Ot.prp. nr. 112 (2001-2002)

Om lov om endringer i plan- og bygningsloven (tidsfrister i byggesaker, forenklinger m.m.)

Til innholdsfortegnelse

13 Forslag som gjelder straffeansvar ved uriktige eller villedende opplysninger

13.1 Gjeldende rett - behov for lovendring

Plan- og bygningsloven har ikke bestemmelser om straffeansvar for den som gir uriktige eller villedende opplysninger til plan- og bygningsmyndighetene eller den sentrale godkjenningsordningen (jf. § 98 a). Straffeloven (strl.) § 166 har en generell bestemmelse om falsk forklaring, men den rammer kun den som forsettlig avgir falsk forklaring. Det er følgelig i dag ikke hjemmel for å straffe den som uaktsomt gir uriktige eller villedende opplysninger til myndigheter som nevnt foran.

Departementet mener det er behov for en ny bestemmelse i plan- og bygningsloven om straffeansvar for den som forsettlig eller uaktsomt «gir uriktige eller villedende opplysninger» til plan- og bygningsmyndighetene eller den sentrale godkjenningsordningen. Den bakenforliggende årsak til dette er de endringer i reglene om saksbehandling, ansvar og kontroll som ble vedtatt i forbindelse med innføringen av byggesaksreformen i 1995. Endringene innebar en omfordeling av oppgaver og roller i byggesaken ved at aktørene fikk en mer fremtredende rolle enn før for å påse at tiltaket oppfyller kravene i plan- og bygningsloven. Som en del av reformen ble den kommunale bygningskontrollen avviklet og ansvaret for kontrollen overført til ansvarlige foretak, enten i form av dokumentert egenkontroll eller ved uavhengig kontroll. Dokumentasjon for utført kontroll er i likhet med andre dokumentasjonskrav basert på egenerklæringer. Dette gjelder også opplysninger i forbindelse med godkjenning av foretak og dokumentasjon til søknaden. Dersom f.eks. egenkontrollen har sviktet og kommunen heller ikke foretar tilsyn, kan foretakene bli fristet til å gi uriktige opplysninger for å slippe opprettingsarbeider. Uriktige opplysninger kan dermed gå ut over kvaliteten på byggverk og i sin ytterste konsekvens også få betydning for sikkerheten.

Byggesaksreformen har dermed i praksis ført til at kommunene nå er svært avhengige av opplysninger fra de ansvarlige aktørene, og at disse er korrekte. Dette skaper i sin tur behov for sanksjoner dersom opplysningene er uriktige. Uriktige opplysninger vil kunne bli gitt i søknad, melding, erklæringer eller andre dokumenter. Både det å underslå viktige opplysninger og det å gi uriktige opplysninger, kan være fristende for mange tiltakshavere eller aktører for å oppnå en fordel man ellers ikke ville få, det være seg en byggetillatelse eller en godkjenning som ansvarlig foretak for et byggeprosjekt. Ved f.eks. å underslå opplysninger om en bygnings brannbelastning (mengden av brennbart materiale), oppgi feil bruk av bygning eller del av bygning eller oppgi uriktig antall personer som forutsettes å benytte bygningen, vil kostnadene til brannteknisk prosjektering, utførelse og kontroll kunne reduseres i betydelig omfang.

En straffebestemmelse som rammer uriktige opplysninger er først og fremst ment å virke forebyggende. Men begåtte lovbrudd kan og bør i en del tilfeller politianmeldes. Strafferettslige reaksjoner er vesenforskjellige fra øvrige reaksjonsformer i plan- og bygningsloven. Straffebestemmelsene vil særlig være aktuelle å anvende mot foretak eller personer ved grovere overtredelser, eller når vedkommende gjentatte ganger bryter plan- og bygningsloven.

En gjeldende rett vil den som forsettlig gir uriktige opplysninger til bygningsmyndighetene kunne rammes av strl. § 166. Bestemmelsen rammer etter sin ordlyd tilfeller hvor det muntlig eller skriftlig gis falsk forklaring til «offentlig Myndighet» når vedkommende er «pligtig til at forklare sig til denne, eller hvor Forklaringen er bestemt til at afgive Bevis». Lovanvendelsen er bl.a. prøvd i forvaltningssaker i Rt. 1983 s. 1357, der Høyesterett slo fast at uriktig opplysning til tinglysningskontoret i en egenerklæring om konsesjonsfrihet ved erverv av fast eiendom mv., rammes av strl. § 166. At det kreves forsett med hensyn til usannheten av forklaringen, følger allerede av uttrykket «falsk forklaring» i gjerningsbeskrivelsen. At det kreves forsett også med hensyn til de øvrige ledd i gjerningsbeskrivelsen følger av strl. §§ 40 og 42. Straffen er bøter eller fengsel inntil to år.

Etter straffeloven kapittel 3 a kan et foretak straffes dersom et straffebud er overtrådt av noen som handler på vegne av det. Dette vil si at foretaket kan gjøres strafferettslig ansvarlig på objektivt grunnlag for handlinger noen har begått på dets vegne. Foretaksstraff forutsetter at handlingen er straffesanksjonert i særlovgivningen eller i straffeloven.

Departementet kjenner kun til ett tilfelle der det er utferdiget forelegg etter strl. § 166 overfor et foretak for å ha avgitt uriktige opplysninger i sak etter plan- og bygningsloven. Det lave antallet kan indikere at avgivelse av uriktige eller villedende opplysninger er et lite problem. Det er imidlertid grunn til å anta at det i enkelte saker avgis uriktige opplysninger overfor bygningsmyndighetene eller den sentrale godkjenningsordningen for å oppnå en fordel, men at de strenge beviskravene i strl. § 166 gjør at man sjelden ser politianmeldelser. Spesielt i forbindelse med saker behandlet i den sentrale godkjenningsordningen har det vært reist påstander om «juks». Det er også et moment at strl. § 166 heller ikke er «lett synlig» i forhold til plan- og byggesaker, noe som kan ha betydning for antallet saker som anmeldes.

13.2 Departementets høringsforslag

Departementet viste i høringsnotatet til at plan- og bygningsloven kapittel XVIII inneholder bestemmelser om straffeansvar. I § 110 er det regnet opp en rekke overtredelser som uten videre er belagt med straff. I § 111 finner man forskjellige former for unnlatelse av å følge lovens påbud som er gjort straffbare, men bare når et konkret pålegg fra bygningsmyndighetene ikke er etterkommet. I § 112 er det innført et generelt straffebud (blankettstraffeforbud) for overtredelse av påbud eller forbud som finnes i loven selv, forskrift eller vedtekt, eller av et konkret pålegg eller forbud gitt med hjemmel i en slik bestemmelse. Departementet foreslo derfor at det innføres en hjemmel i § 110 nr. 7 for å straffe den som forsettlig eller uaktsomt gir uriktige eller villedende opplysninger til plan- og bygningsmyndighetene eller den sentrale godkjenningsordningen. Strafferammen skulle være den samme som for de øvrige straffebudene i bestemmelsen, dvs. bøter.

13.3 Høringsuttalelsene

De fleste høringsinstansene er positive til forslaget. Det fremheves særlig at forslaget vil føre til at det stilles strengere aktsomhetskrav til byggebransjen og tiltakshaver, og at bevisvurderingen blir enklere. Både kommuner, fylkesmenn, bransje- og interesseorganisasjoner støtter forslaget.

Fire høringsinstanser har innvendinger eller spesielle kommentarer til høringsforslaget.

Bedriftsforbundet er negativ til å innføre straff for unnskyldelig uaktsom overtredelse av et komplisert og uoversiktlig regelverk.

Statsbygger skeptisk til forslaget og mener at kun forsettelige tilfeller (som i dag) bør kunne rammes, og etaten foreslår i stedet at det bør innføres en klar hjemmel for å fremtvinge manglende opplysninger. Videre vises det til at departementet bør vurdere om opplysninger gitt til for eksempel naboer skal rammes, og om foreldelsesfristen bør være lengre.

Statens bygningstekniske etat (BE)slutter seg til forslaget, men mener at straffenivået ikke bør legges lavere i plan- og bygningsloven enn i straffeloven.

Regjeringsadvokatenhar drøftet om domstolene kan dømme en person etter pbl. § 110 nr. 7 når tiltale er tatt ut etter strl. § 166, og om det eventuelt bør tilsi en strengere strafferamme ved forsettelig overtredelse av pbl. § 110 nr. 7.

13.4 Departementets vurderinger

På bakgrunn av de innkomne høringsuttalelser, er departementet kommet til at det er grunnlag for å opprettholde forslaget.

Når det gjelder skyldkravet, viser departementet til at det er et vilkår for å straffe en enkeltperson at gjerningsmannen har utvist subjektiv skyld - forsett eller uaktsomhet. For å fremme etterlevelse av den foreslåtte regelen, mener departementet at uaktsomhet bør være tilstrekkelig for å idømme fysiske personer straff slik det er vanlig i spesiallovgivningen. Da straffebudet også rammer dem som burde ha forstått at opplysningene var uriktige eller villedende, blir det avgjørende om den handlende har opptrådt slik det med rimelighet kan kreves i forhold til det straffebudet som er overtrådt. Avgjørelsen av om vedkommende har handlet tilstrekkelig aktsomt må etter departementets syn foretas ut fra de konkrete omstendigheter i saken.

Bøtenivået fastsettes i den enkelte sak ut fra en avveining av hvor straffverdig tiltalte har opptrådt og vedkommendes økonomi, jf. strl. § 27. Ved vurderingen av straffverdighet, tas det hensyn til skadevirkningen av handlingen og av straffeskjerpende og formildende forhold ved både handlingen og tiltalte selv.

Reglene om foretaksstraff kan ha praktisk betydning ved eventuelle straffesaker etter plan- og bygningsloven, da de ansvarlige aktørene i stor grad er organisert som foretak. Strl. §§ 48 a og 48 b representerer en modifikasjon av kravet til subjektiv skyld når et straffebud er overtrådt av noen som har handlet på vegne av et foretak, ved at det kan idømmes straff også for anonyme og kumulative feil dersom et foretak er ansvarlig. Dette medfører i utgangspunktet et objektivt straffansvar for juridiske personer. At anonyme feil kan straffes, innebærer at det ikke er nødvendig å påvise hvem som har begått den straffbare handlingen, men det må være klart at det er noen som har handlet på vegne av foretaket. Kumulative feil er feil som ingen enkeltperson kan gjøres ansvarlig for, men som foretaket kunne unngått ved bedre kontroll eller sikkerhetsrutiner. Det er likevel ikke meningen at rent hendelige uhell og force majeure-situasjoner skal gi grunnlag for straff. Som foretak regnes selskap, forening eller annen sammenslutning, enkeltpersonforetak, stiftelse, bo eller offentlig virksomhet. Ansvar kan pålegges både for feil begått av foretakets egne ansatte og feil begått av selvstendige oppdragstakere. Det er ikke noe i veien for at det tas ut tiltale mot en bestemt person og mot foretaket samtidig, og for samme handling.

Når det gjelder spørsmålet om det bør innføres en strengere strafferamme ved forsettelig overtredelse av pbl. § 110 nr. 7, er departementet kommet til at dette ikke er nødvendig. Riktignok har domstolen kompetanse til å foreta en omsubsumering til pbl. § 110 nr. 7 der det er tatt ut tiltale etter strl. § 166. Men det er også adgang etter strl. § 166 til å begrense straffen til bøter. Et ønske fra domstolenes side om å omsubsumere, vil derfor neppe være begrunnet i ønske om å benytte en annen strafferamme enn det strl. § 166 åpner for.

Når det gjelder innspillet om en lengre foreldelsesfrist, mener departementet dette er et spørsmål som må drøftes nærmere for bestemmelsene i kapittel XVIII «Straffeansvar» i sin helhet. Det er nylig nedsatt et lovutvalg som har som mandat å gå gjennom byggesaksdelen i plan- og bygningsloven. Det kan bli aktuelt for lovutvalget både å vurdere skyldkravet i dette kapittelet i loven og å vurdere en lengre foreldelsesfrist.

13.5 Nærmere om departementets forslag

Straffen etter denne bestemmelsen blir i likhet med de øvrige forhold som reguleres i pbl. § 110, bøter. Overtredelse av det foreslåtte straffebud blir derfor å anse som forseelse, jf. strl. § 2 annet ledd. Etter strl. § 67 er foreldelsesfristen to år. Foreldelsesfristen begynner å løpe fra den dag det straffbare forhold er opphørt, jf. strl. § 68 første ledd. Det er ikke særskilt angitt hvem som kan gjøre seg skyldig i de ulike straffbare handlinger. Det vil da - hvor ikke annet fremgår av sammenhengen - være enhver som forholder seg på den beskrevne måten, jf. uttrykksmåten «den som». Ansvaret kan ramme både eieren, tiltakshaveren (byggherren), ansvarlig søker, prosjekterende, utførende, kontrollerende samt brukeren. Også enkeltpersoner i et foretak vil kunne rammes av bestemmelsen. Når en person uaktsomt eller forsettlig gir uriktige eller villedende opplysninger, og personen handler på vegne av et foretak, kan foretaket straffes, jf. reglene i straffeloven kapittel 3 a. Departementets forslag til ny pbl § 110 nr. 7 vil således kunne ramme både foretak og personer. Påtale etter bestemmelsen vil være ubetinget offentlig, jf. straffeloven § 77.

Når departementet nå foreslår at det skal være tilstrekkelig med «vanlig» uaktsomhet, vil dette medføre en lettere bevisvurdering for påtalemyndighet og domstol. Regelen vil også stadfeste at ansvaret for at opplysningene er korrekte - i et system basert på egenerklæringer og tillit - hovedsakelig må ligge hos den som gir opplysningene. Videre vil regelen om uriktige opplysninger få samme skyldkrav som øvrige bestemmelser i kap. XVIII.

13.6 Økonomiske, administrative og andre konsekvenser

Straffebestemmelsen stiller strengere aktsomhetskrav til bransjen og tiltakshaver, og bevisspørsmålet blir enklere. Det medfører også at plan- og bygningsmyndighetene og den sentrale godkjenningsordningen får et mer effektivt virkemiddel til å reagere mot dem som på bakgrunn av uriktige eller villedende opplysninger får en fordel de ikke har krav på. Regelverket blir også mer oversiktlig. Regelendringen kan føre til at flere enn i dag blir anmeldt til politiet.

Til dokumentets forside