3 Nærmare om forholdet mellom lov om interkommunale selskaper og kommunelova § 27 om interkommunalt samarbeid - behovet for endringar
Forslaget i høyringsnotatet
Når det gjeld omdanning av interkommunale selskap med avgrensa ansvar og omdanning av selskap som er organiserte etter selskapslova av 1985, meiner departementet at dei løysingane som går fram av punkt 2 ovanfor, er tenlege. Det blei derfor ikkje fremja forslag i høyringsnotatet om å gjere endringar i dette. Slike selskap bør omorganiserast innan 1.1.2004, slik lov om interkommunale selskaper §§ 40 og 41 gir pålegg om.
Når det derimot gjeld spørsmålet om omdanning av interkommunale samanslutningar som er organiserte etter kommunelova § 27, gav departementet i høyringsnotatet uttrykk for at det ikkje ville vere tenleg å påleggje slike samanslutningar omorganisering til interkommunalt selskap (IKS) innan den fristen som lova i dag krev. Det blei derfor føreslått å gjere unntak frå omdanningsplikta for slike verksemder inntil vidare.
Det er fleire grunnar til dette. Kommunelova § 27 er i dag den generelle føresegna om interkommunale samanslutningar med eigne styringsorgan. Eit stort spekter av interkommunale verksemder har sin rettslege basis i denne føresegna. Det dreier seg om interkommunalt samarbeid om forretningsprega oppgåver, til dømes drift av anlegg på VAR-sektoren (vatn, avløp og renovasjon), men også oppgåver med forvaltningspreg, viktige velferdsytingar og i somme tilfelle myndeutøving, blir i mange tilfelle utførte i regi av eit interkommunalt styre etter § 27.
Etter nr. 4 i føresegna vil ho etter endringar i 1999 berre gjelde for verksemder som ikkje er eigne rettssubjekt. Det inneber at dersom kommunar i dag ønskjer å etablere ei ny interkommunal samanslutning med så stor grad av sjølvstende at samanslutninga vil vere eit eige rettssubjekt, må samarbeidet organiserast som eit interkommunalt selskap (IKS), jf. kommunelova § 27 nr. 4.
Ei rad interkommunale samanslutningar som er organiserte med basis i § 27, er per i dag eigne rettssubjekt, men mange er truleg ikkje eigne rettssubjekt. For verksemder skipa før lovendringa i 1999 - og som er eigne rettssubjekt - inneber lov om interkommunale selskaper § 40 andre ledd at verksemda må omorganiserast innan 1.1.2004, jf. ovanfor under punkt 2.
Dette vil gjelde uavhengig av karakteren til verksemda. Kravet omfattar både verksemder med eit klart forretningsmessig preg og verksemder som driv forvaltningsoppgåver. Og der det er heimel for det, omfattar kravet også verksemder der det skjer offentleg myndeutøving.
Spørsmålet om ei interkommunal eining er ein eigen juridisk person eller ikkje, må avgjerast ut frå ei konkret heilskapsvurdering, der ei rad moment er relevante. Ein høgsterettsdom frå 1997 gir retningslinjer for denne vurderinga (Rt. 1997 side 623). Dommen er illustrerande for dei vurderingane som må gjerast, men det er likevel avgrensa kva rettleiing han gir for andre konkrete tilfelle. Det må i alle høve gjerast ei konkret vurdering, der det også er rom for skjønn. For kommunane og fylkeskommunane representerer det ei utfordring at eit avgjerande spørsmål om val av organisasjonsform for interkommunalt samarbeid er prega av ein så stor grad av skjønnsmessig vurdering.
Lov om interkommunale selskaper er tilpassa verksemder med eit «forretningsmessig» preg. Det heiter såleis på side 45 i Ot.prp. nr. 53 (1997-98):
«Kommuners virksomhet spenner over et vidt område. Det vil ikke være hensiktmessig at hele spekteret av kommunale oppgaver skal være henvist til en bestemt organisasjonsform. Spørsmålet om hvordan en virksomhet skal organiseres, må ses i forhold til den aktuelle virksomhetens karakter, herunder det siktemål kommunen/kommunene har med å ta på seg oppgaven.
Lovutvalget har tatt for seg spørsmålet om organisering av de deler av kommunenes virksomhet som har mer preg av forretningsmessige hensyn enn myndighetsutøvelse og forvaltningsvirksomhet vil ha. Det er det samme perspektivet som ligger til grunn for departementets lovforslag. Det er således ikke med denne proposisjonen tatt sikte på å tilby organisasjonsformer som er tilpasset offentlig myndighetsutøvelse og forvaltningsvirksomhet i snever forstand. På denne bakgrunn mener departementet at det vil være naturlig å legge selskapslovgivningens prinsipper til grunn for de organisasjonsmodeller som foreslås. Dette gjelder særlig den rollefordeling mellom eier og ledelse som selskapslovgivningen legger opp til.
Når det her bl a foreslås en ny organisasjonsform for interkommunalt samarbeid i form av interkommunalt ansvarlig selskap (IKS) - er det med andre ord ikke interkommunalt samarbeid om sentrale samfunnsoppgaver av stor velferdsmessig betydning som har vært i fokus. Departementet har ikke vurdert om dette er en hensiktsmessig organisasjonsform for eksempel for sykehus eller skoler. Spørsmålet om å finne fram til en hensiktsmessig interkommunal organisasjonsform for denne type oppgaver vil være preget av andre hensyn enn de som ligger til grunn for de organisasjonsformer som foreslås her. Organisering av interkommunalt samarbeid om sentrale velferdsoppgaver bør etter departementets oppfatning utredes særskilt.
Selv om selskapslovgivningens prinsipper er lagt til grunn, er det som utvalget peker på, behov for modifikasjoner av hensyn til kommunalpolitisk styring og kontroll. Dette innebærer at lovforslagene er uttrykk for en balanse mellom hensynet til frihet for foretaksledelsen og hensynet til behovet for politisk kontroll. På en rekke punkter har det vært nødvendig å lage et kompromiss mellom kryssende hensyn.»
Det harmonerer ikkje godt med det som er referert ovanfor, at alle interkommunale samanslutningar som er eigne rettssubjekt, skal måtte organiserast som interkommunale selskap innan 1.1.2004.
Rett nok ser det ut til at utviklinga går i retning av at stadig meir av tradisjonell offentleg verksemd blir organisert i privatrettslege former - som selskap, føretak og liknande. Organiseringa av sjukehusa i form av eigne føretak er eit døme på dette. På bakgrunn av dette kan ein hevde at organisering av interkommunale einingar i selskapsform ikkje inneber noko brot med den generelle utviklinga.
Departementet ser det likevel framleis slik at spørsmålet om organisering av interkommunalt samarbeid om forvaltning, tenesteyting og myndeutøving ikkje er godt nok utgreidd. Departementet tek derfor sikte på å gjennomføre ei utgreiing av dette området i nærmaste framtid. Ei vurdering av om kommunelova § 27 gir ei tenleg regulering av interkommunalt samarbeid om forvaltningsoppgåver og myndeutøving, vil stå sentralt i dette arbeidet.
I denne fasen vil det ikkje vere ønskjeleg at den gjeldande lovgivinga tvingar alle interkommunale einingar som etter ei konkret vurdering må reknast som eigne juridiske personar, inn i ei organisering som interkommunale selskap etter lov om interkommunale selskaper. I høyringsforslaget kom departementet derfor til at kommunar og fylkeskommunar framleis må kunne organisere interkommunalt samarbeid med eigne styre etter kommunelova § 27 som eigne rettssubjekt, utan at det inneber ei plikt til å følgje lov om interkommunale selskaper. Dette inneber at lov om interkommunale selskaper framstår som eit tilbod som kommunane kan nytte for dei verksemdene som etter kommunen si eiga vurdering høver for ei slik organisering.
Høyringsinstansane
34 av høyringsinstansane har kome med fråsegn.
Dei som har levert høyringsfråsegn, har gjennomgåande eksplisitt slutta seg til forslaget, eller dei har gitt uttrykk for at dei ikkje har merknader. Med unntak av Statistisk sentralbyrå (SSB) og Brønnøysundregistra har ingen av dei som har kome med fråsegn, gitt uttrykk for at forslaget har uheldige verknader.
Statistisk sentralbyrå (SSB) uttaler mellom anna:
«Statistisk sentralbyrå mottar alle (fylkes-)kommuneregnskapene gjennom KOSTRA-systemet sammen med en rekke andre innrapporteringer om tjenesteproduksjonen i kommuner og fylkeskommuner. I tillegg utnyttes data fra en rekke administrative registre sammen med de innrapporterte data til å utarbeide nøkkeltall om (fylkes-)kommunenes prioritering, dekningsgrader og produktivitet. Som en del av videreutviklingen av KOSTRA skal også kommunale og fylkeskommunale foretak som rapporterer etter kommuneloven, og interkommunale selskap - forkortet IKS - som rapporterer etter egen lov om dette (1999), inngå som en del av KOSTRA-systemet. Som et selvstendig prosjekt (Fristillingsprosjektet) initiert av KRD arbeides det også med å utvikle egne konsernregnskap for kommuner og fylkeskommuner hvor foretakene og selskapene nevnt ovenfor skal innarbeides. For å ta høyde for den økende fristillingen i kommune-Norge og sikre bedre sammenlignbarhet mellom kommuner og fylkeskommuner, er det nødvendig å inkludere (fylkes-)kommunal virksomhet organisert både utenfor og innenfor (fylkes-)kommunen.
Regnskapene inngår i SSBs statistikk om de offentlige finanser, og disse oppgavene innarbeides videre i de kvartalsvise og årlige nasjonalregnskapene. Både for å sikre gode data for den overordnete makroøkonomiske styringen som skjer ved utnyttelse av nasjonalregnskapene, og for å sikre sammenlignbarhet på mikroplanet mellom (fylkes-)kommuner og over tid, er det avgjørende at både kommuneloven og lov om interkommunale selskaper med forskrifter gis et innhold som sikrer gode data fra alle enheter som dekkes av lovverket. Det må dessuten legges opp til rapporteringsrutiner slik at feilføringer og misforståelser ved regnskapsføringen unngås, og at alle relevante opplysninger som er nødvendige for å utarbeide mest mulig sammenlignbare data om kommuner og fylkeskommuner, sikres.
Ut fra dette vil det slik SSB ser det være uheldig at lovforslaget opphever plikten til å organisere interkommunale virksomheter organisert etter kommunelovens § 27 som er egne rettssubjekter, til interkommunale selskap (IKS). Dette vil føre til at intensjonene om at KOSTRA så langt som mulig skal kunne vise kommunenes totale virksomhet, vil bli vanskeliggjort, og at en rekke virksomheter av ukjent størrelse og omfang faller utenfor regnskapsrapporteringen til Statistisk sentralbyrå og derigjennom påvirker nasjonalregnskapet.»
Brønnøysundregistra uttaler:
«Hvorvidt et interkommunalt samarbeid har status som eget rettssubjekt eller ikke, er av avgjørende betydning i forhold til spørsmålet om registrering i Enhetsregisteret og Foretaksregisteret, jf. enhetsregisterloven § 4 og foretaksregisterloven § 2-1. Den foreslåtte opphevelsen av kommuneloven § 27 nr. 4 vil innebære at vi igjen får en rettstilstand preget av stor usikkerhet, noe som etter vårt syn vi være svært uheldig.»
Konkurransetilsynet uttaler:
«Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) foreslår å inntil videre oppheve plikten til å omorganisere interkommunale virksomheter, organisert etter kommuneloven § 27 og som er egne rettssubjekter, til interkommunalt selskap (IKS).
Begrunnelsen er at loven om interkommunale virksomheter er tilpasset virksomheter med et forretningsmessig preg. Likevel kan også virksomheter med klart forvaltningspreg være organisert som egne juridiske personer. KRD planlegger en utredning angående organisering av interkommunalt samarbeid om forvaltningsoppgaver i nær fremtid, og ønsker ikke å pålegge virksomheter som er egne juridiske personer, å reorganisere i forkant av en slik utredning.
Konkurransetilsynet legger til grunn at KRD som del av sin fremtidige utredning klargjør hvilke kriterier som skal avgjøre om en interkommunal sammenslutning er forretnings- eller forvaltningspreget. Tilsynet vil ellers komme tilbake med en nærmere vurdering av hvilken organisasjonsform som fra et konkurransemessig synspunkt egner seg best ved interkommunalt samarbeid om forvaltningsoppgaver.
Tilsynet har ellers ingen merknader til høringsforslaget.»
Bergen kommune uttaler:
«Bergen kommune gir sin tilslutning til Kommunal- og regionaldepartementets forslag om å oppheve kommunelovens § 27 nr. 4 samt IKS-lovens § 40 annet ledd. En forstår at bakgrunnen for disse lovendringene er at departementet planlegger et lovarbeid om interkommunalt samarbeid, og at det i denne anledning er ønskelig å se plikten til å organisere visse typer interkommunalt samarbeid i form av IKS i en bredere sammenheng. Bergen kommune ser frem til å få departementets lovarbeid til høring når dette foreligger.
Bergen kommune mener for sin del at det er viktig at kommuner som ønsker å løse sentrale velferdsoppgaver i fellesskap, gis anledning til dette gjennom mindre forpliktende samarbeidsformer enn det som følger av gjeldende IKS-lov. Kommuner bør imidlertid fortsatt gis anledning til å organisere interkommunalt samarbeid i organisasjonsformer som til en viss grad følger selskapslovgivningens prinsipper, men det bør her gjøres klare modifikasjoner i forhold til kommunalpolitisk styring og kontroll.»
Departementet si vurdering og det endelege forslaget
Departementet er blitt ståande ved dei vurderingane som kom til uttrykk i høyringsforslaget. Det er ønskjeleg å gjennomføre ei nærmare vurdering av fleire spørsmål knytte til organisering av interkommunalt samarbeid før kommunar og fylkeskommunar eventuelt blir pålagde i lov å organisere interkommunale einingar som er eigne juridiske personar, i form av interkommunale selskap (IKS) etter lov om interkommunale selskaper.
Dette vil - som Brønnøysundregistra peikar på - kunne gi ein meir uklar situasjon når det gjeld spørsmålet om kva interkommunale einingar som skal registrerast i Einingsregisteret, ettersom det er avgjerande for plikta til registrering om eininga er ein eigen juridisk person eller ikkje, jf. einingsregisterlova § 4 første ledd bokstav b. Departementet er samd i at dette er ein uheldig sideeffekt av forslaget. Det vil innebere at situasjonen når det gjeld registrering av slike einingar vil vere den same som før lov om interkommunale selskaper tok til å gjelde 1. januar 2000. Departementet meiner likevel at denne effekten må vere underordna behovet for ein breiare gjennomgang av spørsmålet om organisering av interkommunalt samarbeid - medrekna spørsmålet om kva interkommunale einingar som skal organiserast som eigne selskap. Spørsmålet om registrering av dei ulike interkommunale einingane vil det vere naturleg å ta stilling til undervegs i dette arbeidet.
Statistisk sentralbyrå (SSB) gir uttrykk for at det vil vere uheldig at lovforslaget opphevar plikta til å omorganisere interkommunale verksemder som er organiserte etter kommunelova § 27, og som er eigne rettssubjekt, til interkommunale selskap (IKS). Bakgrunnen for dette er at det etter SSB si meining vil føre til at intensjonane om at KOSTRA så langt råd er skal kunne vise den totale verksemda i kommunane, blir vanskelegare å oppfylle, og at ei rad verksemder av ukjend storleik og omfang vil falle utanfor rekneskapsrapporteringa til Statistisk sentralbyrå og såleis påverke nasjonalrekneskapen.
Som SSB peikar på, er det i dag stor variasjon i rekneskapsføringa i ulike interkommunale samarbeidsordningar. Per i dag skal interkommunale verksemder som er organiserte med basis i kommunelova § 27, følgje dei same forskriftene som gjeld for kommunane og fylkeskommunane med omsyn til årsbudsjett, årsrekneskap og årsmelding, i tillegg til rapportering av KOSTRA-data. Departementet kan dispensere frå kravet om å følgje forskriftene om årsbudsjett, årsrekneskap og årsmelding. Dette høvet til å gi dispensasjon ser departementet ikkje nokon grunn til å føre vidare, og departementet tek sikte på å endre forskriftene i samsvar med dette. Dette inneber at ein tek sikte på at interkommunale einingar som er organiserte med basis i kommunelova § 27, skal følgje anten dei forskriftene som gjeld for kommunane og fylkeskommunane sjølve, eller forskrifta om årsbudsjett, årsrekneskap og årsmelding for interkommunale selskap (IKS). Departementet ser det slik at dette vil imøtekome dei motførestellingane SSB gir uttrykk for.
Lovforslaget frå departementet fjernar ei plikt for kommunane/fylkeskommunane til å omorganisere visse interkommunale verksemder. Forslaget inneber såleis ingen nye plikter, korkje for staten eller for kommunar/fylkeskommunar, og det har ingen vesentlege økonomiske eller administrative konsekvensar.