyndigheten. Det er således ikke nødvendig å lovfeste ordningen.
2.5.8 Fradrag i inntekt
Departementet foreslår at fradrag for gaver til frivillige organisasjoner gis som et fradrag i inntekt. I utgangspunktet er inntektsfradrag administrativt enklest å håndtere ved ligningen. Dette gjelder også ved maskinell ligningsbehandling som benyttes ved systemene med forhåndsutfylt selvangivelse.
Adgangen til å kreve inntektsfradrag må avgrenses mot mindre beløp. Begrensningen er nødvendig for å unngå det administrative merarbeid som vil følge med fradragsrett for et betydelig antall mindre beløp. På bakgrunn av dette foreslår departementet en nedre grense på 500 kroner. Årets gaver fra en person til en og samme organisasjon kan imidlertid legges sammen. Gaver til flere organisasjoner bør imidlertid av administrative grunner ikke kunne legges sammen ved anvendelsen av den nedre grensen.
Fradrag for gaver til frivillige organisasjoner går ikke inn under minstefradraget. Fordi fagforeningsfradraget er stedbundet, jf. skatteloven § 45 (skatteloven av 1999 § 6-90) og fradraget for gaver til frivillige organisasjoner skal samordnes med dette, må fradraget for gaver til frivillige organisasjoner også betraktes som stedbundet. Fagforeningsfradraget er stedbundet fordi det refererer seg til en bestemt inntektskilde, dvs. arbeidslønnen. Fagforeningsfradrag og gaver til frivillige organisasjoner skal følgelig trekkes fra i samme inntekt, og dermed i samme kommune.
2.5.9 Forskriftshjemmel
I forslagets femte ledd er det gitt hjemmel for departementet til å gi forskrift til utfylling og gjennomføring av denne bestemmelsen. Nærmere regler om hvem som skal regnes som medlemmer kan her gis. Videre kan departementet gi nærmere regler om skillet mellom kontingent og gave. Videre kan det gis regler om at selskapets, stiftelsens eller sammenslutningens vedtekter skal inneholde bestemmelser om dets formål, at mottatte gaver skal nyttes til ett eller flere av de formål som er nevnt i § 6-50 første ledd, og at midlene skal tilfalle ett eller flere av disse formålene ved en eventuell oppløsning. Det kan gis regler om at selskapet, stiftelsen eller sammenslutningen skal føre regnskap over mottatte gaver, herunder at gavene er brukt til de nevnte formål, og at regnskapet skal være revidert av statsautorisert eller registrert revisor. Det kan også stilles som krav at organisasjonene er registrert i Enhetsregisteret. Det kan også stilles krav om at organisasjonens sentrale ledd skal motta gaven og sende de nødvendige opplysninger til Skattedirektoratet i maskinlesbar form, innen fastsatte frister. Nærmere regler om gjennomføringen av bestemmelsen i § 6-50 kan også gis. Forskriftskompetansen kan delegeres til Skattedirektoratet.
2.5.10 Økonomiske og administrative konsekvenser
Etter de regler som gjelder i 1999 er det isolerte provenytapet av fradraget for fagforeningskontingent beregnet til om lag 300 mill. kroner for 1999. Hvis adgangen til fradrag utvides til også å omfatte bidrag/gaver til frivillige organisasjoner, vil provenytapet av ordningen bli noe større. Hvis det antas at 20 prosent av de yrkesaktive som i dag ikke har fradrag for fagforeningskontingent får et fradrag på 500 kroner, gir det et påløpt provenytap fra personlige skattytere på i størrelsesorden 50 mill. kroner i 2000. Det vil også være et visst provenytap knyttet til å innføre et fradrag for bidrag/gaver til frivillige organisasjoner også for etterskuddspliktige skattytere (aksjeselskaper mv.), men dette vil være betydelig lavere enn i eksempelet for personlige skattytere.
Ordningen med forhåndsgodkjennelse vil i oppstartsfasen kreve ekstra ressurser hos fylkesskattekontorene. Etter oppstartsfasen vil det bli færre saker i året. Når det gjelder godkjennelse av forskningsinstitusjoner viser tilbakemelding fra utvalgte fylkesskattekontorer at det er få saker i året. Antallet saker etter nåværende § 44 femte ledd varierte fra 2 til 6 i året. Siden undersøkelsen ikke gjaldt alle kontorer tas det forbehold om at enkelte kontorer kan ha flere saker. Også Skattedirektoratet vil få ekstraarbeide i en overgangsfase. Det må delta i godkjennelsesarbeidet og det må forberede mottaket av informasjon fra organisasjonene.
2.6 Lovforslaget og ikrafttredelse
Departementet foreslår en ny bestemmelse i skatteloven § 6-50 slik at det blir adgang for alle skattytere til å kreve fradrag ved inntektsansettelsen for gaver til visse frivillige organisasjoner. Departementet foreslår at ordningen med fradrag for gaver trer i kraft fra og med inntektsåret 2000.
Reglene om maskinell innberetning foreslås tatt inn i ligningsloven §§ 6-6 og 6-16. Disse endringene foreslås også satt i kraft f.o.m. inntektsåret 2000.