Ot.prp. nr. 112 (2001-2002)

Om lov om endringer i plan- og bygningsloven (tidsfrister i byggesaker, forenklinger m.m.)

Til innholdsfortegnelse

14 Forslag om at vedtekt etter § 3 skal bli gyldig uten departementets stadfestelse

Det foreslås en endring i § 4 som medfører at det ikke lenger vil være krav om departementets stadfestelse av vedtekter til plan- og bygningsloven, slik dagens ordning er for de fleste vedtekter. Dette innebærer at kommunene selv kan fastsette lokale vedtekter med bindende virkning. Kravet om at vedtektene må fastsettes av kommunestyret selv uten adgang til delegasjon, forslås ikke endret.

I tillegg til den generelle vedtektshjemmelen i § 3, gir enkelte andre bestemmelser i loven også direkte adgang til å fastsette lokale vedtekter. Dette gjelder i tilfeller hvor det er ønskelig å gjøre en uttrykkelig oppmerksom på adgangen til å gi vedtekt, eller å fastslå som en begrensning hva vedtekten kan gå ut på. Enkelte særlige vedtektshjemler sier utrykkelig at gyldig vedtekt kan gis uten krav til stadfestelse av departementet. Forslaget til endring i § 4 gjør slike formuleringer overflødige, og de er derfor foreslått opphevet. Dette berører §§ 66a, 69 nr. 4, 85 tredje ledd og 91 a.

14.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Etter hvert som plansystemet har utviklet seg, er behovet for bruk av lokale vedtekter til plan- og bygningsloven blitt redusert. Både kommunale vedtekter og utfyllende bestemmelser til kommuneplanens arealdel er juridisk bindende virkemidler som kommunene kan benytte til å supplere plan- og bygningslovens bestemmelser. Tilsvarende vil bestemmelser til utfylling av reguleringsplaner for enkeltområder innen kommunen kunne brukes til erstatning for vedtekter. Selv om behovet for vedtekter er blitt redusert, er departementet av den oppfatning at det fortsatt bør være adgang for kommunene til å fastsette lokale vedtekter der dette er påkrevd av hensyn til forholdene i den enkelte kommune.

Etter plan- og bygningsloven § 4 er det krav om at vedtekter fastsatt av kommunestyret må stadfestes av departementet for å bli gyldige. Ved stadfestingen kan departementet gjøre de endringer som finnes påkrevd. Endring i eller oppheving av vedtekt må skje på samme måte. Bestemmelsen er videreført helt fra lov om bygningsvesenet av 1924. Stadfestingsmyndigheten er ikke delegert til fylkesmennene. Behovet for stadfestingsordningen ble siste gang vurdert i forbindelse med gjennomgangen av særlovene for tilpasning til ny kommunelov i 1993. Departementet kom den gang til at ordningen fortsatt burde bestå.

Departementet har nå foretatt en ny vurdering av ordningen og kommet til at kravet til stadfesting bør fjernes. En slik endring vil være et ledd i regjeringens program for fornyelse av offentlig sektor, der mindre statlig detaljstyring av kommunene er ett av tiltaksområdene. De fleste kommuner har etter hvert fått en godt utbygd administrasjon med høy fagkompetanse, slik at behovet for statlig godkjenning av kommunale vedtekter ikke lenger er tilstede i samme grad. I de vedtekter som kommer inn til departementet for stadfesting, gjøres det få store endringer. Opphevelse av kravet til stadfesting av kommunale vedtekter vil være i samsvar med utviklingen av andre lignende ordninger, der kravet om statlig godkjenning og kontroll er blitt redusert eller fjernet.

14.2 Høringen

Departementets notat med forslag til endringer i § 4 ble sammen med et forslag til endringer i reglene om heis, rulletrapp og rullende fortau sendt på høring i perioden 2. februar til 2. mai 2001 til følgende instanser:

  • Departementene

  • Fylkesmannsembetene

  • Fylkeskommunene

Utvalgte kommuner

  • Alstahaug kommune

  • Asker kommune

  • Askim kommune

  • Bardu kommune

  • Bergen kommune

  • Bodø kommune

  • Bærum kommune

  • Bø kommune

  • Drammen kommune

  • Flora kommune

  • Fredrikstad kommune

  • Gol kommune

  • Gran kommune

  • Halden kommune

  • Hamar kommune

  • Hammerfest kommune

  • Klepp kommune

  • Kongsberg kommune

  • Kragerø kommune

  • Kristiansand kommune

  • Kristiansund kommune

  • Larvik kommune

  • Lillehammer kommune

  • Mandal kommune

  • Narvik kommune

  • Nittedal kommune

  • Oppegård kommune

  • Orkdal kommune

  • Oslo kommune

  • Ringebu kommune

  • Sarpsborg kommune

  • Sauda kommune

  • Skedsmo kommune

  • Ski kommune

  • Skien kommune

  • Sogndal kommune

  • Stavanger kommune

  • Steinkjær kommune

  • Sør-Varanger kommune

  • Tjøme kommune

  • Tromsø kommune

  • Trondheim kommune

  • Tynset kommune

  • Ullensaker kommune

  • Vadsø kommune

  • Voss kommune

  • Ålesund kommune

Utvalgte direktorater

  • Direktoratet for Arbeidstilsynet

  • Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern

  • Direktoratet for naturforvaltning

  • Kystdirektoratet

  • Produkt- og elektrisitetstilsynet

  • Vegdirektoratet

Offentlige og halvoffentlige etater, tilsynsorganer og institusjoner

  • Den Norske Stats Husbank

  • Fagrådet for den sentrale godkjenningsordningen, Statens bygningstekniske etat

  • Forsvarets bygningstjeneste (FBT)

  • Godkjenningsnemnda for sentral godkjenning, Statens bygningstekniske etat

  • Kontrollrådet for heis

  • Luftfartsverket

  • Norges Statsbaner (NSB)

  • Regjeringsadvokaten

  • Statsbygg

  • Statens bygningstekniske etat (BE)

  • Stortingets ombudsmann for forvaltningen

  • Telenor

Organisasjoner, forbund, råd o.l.

  • Arkitektenes Fagforbund

  • Byggenæringens Landsforening (BNL)

  • Den norske Advokatforening

  • Den Polytekniske Forening

  • Fellesforbundet

  • Foreningen Norsk Eiendom (FNE) v/sekretariat Byggherreforeningen

  • Forum for bygningskontroll

  • Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)

  • Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

  • Heisleverandørenes Landsforening

  • Heistekniske rådgiveres forening

  • Heiskonsulenten

  • Heisteknisk Råd, Reber Schindler Heis A/S

  • Huseiernes Landsforbund

  • Kommunenes Sentralforbund

  • Landsorganisasjonen i Norge (LO)

  • Mesterbrevnemnda

  • Nordnorske entreprenørers serviceorganisasjon (NESO)

  • Norges Byggstandardiseringsråd (NBR)

  • Norges Eiendomsmeglerforbund

  • Norges Elektroentreprenørforbund (NELFO)

  • Norges Forsikringsforbund

  • Norges Handikapforbund

  • Norges Ingeniørorganisasjon (NITO)

  • Norges praktiserende arkitekter (NPA)

  • Norsk Brannvern Forening

  • Norsk Forening for Kvalitet

  • Norsk Heiskontroll

  • Norsk Kommunalteknisk forening

  • Interkommunal heiskontroll

  • Norske Arkitekters Landsforbund (NAL)

  • Norske Boligbyggelags Landsforbund (NBBL)

  • Boligbyggerlaget USBL

  • Det norske Veritas

  • Norske Sivilingeniørers Forening (NIF)

  • Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

  • Oslo Bolig- og Sparelag (OBOS)

  • Rådet for fagopplæring i arbeidslivet

  • Rådgivende ingeniørers forening (RIF)

  • SINTEF, Bygg- og miljøteknikk

  • Takstolkontrollen, Norsk treteknisk institutt

  • Tekniske Entreprenørers Landsforening (TELFO)

  • Norges landbrukshøgskole (NLH), Institutt for tekniske fag

  • Heisleverandørenes Landsforening (HLF)

  • Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, NTNU, Fakultet for bygg- og miljøteknikk

  • Norsk pensjonistforbund

  • Statens eldreråd

  • Høgskolen i Gjøvik (HIG)

  • Nord-Trøndelagsforskning

  • Norges byggforskningsinstitutt

  • Norges forskningsråd, B/A-seksjonen

  • Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR)

  • Teknologisk institutt, Bygg- og innemiljø

  • Siv.ing. Finn Strøm AS

14.3 Gjeldende rett

Den generelle hjemmel for kommunene til å gi lokale vedtekter er § 3. Det kan gis særlige regler for en hel kommune eller for en del av den. Bestemmelsen gir adgang til å fastsette de lempninger, skjerpelser, tillegg eller unntak fra bestemmelsene i loven som er påkrevd av hensyn til forholdene på stedet. Reglene i § 3 representerer en særlig vid form for delegert lovgivningsmyndighet, men de har lang tradisjon i bygningslovgivningen - helt tilbake til bygningsloven av 1924. Lovens ordlyd må imidlertid leses i sammenheng med lovens generelle ramme og siktemål. Vedtektene kan således ikke gå ut over lovens saklige virkeområde. I forarbeidene til plan- og bygningsloven (Ot.prp. nr. 56 (1984-85)) ble følgende uttalt om begrensningen i adgangen til å gi vedtekter til loven:

«Departementet har foreslått opprettholdt adgangen til å fastsette de lempninger, skjerpelser, tillegg eller unntak fra bestemmelsene i loven som finnes påkrevd under hensyn til forholdene på stedet, dersom loven ikke bestemmer noe annet.

Når det gjelder skjerpelser eller tillegg, kan en ikke gå ut over rammen for det som er lovens saklige og stedlige virkeområde. Det kan heller ikke gjøres tillegg til det som er uttømmende regulert i loven. Når det gjelder lempninger og unntak, må disse ikke gå så langt at man i realiteten unntar kommunen fra lovens bestemmelser. Kommunene vil imidlertid ha ulike forutsetninger for å håndheve loven. Det må derfor på denne måten åpnes adgang for lokale lempninger i bestemmelsene.»

§ 3 angir i første ledd at det bare er adgang til å fravike loven ved forskrift der «loven ikke bestemmer noe annet». Enkelte bestemmelser i loven angir direkte at de ikke kan fravikes ved vedtekt, eller at den bare kan fravikes på bestemte områder. Etter § 3 annet ledd kan bestemmelsene i lovens kapitler I, II, X, XVI, XVIII, XIX, XX og XXI ikke fravikes ved vedtekt uten at det er uttrykkelig sagt i vedkommende bestemmelse. Bestemmelsene om ekspropriasjon i kap. VIII og refusjon i kap. IX kan ikke fravikes til skade for grunneiere eller rettighetshavere. Det kan ikke ved vedtekt gjøres lempninger i de grunnleggende bestemmelsene i kap. XII om drikkevann i § 65 første ledd eller om atkomst i § 66 nr. 1. Dette gjelder kravet om tilstrekkelig og hygienisk betryggende drikkevann som vilkår for oppføring/bruk av bygning for mennesker eller dyr (§ 65 første ledd), samt krav til vegforbindelse til byggetomt som vilkår for deling eller bebyggelse (§ 66 nr. 1). Endelig er det ikke adgang til å gjøre endringer i de bestemmelsene i kap. XIV som er gitt i eller i medhold av § 81 (driftsbygninger i landbruket), § 82 (fritidsbebyggelse) og § 84 (andre varige konstruksjoner eller anlegg og vesentlig terrenginngrep mv.).

En vedtekt er å anse som en forskrift etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a, og reglene i forvaltningsloven kapittel VII må følges. I tillegg har § 4 regler om behandlingsmåten ved fastsetting av vedtekt. Den må gis av kommunestyret selv. Det er ikke adgang til å delegere slik avgjørelse til annet organ i kommunen. Det er et krav om at vedtektene må stadfestes av departementet for å bli gyldige, dersom ikke annet er bestemt i loven. Ved stadfestingen kan departementet gjøre de endringer i vedtektene som finnes påkrevd.

I tillegg til den generelle vedtektshjemmelen, gir enkelte andre bestemmelser i loven også direkte adgang til å gi lokale vedtekter. Enkelte særlige vedtektshjemler sier uttrykkelig at gyldig vedtekt kan gis uten krav om stadfestelse av departementet. Dette gjelder:

  • § 66 a, som åpner for at det ved vedtekt kan bestemmes at bygninger som oppføres innenfor konsesjonsområdet, må tilknyttes fjernvarmeanlegg,

  • § 69 nr. 4, som gir adgang til ved vedtekt å bestemme at kommunen kan samtykke i at det i stedet for parkeringsplass på egen grunn eller på fellesareal, blir innbetalt et beløp pr. manglende plass til kommunen for bygging av parkeringsanlegg,

  • § 85 tredje ledd, som gir adgang til ved vedtekt å bestemme at midlertidige eller transportable bygninger, konstruksjoner eller anlegg ikke kan plasseres, eller kun på nærmere fastsatte vilkår plasseres innenfor bestemte deler av kommunens område,

  • § 91a, som gir adgang til å bestemme ved vedtekt at det må foreligge tillatelse fra kommunen for bruksendring og riving av bolig.

Loven har også andre hjemler for å gi lokale regler som ikke krever stadfesting av departementet:

  • § 105 gir kommunen hjemmel til å gi «bestemmelser» om belysning og renhold av gårdsrom, ganger, trapper mv.,

  • § 109 gir hjemmel for å fastsette gebyrregulativ. Regulativet må fastsettes av kommunestyret selv, og

  • § 74 nr. 2 gir kommunen hjemmel til å utarbeide retningslinjer for estetisk utforming av tiltak etter loven.

14.4 Historikk

14.4.1 Vedtekter

I forarbeidene til lov om bygningsvesenet av 1924 ble det understreket at loven bygger på det prinsipp at hvert enkelt sted, i den utstrekning det er nødvendig, skulle få sine vedtekter som supplerer eller endrer lovens bestemmelser etter de lokale forhold. Det ble for øvrig presisert at vedtekten ikke kunne gå utenom den rammen loven selv trekker opp (Ot.prp. nr. 30 for 1923, side 5 og Inst. O. XX for 1923, side 8). Loven av 1924 omfattet alle landets byer og tettbygde strøk, mens loven av 1965 ble gjort gjeldende for hele landet. Bygningslovkomiteen (1960) videreførte prinsippet med lokale vedtekter i sitt forslag til ny bygningslov. Komiteen presiserte i sitt forslag til ny lov behovet for vidtgående nyansering etter forholdene på stedet, og at den nødvendige tillemping til de stedlige forhold burde skje ved at kommunen utferdiger vedtekter. Komiteen var inne på tanken om å foreslå at kommunen på enkelte områder skulle gis adgang til selv å treffe vedtak om å fravike lovens bestemmelser uten å måtte gå veien om vedtekt som krevde stadfesting av departementet. Den kom imidlertid til at de tidligere reglene om vedtektsfastsettelse burde videreføres. Departementet fikk derved adgang til å øve en viss kontroll med forholdene i kommunene. Argumentet var at departementet ellers vanskelig ville få den fulle oversikt over hvilke avvik fra lovens vanlige regler som til enhver tid var gjeldende i de enkelte kommuner i landet.

Problemstillingen ble på ny tatt opp i utredningen «Forenklinger i byggesaksbehandlingen» fra Forenklingsutvalget (NOU 1976:27). Utvalget skulle bl.a. vurdere fjerning av statlige tilsynsbestemmelser. Departementet tok utgangspunkt i denne utredningen i Ot.prp. nr. 63 (1976-77) Om lov om forenklinger i bygningsloven m.m., der det gis en generell omtale av spørsmålet på side 6:

«I lovgivningen er det en rekke bestemmelser som går ut på at statlige myndigheter skal stadfeste, godkjenne eller på annen måte ta stilling til kommunale vedtak før de blir endelige. Mange av disse tilsynsbestemmelsene skriver seg fra en tid da mange oppgaver ble tatt hånd om av kommunale tillitsmenn som ikke hadde noen administrativ hjelp med tekniske eller økonomiske forutsetninger. I dag har mange kommuner en bra utbygd administrasjon med fagfolk som i mange tilfelle har like gode faglige forutsetninger som tjenestemenn på statsplanet. Utvalget skulle vurdere om enkelte tilsynsbestemmelser kan fjernes uten at samfunnet mister kontrollen når det gjelder de store linjer i utbyggingen.»

Med dette som utgangspunkt, foreslo departementet en endring i § 4: «dersom ikke annet er bestemt i denne lov, må vedtekten stadfestes av departementet for å bli gyldig». Med denne ordlyden ble det åpnet adgang for kommunestyret til å fastsette vedtekter til bestemte paragrafer uten stadfesting av departementet. Denne adgangen måtte imidlertid nedfelles i de aktuelle paragrafer. Vedtekter til øvrige paragrafer skulle fortsatt stadfestes av departementet.

Forslaget fikk tilslutning i Stortinget, og det ble uttalt følgende i Innst O nr. 24 (1977-78) side 2:

«Vedtekter til bygningslova blir i dag gjeven av kommunestyret etter tilråding frå bygningsrådet, men treng stadfesting av departementet for å bli gyldig. I mange høve er departementet si stadfesting ei rein formalitet. Departementet legg difor fram forslag til endring av § 4 første leden, hvoretter kommunestyret sitt vedtak om vedtekt til bestemte paragrafer blir gyldig uten departementet si stadfesting.»

Endringen i § 4 forutsatte at det i de aktuelle paragrafer ble åpnet adgang til å ha vedtekter som ikke krevde stadfestelse. Samtidig med endringen av § 4 ble derfor flere andre paragrafer endret. Dette gjaldt bl.a. tidligere § 93, der det ble gitt adgang for den enkelte kommune til ved vedtekt, uten krav om stadfestelse, å gjøre unntak fra kravene til søknad for mindre tiltak.

Det ble senere foretatt tilsvarende endringer i enkelte andre bestemmelser. Ot.prp. nr. 27 (1982-83) Forenklinger i bygningsloven, bygget på forenklingsutvalgets forslag (NOU 1982:13) om større adgang for kommunene til å velge egne løsninger. Ett av forslagene gjaldt § 69 nr. 4 - at det ikke lenger skulle være krav om departementets stadfesting av vedtekt til denne bestemmelse. Dette innebar større myndighet til bygningsrådet. Det ble åpnet adgang for ved vedtekt å kunne bestemme at bygningsrådet kunne samtykke i at det i stedet for parkeringsplasser på egen grunn eller på felles areal, blir innbetalt et beløp pr. manglende plass til kommunen for bygging av parkeringsanlegg.

Plan- og bygningsloven av 1985 videreførte kravet til stadfesting som hovedregel i § 4, med samme åpning for å bestemme noe annet i den enkelte paragraf.

14.4.2 Andre lignende statlige kontroll- og stadfestingsordninger

14.4.2.1 Stadfesting av reguleringsplaner

Etter bygningsloven av 1965 var det krav om at kommunenes vedtak om reguleringsplaner måtte stadfestes av departementet for å bli gyldige. Miljøverndepartementet delegerte til fylkesmennene stadfestingsmyndighet i ganske stor utstrekning i 1973. Forenklingsutvalget (NOU 1976:27) diskuterte spørsmålet om å fjerne ordningen med stadfesting av reguleringsplaner i lys av det arbeidet som den gang pågikk vedrørende reformer i lokalforvaltningen. Det ble vist til at begrunnelsen for krav om stadfesting var at det ble ansett nødvendig å kunne kontrollere kommunens saksbehandling i reguleringssaker. Utvalget var av den oppfatning at det ikke var grunnlag nok for å opprettholde kravet om stadfesting, da de ikke mente det var nødvendig generelt å føre en planfaglig kontroll med kommunenes reguleringsarbeid. Det ble bl.a. uttalt følgende på side 56 i utredningen:

«Visstnok vil man ved å sløyfe stadfestingskravet risikere å få en del mangelfulle reguleringsplaner som ellers ville ha blitt stoppet. Skadevirkningene kan imidlertid neppe bli særlig vesentlige og kan ikke tilsi at alle reguleringsplaner av denne grunn trenger stadfestelse.»

Miljøverndepartementet var enig med Forenklingsutvalget i at krav om stadfesting burde falle bort i en viss gruppe av kommuner og Kommunaldepartementet fremmet forslag om dette i Ot.prp. nr. 63 (1976-77) Forenklinger i byggesaksbehandlingen. Denne ble ikke behandlet og forslaget ble gjentatt i Ot.prp. nr. 10 (1977-78). Når ordningen ikke ble foreslått innført for alle kommunene, ble dette begrunnet med at mange kommuner ennå ikke hadde tilstrekkelig teknisk og juridisk fagkyndighet i sin administrasjon til å kunne utføre reguleringsarbeid så godt at det var forsvarlig å sløyfe kontrollen i høyere instans. Dette gjaldt først og fremst de små men også mange mellomstore kommuner, mens det i en rekke store og mellomstore kommuner med godt utbygd administrasjon var forsvarlig å innføre ordningen. Det ble antatt at hvis en skulle innføre denne ordningen for alle kommuner, ville en risikere en vesentlig kvalitetsforringelse av planene. Forslaget gikk derfor ut på at nyordningen bare skulle gjelde for de kommuner som departementet (Miljøverndepartementet) utpekte, og at stadfesting fortsatt skulle være regelen for andre kommuner. Det ble samtidig foreslått klageadgang på de reguleringsplaner som skulle kunne vedtas av den enkelte kommune med bindende virkning.

Erfaringen med prøveordningen med egengodkjenning i utpekte kommuner viste at ordningen fungerte tilfredsstillende. I sitt forslag til ny plan- og bygningslov, jf. Ot.prp. nr. 56 (1984-85), så derfor ikke departementet noen betenkeligheter med å foreslå at ordningen med egengodkjenning av reguleringsplaner ble gjort landsomfattende og permanent. Kommunestyrets myndighet ble begrenset til planforslag der det ikke forelå innsigelse fra fylkeskommune eller statlig fagmyndighet. Dette er ordningen i dag.

14.4.2.2 Lovlighetskontroll av kommunale vedtak

Med den nye kommuneloven (1993) ble ordningen med fylkesmannens automatiske lovlighetskontroll av visse kommunale vedtak opphevet og erstattet med en hjemmel for tre kommunestyrerepresentanter til å fremme lovlighetsklage på ethvert kommunalt vedtak. I tillegg fikk departementet hjemmel til av eget tiltak å ta en kommunal avgjørelse opp til lovlighetskontroll.

Kommunelovutvalgets begrunnelse for forslaget om opphevelse av automatisk lovlighetskontroll av alle kommunestyrevedtak var bl.a. at ressursinnsatsen ved kontrollen ikke sto i forhold til de feil som ble avdekket og at behovet for en nitidig legalitetskontroll etter hvert syntes å være svekket, bla. på grunn av den kompetanseoppbygging som hadde skjedd i kommunesektoren. Utvalget viste også til en undersøkelse av legalitetskontrollen ved fire fylkesmannsembeter, der den registrerte feilprosent for kommunestyrevedtak lå på et gjennomsnitt på 0,2 % for tre av de fire embetene (NOU 1990:13, side 291 og Ot.prp. nr. 42 (1991-92) side 200).

14.5 Departementets høringsforslag

I høringsnotatet viste departementet til regjeringens program for fornyelse av offentlig sektor som bl.a. har som mål å redusere statlig detaljstyring av kommunene. På denne bakgrunn gikk departementet gjennom plan- og bygningslovens saksbehandlingsregler for lokale vedtekter. Departementet pekte på at behovet for lokale vedtekter var redusert som en følge av stadig bedre utbygget planverktøy i den enkelte kommune.

Selv om behovet for vedtekter til plan- og bygningsloven var redusert, mente departementet det fortsatt var behov for å beholde hjemmelen for å fastsette lokale vedtekter til plan- og bygningsloven. Departementet foreslo derfor bare å fjerne kravet om stadfesting som vilkår for gyldig vedtekt, og viste til at en fjerning av kravet til statlig godkjenning av vedtekter ville være i samsvar med utviklingen av andre lignende ordninger, der kravet om statlig godkjenning og kontroll var redusert eller fjernet.

14.6 Høringsuttalelsene

Statens eldreråd ser det som positivt at departementet i forbindelse med fornyelse av offentlig sektor tar initiativ til å redusere statlig detaljstyring av kommunene. Rådet ønsker at deler av de ressurser som frigjøres blir benyttet til å styrke veiledningskapasiteten hos fylkesmennene og departement.

Fylkesmannen i Rogaland uttaler at kvaliteten på kommunenes kompetanse varierer og at fylkesmannens og departementets veiledning derfor vil være av stor betydning. Det foreslås at departementet, i forbindelse med eventuell vedtakelse av lovendringen, utarbeider en veileder som oppsummerer de erfaringer en har med stadfestingsordningen, og som også gjengir eksempler på formulering av vedtekter.

Fylkesmannen i Hedmark påpeker at vedtekter i plan- og bygningslovens ordbruk er en særlig form for lokal forskrift og at det vil være en fordel om det i § 4 blir tatt inn en henvisning til forvaltningsloven kap. VII om forskrifter. Dette fordi noen kommuner vedtar vedtekter uten at reglene i forvaltningsloven §§ 37 og 38 om høring og kunngjøring, blir fulgt.

Fylkesmannen i Vest-Agder antar at det vil bli flere saker om lovlighetskontroll av vedtektene og påpeker at hensikten med mindre statlig styring derfor ikke vil bli helt reell, men at departementets arbeid vil bli overført til fylkesmannen.

Oppland fylkeskommune uttaler at kvalitetssikringen ikke kan fanges opp gjennom fylkesmannens klagebehandling alene. Det må være en forutsetning for endringen at vedtektsutkast i nødvendig grad sendes på høring til berørte fagmyndigheter på statlig eller fylkeskommunalt nivå, for kvalitetssikring og uttalelse. Det fremheves at høringsbehovet for ulike typer vedtekter vil variere. Det foreslås at det etableres et system der vedtekter i tråd med standardvedtekter eller kommuneplan ikke trenger å sendes på høring. Det påpekes at fylkeskommunen i dag har en sentral veilednings- og rådgivningsplikt overfor kommunene i plan- og bygningslovsspørsmål og at det derfor er uheldig at fylkeskommunen i høringsnotatets kap. 1.5 ikke nevnes som en del av forvaltningen/kompetansen, som bør involveres i vedtektsspørsmål i kommunene.

Produkt- og elektrisitetstilsynet mener forslaget innebærer at «terskelen» for å fastsette vedtekter vil bli redusert og at det kan medføre økt antall lokale vedtekter. Det antas at dette vil kunne skape problemer for næringsvirksomheter som arbeider innen flere kommuner. Det vises videre til at lokale vedtekter vil kunne bidra til å øke kostnadene ved byggeprosjekter fordi anbydere må ta høyde for særlige lokale vedtekter. Dette kan skape forsinkelser i forhold til underleverandører.

Byggenæringens landsforening (BNL) mener mange kommuner fortsatt vedtar vedtekter som til dels går langt utenfor de rammer som følger av plan- og bygningsloven, og at det er lite tilfredsstillende at slike vedtekter først blir prøvet av fylkesmannen i den enkelte klagesak. BNL ser at dette kan være ressurskrevende og fordyrende for den enkelte tiltakshaver, og at det kan virke uheldig for svake tiltakshavere som ikke ser seg i stand til å fremme klagesak, eller som ikke innser at de kunne ha gjort det.

Direktoratet for naturforvaltning er i utgangspunktet enig i ønsket om å forenkle saksbehandlingen samt å ansvarliggjøre kommunene. Det hevder likevel at det vil bli en vesentlig svekkelse av borgernes rettssikkerhet dersom disse blir henvist til å klage til overordnet organ når de blir møtt med ulovlige vedtekter. Direktoratet mener at den kontroll som vil bli utøvd fra borgernes side gjennom klage eller søksmål, i beste fall vil være sporadisk og avhengig av enkeltpersoners kompetanse og evne til å fremme sine rettigheter. Det foreslås derfor at § 4 endres slik at vedtekter for framtiden må godkjennes av fylkesmannen i stedet for departementet.

Miljøverndepartementet er i utgangspunktet enig i at kravet til stadfesting av vedtekter kan fjernes og viser bl.a. til at fjerning av kravet om stadfesting av reguleringsplaner har fungert tilfredsstillende. Departementet påpeker imidlertid at det er gitt bestemmelser om hvilket innhold planbestemmelser kan ha i §§ 20-4 annet ledd og 26, og at det tilsvarende i § 3 kan gis ytterligere begrensninger for hvilke kapitler i loven som ikke kan fravikes ved vedtekt. Det vises til at det i liten utstrekning er brukt vedtekter til planbestemmelser i plan- og bygningsloven og at det bare er akseptert unntak i et par tilfeller for sentrale bykommuner med spesielle behov. Miljøverndepartementet fremhever at de ikke kan akseptere at kommunene fastsetter vedtekter som fraviker systemet for kommunale areal- og reguleringsplaner eller reglene om KU (konsekvensutredning), og foreslår at det i § 3 tilføyes kapittel VI, VII og VII-a under oppramsingen av hvilke kapitler i loven som ikke kan fravikes ved vedtekt.

14.7 Departementets vurderinger

Siktemålet med forslaget er å redusere statlig detaljstyring av kommunene. Det er ikke foretatt vesentlige endringer i lovforslaget i forhold til høringsnotatet, bortsett fra en mindre endring av § 3 etter henstilling fra Miljøverndepartementet. Endringen innebærer en utvidelse av de kapitler i loven som det ikke kan fastsettes vedtekter til.

Departementet vil peke på at behovet for lokale vedtekter er blitt redusert som følge av stadig bedre utbygget planverktøy i den enkelte kommune. Bruk av vedtektssystemet og plansystemet kan være noe forskjellig fra kommune til kommune. Ikke alle kommuner har vedtekter, og noen har vedtekter som senere er blitt fraveket av planbestemmelser, slik at de derved er blitt uaktuelle. De mest brukte vedtektsbestemmelsene går i hovedsak på krav til uteoppholdsareal, krav til parkering samt bestemmelser om bruk av skilt.

En fjerning av kravet til statlig godkjenning av vedtekter til være i samsvar med utviklingen av andre lignende ordninger, der kravet om statlig godkjenning og kontroll er blitt redusert eller fjernet, jf det som er sagt foran om bl.a. Kommunelovutvalgets utredning (NOU 1990:13) og Kommunelovproposisjonen Ot.prp. nr. 42 (1991-92).

Utviklingen har senere gått i retning av at behovet for vedtekter i stadig større grad er blitt redusert og erstattet av planbestemmelser. Det har også skjedd en utvikling når det gjelder de vedtekter som kommer inn til departementet for stadfesting, ved at «feilene» stadig er blitt færre. Det som enkelte ganger påpekes av departementet er at vedtektene i noen sammenhenger kan virke for detaljerte, uten at de av den grunn ligger utenfor det som det er rettslig adgang til å fastsette ved vedtekt. Departementet anser ikke dette som avgjørende for å beholde stadfestingsordningen. Departementet er av den oppfatning at de fleste kommuner i dag har tilstrekkelig gode kunnskaper til selv å fastsette vedtekter med bindende virkning på en forsvarlig måte. En fjerning av kravet om statlig kontroll vil føre til at kommunene blir ansvarliggjort ved at de selv må ta ansvar for at de til enhver tid har gyldige vedtekter. De kommuner som har liten kompetanse til selv å utforme vedtekter, vil fortsatt kunne søke veiledning hos departementet eller fylkesmannen.

Det er selvsagt mulig at fjerning av kravet om stadfesting av vedtekter vil kunne føre til at det i noen tilfeller vil bli fastsatt vedtekter som det etter loven ikke er adgang til. Dersom det fastsettes vedtekt som faller utenfor lovens og den enkelte bestemmelses saklige virkeområde, vil vedtekten være ugyldig. Det vil ikke være adgang til å benytte en slik vedtekt som hjemmel for avslag på en byggesøknad eller kreve oppfyllelse av den som vilkår for en tillatelse. Her er det en klar parallell til reglene om behandling av kommuneplaner/reguleringsplaner som ikke lenger krever stadfestelse av departementet. Etter dagens regler vil for eksempel lovligheten av en kommunes reguleringsbestemmelser kunne bli vurdert av fylkesmannen gjennom behandling av klage på enkeltsaker. Fylkesmannen vil gjennom slik behandling kunne «luke ut» reguleringsbestemmelser som går ut over det som det er adgang til å fastsette med hjemmel i plan- og bygningsloven § 26, for eksempel bestemmelser som avviker fra forskriftsbestemmelser som er ment å gjelde for hele landet. Tilsvarende vil kunne skje dersom kommunen fastsetter vedtekter som går ut over det loven åpner adgang til. En tiltakshaver som får avslag på en søknad med hjemmel i en ugyldig vedtekt, vil kunne klage på vedtaket til overordnet myndighet. Ut over dette vil departementet av eget tiltak, gjennom kommunelovens system om lovlighetskontroll av kommunale vedtak, kunne prøve lovligheten av en vedtekt. Eventuelt vil den som får overslag på en søknad med hjemmel i en ugyldig vedtekt, kunne ta dette opp med overordnet myndighet eller gå til søksmål mot kommunen.

Departementet vil påpeke at fjerning av stadfestelsesordningen vil innebære at departementet får frigjort ressurser som blant annet kan benyttes til mer veiledning til kommunene, eventuelt i form av en veileder/rundskriv vedrørende vedtektsfastsettelse.

Kommunale vedtekter med hjemmel i plan- og bygningsloven er en form for forskrift og skal behandles etter reglene i forvaltningsloven kap. VII om forskrifter. Det anses ikke å være behov for en henvisning i § 4 til forvaltningsloven kap. VII, da slik informasjon kan gis i veiledning. Det følger av forvaltningsloven § 37 at utkast til forskrifter skal sendes på høring til berørte. Dette vil også gjelde berørte fagmyndigheter på statlig eller fylkeskommunalt nivå.

Enkelte høringsinstanser er bekymret for at endringsforslaget vil føre til at antall vedtekter vil øke. Departementet har sett en tendens til at utviklingen har gått motsatt vei. Etter hvert som kommunene får flere regulerte områder, reduseres behovet for vedtekter og det fastsettes i stor utstrekning reguleringsbestemmelser for enkeltområdene i stedet for vedtekter. En fjerning av ordningen med stadfestelse av de kommunale vedtektene antas derfor ikke å føre til en økning av antall vedtekter.

I gjeldende § 3 angis en rekke kapitler og bestemmelser i loven som ikke kan fravikes ved vedtekt. Departementet er enig i forslaget fra Miljøverndepartementet om å supplere bestemmelsen med kap. VI om kommuneplanlegging, kap. VII om reguleringsplan og kap. VII-a om konsekvensutredninger, for å sikre at det ikke fastsettes vedtekter som fraviker disse systemene i loven. Det har heller ikke etter dagens regler vært akseptert vedtekter til disse bestemmelsene, med et par unntak, og det er således liten grunn til ikke å lovfeste et slikt forbud. Resultatet vil bli klarere rammer for kommunene for hva vedtekter kan inneholde. Det vil også redusere muligheten for fastsetting av ulovlige vedtekter. Det antas ikke å være noen større sannsynlighet for at kommunene vedtar ulovlige vedtekter enn at de fastsetter bestemmelser til kommuneplan/reguleringsplan som ligger utenfor lovens rammer. Slike bestemmelser blir heller ikke lenger stadfestet av statlige myndighet, og denne ordningen har ifølge Miljøverndepartementet fungert tilfredsstillende.

Bekymringen fra enkelte av høringsinstansene for at det både blir mer ressurskrevende og en vesentlig svekkelse av borgernes rettssikkerhet dersom de blir henvist til å klage til fylkesmannen når de blir møtt med ulovlige vedtekter, er etter departementets vurdering grunnløs. Det er ikke holdepunkter for å anta at kommunene ikke vil tilstrebe å holde seg innenfor lovens ramme når det gjelder vedtakelse av lokale vedtekter. Det må derimot med stor sannsynlighet antas at de vil ta kontakt med fylkesmann, fylkeskommune eller departement dersom de er tvil om det de ønsker å fastsette ligger innenfor lovens rammer. Det må videre kunne antas at det bare i et fåtall tilfeller vil kunne være tvil om gyldigheten av en vedtekt. Klageadgangen til fylkesmannen vil således være en sikkerhetsventil på samme måte som der det er tvil om gyldigheten av en reguleringsbestemmelse.

14.8 Økonomiske, administrative og andre konsekvenser

En fjerning av kravet til departementets stadfestelse av kommunale vedtekter, vil føre til at den enkelte kommune selv må være ansvarlig for at den til enhver tid har gyldige vedtekter. Det antas at de kommuner som har liten kompetanse allerede etter dagens system benytter ekstern bistand eller tar kontakt med andre kommuner, eventuelt fylkesmannen eller departementet, for hjelp og veiledning ved utarbeidelse og endring av vedtekter. Noe stort behov for kompetanseheving kun på bakgrunn av dette endringsforslaget antas det derfor ikke å være. Saksbehandlingsprosessen vil gå raskere både ved fastsettelse av nye vedtekter og ved endring og oppheving av eksisterende vedtekter, idet departementet ikke lenger må involveres. Departementet slipper en kontrolloppgave og kan benytte ressursene til andre oppgaver. Endringen vil sannsynligvis føre til noe økt veiledningsarbeid for fylkesmennene og departementet.

For øvrig legger departementet til grunn at endringsforslaget ikke vil ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.

Til dokumentets forside