22 Fritak for gevinstbeskatning ved førtidig innløsning av statens grunnkjøpsobligasjoner

22.1 Bakgrunn

Finansdepartementet fikk i 1965 fullmakt til å utstede grunnkjøpsobligasjoner som oppgjør for offentlig erverv av grunn. Grunnkjøpsobligasjonene ble utstedt i form av sertifikater lydende på et antall obligasjoner a kr 100. I skatteloven 1911 § 42 tolvte ledd ble det samtidig fastsatt at gevinst ved avhendelse av fast eiendom eller varig bruksrett til fast eiendom fritas for skattlegging i den utstrekning skattyteren mottok statens grunnkjøpsobligasjoner for et beløp tilsvarende gevinsten, og ble sittende med obligasjonene til forfallstid.

Adgangen til å utstede grunnkjøpsobligasjoner var ment å lette finansieringen av det offentliges erverv av grunn, blant annet med sikte på lettere å få grunneiere med på større landavståelser. For å hindre at ordningen skulle gi økt etterspørsel etter varer og tjenester ønsket en å gjøre obligasjonene så fordelaktige at grunneierne fant det formålstjenlig å bli sittende med dem til de forfalt. For å oppnå dette målet fant departementet det hensiktsmessig å innrømme skattemessige fordeler.

Ordningen ble avviklet 1. januar 1992. For oppgjør avtalt før denne dato hadde Finansdepartementet inntil utgangen av 1998 fortsatt fullmakt til å utstede grunnkjøpsobligasjoner. Det har imidlertid ikke blitt utstedt grunnkjøpsobligasjoner siden september 1996.

Som et ledd i skattereformen i 1992 foreslo departementet i Ot. prp. nr. 35 (1990-91) å oppheve de fleste særregler om rett til betinget skattefritak for gevinster. Om særregelen i skatteloven 1911 § 42 tolvte ledd, het det i proposisjonen bl.a. følgende:

«Da departementet ikke kan se særlige hensyn som taler for å opprettholde dagens særordning for Statens grunnkjøpsobligasjoner, foreslås § 42 tolvte ledd opphevet med virkning fra og med 1. januar 1992.

Ved realisasjon av fast eiendom eller varig bruksrett i fast eiendom etter 1. januar 1992, blir vederlag i form av Statens grunnkjøpsobligasjoner etter forslaget å behandle likt med andre former for vederlag.»

Skatteloven § 42 tolvte ledd ble opphevet ved lov 20. juli 1991 nr. 54 med virkning fra og med 1. januar 1992 som foreslått. Det ble samtidig fastsatt en overgangsregel som lyder:

«Gevinst realisert ved avhendelse av fast eiendom eller varig bruksrett til fast eiendom innen 1. januar 1992 fritas for skattlegging i den utstrekning skattyteren har mottatt Statens grunnkjøpsobligasjoner for et beløp tilsvarende gevinsten og blir sittende med obligasjonene til forfallstid. Skal det etter lånevilkårene betales avdrag på obligasjonene og skattyteren krever innløsning før alle avdrag er betalt, innrømmes skattefrihet for den del av gevinsten som svarer til de betalte avdrag. For øvrig blir ved innløsning den del av gevinsten som svarer til de innløste obligasjoner å medregne ved inntektsligningen for det år innløsningen skjer. Foretas innløsning etter eierens død av dødsbo, arving eller ektefelle, skal gevinsten på tilsvarende måte regnes som inntekt for innløseren.»

Norges Bank forvalter ordningen på vegne av Finansdepartementet. For 2004 betaler Finansdepartementet 230 000 kroner for dette. I tillegg bruker Finansdepartementet ressurser på oppfølging og regnskapsføring. Administrasjonsomkostningene pr. obligasjon vil øke etter hvert som volumet i ordningen reduseres.

Pr. 31. desember 2004 vil det bare være 45 obligasjonseiere igjen for hvem forfallstiden fortsatt vil løpe. Siste forfall for gjenværende obligasjoner er 1. juli 2008. Finansdepartementet anslår at dersom ordningen kan avvikles i 2004 vil det innebære en kostnadsbesparelse på omkring 750 000 kroner over perioden 2005-2008.

På denne bakgrunn har Norges Bank, på vegne av staten ved Finansdepartementet, i brev av 18. mai 2004 fremsatt tilbud overfor de gjenværende innehaverne av statens grunnkjøpsobligasjoner om førtidig innløsning av obligasjonene.

Tilbudet er fremsatt under forutsetning av at det fremmes forslag om lovendring som vil innebære fritak fra skatteplikt for den underliggende gevinsten knyttet til realisasjon av grunneiendommene. Tilbudet om innløsning forutsetter at innløsningen i så fall må skje innen 31. desember 2004. Det er eksplisitt forutsatt at avkastning på obligasjonene fortsatt vil være skattepliktig på vanlig måte.

Obligasjonseierne er tilbudt en innløsningskurs beregnet på bakgrunn av rentene i annenhåndsmarkedet for statspapirer. Ettersom dagens markedsrenter er vesentlig lavere enn kupongrentene på grunnkjøpsobligasjonene, vil en beregnet markedskurs ligge godt over pålydende innløsningskurs. For å øke sannsynligheten for at obligasjonseierne aksepterer tilbudet er de tilbudt en kompensasjon på 1 prosentpoeng ut over beregnet markedskurs. Dersom alle aktuelle obligasjonseiere aksepterer tilbudet vil dette påslaget til sammen utgjøre om lag 30 000 kroner.

Norges Bank har opplyst at pr. 15. juni 2004 hadde 87 prosent av de aktuelle obligasjonseiere akseptert tilbudet.

22.2 Departementets vurderinger og forslag

Ved forfallstid for de gjenværende grunnkjøpsobligasjoner senest 1. juli 2008, vil det ikke påløpe noe proveny til staten for gevinster knyttet til det underliggende salg av grunneiendommer. Sannsynligheten for at gjenværende obligasjonseiere foretar førtidig og skatteutløsende innløsning av grunnkjøpsobligasjoner i løpet av de kommende par år, er ikke særlig stor.

Etter departementets oppfatning står administrasjonsomkostningene som vil påløpe ved opprettholdelse av ordningen de gjenværende år, ikke i forhold til hovedformålet med å opprettholde den, dvs. oppnåelse av endelig bortfall av skatteplikt for obligasjonseierne. Ettersom formålet med et tilbud om førtidig innløsning er å spare staten for kostnader for en ordning som ikke skal gi proveny, er det rimelig at heller ikke slik førtidig innløsning skal utløse skatteplikt.

På denne bakgrunn fremmer departementet forslag om at innløsning av statens grunnkjøpsobligasjoner innen 31. desember 2004 ikke skal utløse beskatning for den underliggende gevinsten knyttet til realisasjon av grunneiendom, selv om den avtalte forfallstid fortsatt løper. Forslaget innebærer at den overgangsregel til skatteloven 1911 § 42 tolvte ledd som ble fastsatt ved lov 20.juli 1991 nr. 54 må endres.

Forslaget er begrenset til grunnkjøpsobligasjoner som omfattes av overgangsregelen til skatteloven 1911 § 42 tolvte ledd, dvs. som er ervervet ved realisasjon av grunneiendom før 1. januar 1992. Det er bare i disse tilfellene eventuell førtidig innløsning av obligasjonene kunne utløse den betingede skatteplikt for gevinsten ved den forutgående grunnavståelsen.

Forslaget omfatter ikke overkurs ved innløsning av obligasjonene. Spørsmålet om skatteplikt for overkurs ved innløsning av obligasjonene er ikke eksplisitt regulert i ovennevnte overgangsregel. Spørsmålet er heller ikke omhandlet i forarbeidene. Bruken av ordene «gevinst» og «gevinsten» i overgangsregelen til skatteloven 1911 § 42 tolvte ledd må imidlertid forstås slik at det siktes til gevinsten ved realisasjonen av den faste eiendommen, og ikke en senere gevinst knyttet til innløsning av obligasjonene. Spørsmålet reguleres da av de generelle regler for beskatning av overkurs på obligasjoner. Standpunktet underbygges gjennom henvisning til at lovgiver har forutsatt at de alminnelige regler skal gjelde ved beskatning av løpende avkastning på obligasjonene (kupongrente).

For obligasjoner eid i virksomhet vil gevinst være skattepliktig i henhold til skatteloven § 5-1 første ledd. Utenfor virksomhet skilles det mellom mengdegjeldsbrev og øvrige typer, jf. skatteloven § 9-3 første ledd bokstav c. Departementet legger til grunn at statens grunnkjøpsobligasjoner er å anse som mengdegjeldsbrev. Dette innebærer at kursgevinsten ved realisasjon av obligasjonen vil være skattepliktig inntekt også utenfor virksomhet, jf. skatteloven § 5-1 annet ledd.

Forslaget vil ikke ha provenymessige virkninger, og vil innebære administrative besparelser.

Det vises til utkast til endringer i overgangsregel til skatteloven 1911 § 42 tolvte ledd i lov 20. juli 1991 nr. 54.