Ot.prp. nr. 112 (2001-2002)

Om lov om endringer i plan- og bygningsloven (tidsfrister i byggesaker, forenklinger m.m.)

Til innholdsfortegnelse

2 Tidsfrister i byggesaksbehandlingen

2.1 Innledning

Spørsmålet om innføring av tidsfrister i byggesaksbehandlingen har vært diskutert i mange år, og det er innført frister for enkelte sakstyper (meldinger og enkle tiltak). Når departementet nå foreslår ytterligere og mer generelle frister, skjer det både som ledd i en langsiktig utvikling og på bakgrunn av initiativ fra Stortinget med tverrpolitisk tilslutning. Departementet har tatt utgangspunkt i Stortingets forslag om en generell frist for byggesaksbehandling. Dette ble utdypet i forslaget som ble sendt på høring. I tillegg foreslo departementet i høringsnotatet visse særskilte frister for deler av saksbehandlingen:

  • Frister for andre myndigheters medvirkning i byggesaken

  • Frist for avholdelse av forhåndskonferanse

  • Reduksjon av fristen for behandling av enkle tiltak (§ 95 b) fra fire til tre uker

  • Frist for utstedelse av ferdigattest og/eller midlertidig brukstillatelse

  • Frist for kommunens oversendelse av klagesaker til fylkesmannen

  • Frist for fylkesmannens behandling av klager der det er gitt utsettende virkning

I dette kapitlet vil den generelle fristen for søknadsbehandling bli omtalt, sammen med frist for utstedelse av ferdigattest og midlertidig brukstillatelse, og frist for oversendelse av klagesaker, samt fylkesmannens klagesaksbehandling. Når det gjelder de andre fristforslagene, vil de bli omtalt sammen med andre forslag for vedkommende saksområde. Frist for avholdelse av forhåndskonferanse vil altså bli behandlet under kap. 3 om forhåndskonferanse, frist for andre myndigheters uttalelse eller vedtak vil bli omtalt under kap. 4.2. om forholdet til andre myndigheter, og frist for behandling av enkle tiltak etter § 95 b vil bli omtalt under kap. 5 om enkle tiltak.

2.2 Forslag om en generell tidsfrist for søknadspliktige tiltak

2.2.1 Bakgrunnen for departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsnotatet en generell tidsfrist på tolv uker for behandling av ordinære søknader om bygge- og anleggstiltak. Forslaget hadde bl.a. bakgrunn i Stortingets forslag og et omforent politisk ønske om klarere rammer for kommunenes byggesaksbehandling. Også de forskjellige bransjeaktørene ga uttrykk for behov for forutsigbarhet og rask saksbehandling.

På bakgrunn av de store forskjeller i tidsbruken mellom kommunene og den mer langsiktige utvikling i retning av mer forpliktende saksbehandling, foreslo departementet i høringsnotatet å innføre en generell regel om frist for kommunenes saksbehandling. Dette forslaget hadde som nevnt bakgrunn i en langsiktig utvikling. Samtidig reiste spørsmålet om frister nye spørsmål om forutsetninger for å kunne innføre frister. Bl.a. gjaldt det spørsmålet om hvilken dokumentasjon som er tilstrekkelig for at søknaden skal kunne tas under behandling, og hvordan fristberegningen skal skje.

2.2.1.1 Stortinget

Stortinget har ved flere anledninger diskutert behovet for endringer i reglene om kommunal byggesaksbehandling. Utgangspunktet har vært reformen som ble innført i 1997 skapte uklarhet i en del kommuner om praktiseringen av dokumentasjonskrav, og dermed opphopning av saker. Saksbehandlingstiden er kort i mange kommuner. Likevel er det store forskjeller mellom kommunene mht. krav til dokumentasjon og saksbehandlingstid. Dette var bakgrunnen for forslaget i Dokument 8:59 (2000-2001), som lød:

«Det bør settes tidsfrister for kommunenes saksbehandling i byggesaker. Kommunene bør ha en maksimalfrist på 12 uker. I løpet av de første 2 ukene skal tiltakshaver få tilbakemelding hvis søknaden er mangelfull og tiltakshaver får 2 uker på å fremskaffe de relevante opplysninger. Da har kommunen fremdeles 8 uker til å behandle saken. Tiltakshaver plikter selv å varsle de myndigheter som skal uttale seg i forbindelse med søknaden parallelt med at kommunen har en korrekt søknad, dvs. etter 14 dager, dersom kommunen ikke har påpekt mangler. Disse må da uttale seg innen den samlede tidsfrist for kommunen.

Forslaget innebærer ikke at enkle byggesaker som i dag har 4 ukers behandlingsfrist, skal utvides til 12 uker.»

Til dette svarte (daværende) Kommunal- og regionalminister Sylvia Brustad i brev til Stortinget:

«Jeg er enig i at tiden nå er moden for å vurdere tidsfrister i saksbehandlingen. 4-ukers-regelen for enkle tiltak som ble vedtatt i 1995 var begynnelsen på en slik utvikling. Vi må derfor sikre oss mot at kommunene, for å unngå 4-ukersfristen, benytter en smal definisjon av hva som er «enkle tiltak». Intensjonen i byggesaksreformen var at bruken av tidsfrister etter hvert også kunne innføres for andre sakstyper. Dette er også fremhevet i forarbeidene til reformen (Ot.prp. nr. 39 (1993-94) s. 126). Jeg er innstilt på å vurdere utvidet bruk av tidsfrister i saksbehandlingen. Omforente dokumentasjonskrav og avklaring av når en søknad er klar til behandling, er forhold som må fastsettes i denne forbindelse. Vi må også ta standpunkt til virkning av overskridelse av tidsfrister. En mulighet jeg ønsker å vurdere, er for eksempel at byggesaksgebyret nedsettes eller bortfaller hvis kommunen ikke overholder fastsatte frister og at dette skyldes kommunen.»

I departementets tidligere arbeid med tidsfrister har spørsmålet om dokumentasjon til søknaden stått sentralt, fordi mye av diskusjonen har dreid seg om hva som skal til for at en søknad skal være tilstrekkelig til å kunne tas under behandling. Dokument-8-forslaget hadde også et avsnitt om kravene til dokumentasjon, der det bl.a. het:

«Kravene til dokumentasjon er omfattende. Her bør det finne sted en generell forenkling av dokumentasjonskravene ved søknad, melding og godkjenning av foretak. Kommunene krever ofte for mye dokumentasjon. Mindre omfattende krav, samt «gjenbruk» av informasjon kan være aktuelle virkemidler. Overgang til elektronisk saksbehandling vil være en klar effektivitetsgevinst. Departementet må videre gi signal til kommunene slik at de praktiserer regelverket med romslighet og fornuft.»

Dette svarte Kommunal- og regionalministeren:

«Jeg er innstilt på å gi kommunene signaler om at kravene til dokumentasjon skal praktiseres med romslighet og sunn fornuft. Denne forutsetningen ligger i regelverket i dag, men det er klart at det er ulik praktisering i kommunene. Jeg tror ikke det er hensiktsmessig med detaljerte regler i forhold til kommunene, men vil vurdere presiseringer i forskriftene slik at det blir klarere understreket at dokumentasjonen blir avgrenset til det nødvendige i den enkelte sak. Jeg vil samtidig gjøre oppmerksom på at det allerede pågår et standardiseringsarbeid på dette området. Arbeidet har allerede medført konkrete forenklinger, og departementet vil medvirke til at dette videreføres.»

Kommunalkomiteen ga i hovedsak tilslutning til kommunal- og regionalministerens svar, men ønsket 12-ukersfristen presisert. Det er denne stortingsbehandlingen som dannet grunnlaget for det lovforslaget departementet sendte på høring.

2.2.1.2 Tidligere utredninger om tidsfrister

Tidsfrister har vært utredet flere ganger tidligere, bl.a. i Ot.prp. nr. 39 (1993-94) side 123, som igjen viste til tidligere utredninger:

«Holt-utvalget (NOU 1987:33) foreslo regler om tidsfrister, knyttet til 4 sakstyper. Det ble sett som en forutsetning for innføring av tidsfrister at det ble knyttet sanksjoner til oversittelse. Virkningene av fristoversittelse skulle være tap av innsigelsesrett fra fagmyndigheter og at prosjektet ble ansett som godkjent av bygningsmyndighetene. Det ble foreslått visse reservasjoner, og en grunnforutsetning om at prosjektet måtte ligge innenfor de rammer som ellers fulgte av lov og plan mv. Dessuten var det forutsatt at den «godkjenning» som fulgte av fristoversittelse skulle anses som enkeltvedtak, og således gi grunnlag for klage. «Godkjenningen» var således ikke endelig, og de nærmere forhold omkring klageretten var ikke utredet.

Forslaget møtte stort sett de samme innvendinger som ovennevnte forskriftsforslag».

«Forskriftsforslag» gjaldt forslag om frister overfor andre myndigheter, som ble omtalt slik i Ot.prp. 39:

«Byggesaksutvalget la i NOU 1985:13 frem forslag til forskrift om tidsfrister. På bakgrunn av til dels sterke innvendinger både av prinsipiell, praktisk og juridisk karakter, hovedsakelig fra sentrale fagmyndigheter, ble det ikke gitt slik forskrift. I stedet ble Holt-utvalget bedt om å utrede problemet nærmere.»

I Ot.prp. nr. 39 (1993-94) drøftet man deretter forskjellige sider ved tidsfrister og konkluderte med at det foreløpig ikke var grunnlag for å innføre generelle frister for saksbehandlingen. Det ble imidlertid innført en bindende 4-ukersfrist for såkalte «enkle tiltak», der søknaden skulle være komplett, alle «forhold skulle være i orden», dvs. både mht. materielle krav, ansvar, kontroll mv, og tiltaket skulle ligge innenfor rammene av gjeldende planer og regelverk. Virkningen av fristoverskridelse skulle være at vedtak anses som gitt. I tillegg ble regelen om at bygningsmyndighetene kan sette frister for andre myndigheters uttalelser i byggesaker skjerpet til en «skal-regel», dvs. at bygningsmyndighetene skal sette frister for andre myndigheter. Her ble det forutsatt at fristene skulle settes etter avtaler med vedkommende myndigheter, og det ble ikke innført virkninger for fristoverskridelse.

Andre utredninger

Næringslovutvalget utredet i samarbeid med Justisdepartementet forskrifter for innføring av tidsfrister i forvaltningsloven § 11 b. Justisdepartementet har på den bakgrunn gitt en generell forskrift om beregning av saksbehandlingsfrister, uten å fastsette frister i særskilte saker. I tillegg er det arbeidet med innføring av tidsfrister på noen enkeltsektorer, uten at spørsmålet er blitt gjennomgående drøftet på generell basis. Det er altså opp til den enkelte sektor å vurdere spørsmålet. Ett eksempel er lov om erverv av næringsvirksomhet, der Nærings- og handelsdepartementet har avgjørelsesmyndigheten. Søknadene må her avgjøres innen 30 dager, og dersom departementet ikke overholder fristen, anses godkjenning for gitt. Fristen synes å ha fungert godt.

For øvrig har det i lengre tid vært fokusert på saksbehandlingstid og effektivitet i forvaltningen. Satsningsprogrammene «Et enklere Norge» og «Fornyelse av offentlig sektor» har begge hatt enklere og raskere saksbehandling som sentrale elementer. Innføring av tidsfrister i byggesaksbehandlingen blir således en del av en utvikling som skjer mer eller mindre parallelt på flere sektorer.

2.2.1.3 Begrepet «fullstendig søknad»

I diskusjonen omkring tidsfrister fokuseres det mye på grunnlaget og forutsetningene for å innføre tidsfrister, særlig på den dokumentasjon som er nødvendig for at kommunen skal kunne begynne å behandle saken, og selve fristberegningen. Dette fremgår også av høringsuttalelsene til departementets høringsforslag.

Som en følge av lovendringen i 1995 (jf. Ot.prp. nr. 39 (1993-94)) ble dokumentasjonskravene til byggesøknader standardisert og utdypet. Dette ble av mange kommuner oppfattet som en klargjøring og forenkling, men en del kommuner (og byggeforetak) oppfattet dette som ytterligere detaljering og «byråkratisering». I tillegg medførte endringen noen nye krav, for eksempel til kontrollplan, som først gjennom standardiseringsarbeid i ettertid er blitt mer enkel og oversiktlig. Tilsvarende gjelder godkjenning av foretak som til å begynne med skapte usikkerhet fordi det tok tid før tilstrekkelig mange foretak hadde sentral godkjenning, og fordi kommunene var usikre på hva den nye oppgaven med tildeling av ansvar og vurdering av foretak innebar.

Reformen ga utgangspunkt for diskusjon og utvikling av det som ble kalt «fullstendig søknad», dvs. det som var nødvendig av dokumentasjon for at kommunen kunne ta søknaden under behandling. Her har standardiseringsarbeidet hatt stor betydning for at det nå i større grad er mulig å ha et felles utgangspunkt for omfang og innhold i dokumentasjonen. Dokumentasjonsmengden i søknadene er redusert med omtrent halvparten i denne perioden, og det foretas kontinuerlig forenklingsarbeid, ikke minst som utgangspunkt for å kunne innføre elektronisk søknadsbehandling. Selv om det gjenstår mye standardiseringsarbeid, mener departementet at utviklingen er kommet så langt at det bør være forsvarlig å innføre en tidsfrist med utgangspunkt i at søknaden er så vidt fullstendig at den kan behandles. (Det vises for øvrig til omtalen av dokumentasjon i kap. 11.)

Mange kommuner har god systematikk på dokumentasjonen og dokumentasjonskravene, og har dessuten kommet ned i meget kort saksbehandlingstid. Mange kommuner har også innført egne tidsfrister, gjerne i form av serviceerklæringer overfor søkerne. Usikkerheten til en lovregel knytter seg imidlertid til om det kan innføres en frist som er basert på gjennomsnittlig saksbehandlingstid, og som skal gjelde for alle saker, også tunge saker som krever flere avklaringsrunder.

2.2.1.4 Registrering av saksbehandlingstid

Et argument mot innføring av frister er at det har vært uklart når fristen skal begynne å løpe, hvilket fratrekk man skal gjøre for nødvendig supplering osv. Kommunene har svært forskjellige rutiner. Mange har ikke hatt gode nok rutiner for registrering, og mange kommuner har ikke utført noen registrering i det hele tatt. Der det foretas registrering, varierer gjerne registreringsformen og det tekniske grunnlaget betydelig mellom kommunene, først og fremst mht. spørsmålet om når søknaden er «fullstendig», og hvordan tiden for komplettering skal beregnes. Det har videre vært vanskelig å samkjøre registreringen med de databaserte kontorstøttesystemene kommunene har kjøpt, og registrering har medført ekstra arbeid.

Det er nå utviklet system for registrering som kan foretas ved hjelp av eksisterende kontorstøttesystemer. Arbeidet startet i Grenlandskommunene og videreføres av Norsk Kommunalteknisk Forening (»Nøkkeltallprosjektet») med støtte bl.a. fra Norges Forskningsråd. Prosjektet har følgende delmål:

  • Etablere en felles nasjonal standard for måling av saksbehandlingstid og relevante nøkkeldata for måling av effektivitet og ressursbruk i plan- og byggesaker

  • Utvikle et felles rapporteringsverktøy som gir mulighet for distribusjon av nøkkeldata fra alle kommuner i Norge

  • Integrere rapporteringsverktøyet med eksisterende saksbehandlingsverktøy i kommunene og hente relevante data fra disse

  • Opprette offentlig informasjon på Internett med oppdatert informasjon om saksbehandlingstid og nøkkeltall med serviceindikatorer for plan- og byggesaksbehandling i deltakende kommuner

  • Kartlegge samspillet mellom kommuner og byggesaksbehandling i forhold til tidsbruk og ressursbruk i søknadsfasen

  • Evaluere tidsbruk og ressursbruk i byggebransjen i forhold til implementeringen av de virkemidler som følger av byggesaksreformen

  • Kartlegge saksbehandlingstid i kommuner og bransjer, saksmengde i forhold til tilgjengelige ressurser i kommunene, og typebestemt saksbehandling, trender og utvikling ved bruk av melding og sakstyper

Utviklingen av kontorstøttesystemene gjør at registreringen kan skje automatisk når sakene og de forskjellige trinnene i saksbehandlingen registreres. Systemet er allerede i bruk i 15-20 kommuner. Departementet antar at bruk av dette eller lignende systemer vil kunne gi mer eksakt oversikt over tidsbruken, samtidig som registreringen i seg selv ikke belaster saksbehandlingen. Erfaringene med systemet gir mulighet for at det kan gis nærmere regler om beregning av saksbehandlingstid. Slike regler vil være gjenstand for endring etter som utviklingen skjer. I tillegg vil de også ha en detaljert og teknisk karakter. Dette gjør at slike regler bør nedfelles i forskrift fremfor i lov. En forskriftsregel bør likevel ikke være så konkret at den i praksis stiller krav om bestemte hjelpemidler, for eksempel datastøtteverktøy. Dette må det være opp til kommunen å vurdere selv.

2.2.2 Gjeldende rett. Erfaring med frister som allerede er innført

Det er flere forskjellige typer frister i plan- og bygningsloven. Her omtales kun de frister i byggesaksbehandlingen som gir direkte rettigheter i forbindelse med kommunenes behandling av byggesaker, ikke spesielle frister for eksempel i forbindelse med refusjon, ekspropriasjon mv.

  • Frister for meldingssaker ble innført ved innføring av ny plan- og bygningslov i 1985 for å markere at en del mindre bygge- og anleggstiltak var av så vidt underordnet samfunnsmessig betydning at det ikke var nødvendig med fullstendig byggesaksbehandling. Meldingssystemet innebar en markering av retten til å gjennomføre slike tiltak uten særskilt kommunal behandling, dersom tiltaket ellers var i overensstemmelse med lov, forskrift og planer, og kommunen heller ikke hadde noe særskilt å innvende. Fristen har altså etablert en rettighet for tiltakshaver, som kan starte arbeidet når fristen er ute, og han ikke har hørt noe fra kommunen. Kommunen har en mulighet til å forlenge fristen (§ 81-tiltak) og kan naturligvis kreve søknad der tiltaket viser seg å være søknadspliktig.

  • I hovedsak er inntrykket fra de fleste kommuner at fristen overholdes, men usikkerhet omkring dokumentasjonen gjør at mange kommuner i meldingssakene (hovedsaklig etter §§ 81 og 86 a) enten legger mye arbeid i å sjekke at tiltakene er i orden, eller tar sjansen på at de er det. I mange tilfeller - og da særlig i mindre kommuner - er oversikten god nok til at bruken av meldinger er uproblematisk. Meldingssystemet fungerer i hovedsak bra. Ulempene kan i en del tilfeller være usikkerhet om hvorvidt tiltaket faktisk har den nødvendige overensstemmelse, og det er ikke regler for registrering av igangsetting, ferdigstillelse eller kontroll. Kommunene har imidlertid adgang til å bruke sin tilsynsfunksjon, men det skal svært mye til før så skjer i disse sakene. Fristoverskridelse har dessuten skapt usikkerhet med hensyn til om dette innebærer et kommunalt enkeltvedtak som kan påklages (noe departementet har kommet til at det må være, ut fra de rettigheter som skapes), hvem som har ansvaret for mangelfull dokumentasjon osv.

  • I Ot.prp. nr. 39 (1993-94) ble meldingssystemet foreslått erstattet av søknadsplikt med enklere behandlingsformer. Formålet var å slippe forskjellige saksbehandlingsformer, bl.a. pga. usikkerhet om overskridelse av fristen innebar at enkeltvedtak skjedde «ved passivitet», spørsmål om klagemulighet osv. Stortinget valgte imidlertid å beholde systemet av hensyn til synliggjøringen av tiltakshavers rett til å sette i verk mindre tiltak, der det ikke var i uoverensstemmelse med planer og regelverk. (Dette gjaldt ikke anleggstiltak etter § 84. Disse ble ansett som så vidt viktige at de måtte underlegges søknadsplikt.)

  • Ved reformen av 1995 ble det for enkle søknadspliktige tiltak innført 4-ukers behandlingsfrist i en ny § 95 b. Denne sakstypen ble opprinnelig foreslått som erstatning for meldingssakene, som ble foreslått opphevet. Stortinget valgte imidlertid å beholde sakstypene parallelt. Kravet om fire uker behandlingstid gjelder altså for søknadspliktige tiltak, dvs. «over grensen» mellom meldingssaker og søknadsplikt. Forutsetningen for at tiltak kommer inn under denne fristregelen, er bl.a. at dokumentasjonen er i orden, at det brukes ansvarlige foretak, og at tiltaket er avklart i forhold til plan, andre myndigheter og naboer. Etter fire uker anses tillatelse som gitt selv om kommunen ikke har fattet vedtak, og dette regnes da som enkeltvedtak som kan påklages. Disse tiltakene - «enkle tiltak» - var en begynnelse på innføring av typebestemmelse av saker der andre, større sakstyper etter hvert også kunne få tidsfrister.

  • Det har tatt tid før 4-ukersregelen er blitt innarbeidet. De kommuner som allerede hadde kort saksbehandlingstid, har hatt lite problemer med regelen. For andre kommuner med lengre saksbehandlingstid har fristen vært vanskeligere å etterleve. Fristen har i slike tilfeller krevd omorganisering eller omprioritering, noe som til dels har hatt som konsekvens at andre tiltak har tatt enda lengre tid enn tidligere. En annen konsekvens har vært at kommuner har brukt tid på å vurdere om søknaden virkelig er «i orden», for å ha mulighet til å slippe 4-ukersfristen. Den sistnevnte konsekvensen var trolig mer et overgangsfenomen. Etter hvert er regelen blitt mer innarbeidet. Man ser likevel fortsatt eksempler på at kommunene av kapasitetsmessige grunner ikke overholder fristen, og at foretakene heller ikke tar sjansen på å sette i gang arbeidet uten at kommunen har fattet utrykkelig vedtak. En annen problemstilling er at kommunene også kan utsette iverksettelsen dersom de selv skal forestå utstikkingen på tomta. Dette ble tatt opp som egen problemstilling i høringsnotatet under kap. 10.2, og er omtalt i denne proposisjonen under kap. 8.6.

  • I 1995-reformen ble regelen om at kommunale bygningsmyndigheter kan sette tidsfrist for andre myndigheters uttalelse (§ 95 nr. 2) innskjerpet til at slik frist skal settes. Det ble imidlertid ikke knyttet sanksjoner til overskridelse, og forutsetningen var at fristen skulle avtales med vedkommende myndighet. Dette omtales nærmere under kap. 4, særlig kap. 4.2.5.2.

  • For øvrig er det en rekke andre tidsfrister i loven, som ikke har fremdriften i byggesaksbehandlingen som siktemål. Det gjelder for eksempel fristen på ti år for at det må fattes ekspropriasjonsvedtak etter at reguleringsplanen er rettskraftig, krav om at kommunen «snarest mulig» skal treffe refusjonsvedtak, forfall for refusjon mv. En viss betydning kan imidlertid regelen om bygge- og deleforbud i § 33 ha. Dersom kommunen har fattet slikt vedtak, har den to år på seg til å fatte nytt reguleringsvedtak. Denne fristen kan imidlertid forlenges, noe som også skjer i en del tilfeller.

2.2.3 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsnotatet én generell frist i de saker som er søknadspliktige etter § 93, i stedet for ytterligere typeinndeling med forskjellige frister for de forskjellige sakstyper. Forslaget innebærer således at det settes én felles ramme for hele saksbehandlingen, uansett hvor lang tid de enkelte delene av saksbehandlingen måtte ta, for eksempel avklaring av andre myndigheters forhold, sjekking mot plangrunnlaget og vurdering av naboprotester. Grunnen til dette valget er i hovedsak at en slik regel totalt sett gir større forutsigbarhet for søkeren, og at den er enklere å praktisere. Den gir dessuten færre avgrensnings- og lovtolkningsproblemer enn differensierte frister.

De viktigste begrunnelsene for å innføre saksbehandlingsfrister ligger i behovet for en forutsigbar saksbehandling som samtidig ikke må ta for lang tid. Både tiltakshavere og de forskjellige aktørene i byggesaksprosessen har behov for å vite når søknaden blir avgjort, og behov for at saken avgjøres innen rimelig tid. Dersom saksbehandlingstiden blir for lang, forsvinner fordelen med forutsigbarhet selv om den lange saksbehandlingstiden er gjort kjent på forhånd. Bygge- og eiendomsbransjen er konjunkturutsatt, og lang kommunal saksbehandlingstid kan medføre konsekvenser for planlegging og gjennomføring av byggingen.

Departementet foreslo på denne bakgrunn en frist på tolv uker for vedtak i byggesaker, i overensstemmelse med forslaget i Dokument 8:59 (2000-2001). Forslaget inneholdt også en forskriftshjemmel for å kunne gi nærmere bestemmelser om virkningen av at kommunen ikke overholder denne fristen. Denne virkningen skulle ikke føre til at tillatelse ble ansett gitt. Det ble antatt at en generell virkning om at søknaden anses innvilget ville kunne føre til urimelige resultater, ettersom man ikke kan være sikre på at «alt er i orden» slik forutsetningen er for enkle tiltak etter § 95 b, der overskridelse gir en slik virkning. En mulighet som har vært foreslått, har vært å kreve reduksjon i kommunenes gebyr. Departementet foreslo ikke å lovfeste verken denne eller andre virkninger, men foreslo i stedet en mulighet til å innføre slike virkninger i forskrift dersom det viser seg at fristen ikke overholdes. En slik senere innføring vil også gi kommunene nødvendig tid til å innrette seg etter fristregelen.

Departementets forslag til ny ordlyd i § 95 nr. 1 første ledd lød:

Når søknaden er fullstendig skal den snarest mulig behandles og avgjøres av kommunen, senest innen 12 uker.

Departementet foreslo som nevnt også enkelte særskilte frister i tillegg til denne generelle fristen, se nærmere omtale nedenfor under kap. 2.3, 2.4, 3 og 4.2.

2.2.4 Høringsuttalelsene

Det er i utgangspunktet stor enighet om at det er nødvendig med forutsigbarhet i saksbehandlingen. De fleste høringsinstansene er også enige i at det er nødvendig med tidsfrister, og finner i utgangspunktet tolv uker som en akseptabel frist. Nærings- og Handelsdepartementet (NHD) mener imidlertid at åtte til ti uker bør være tilstrekkelig.

Noen instanser peker på at tidsfrister ikke nødvendigvis vil ha den ønskede virkning. For eksempel fremhever Bærum kommuneog Statens Kartverk at frister kan føre til at kommunene blir mer fokusert på formelle krav som grunnlag for å kunne avvise søknaden, og dermed unngå fristen. Drammen, Ullensaker, Ski, Skedsmo og Nittedal kommunermfl. fremhever at press på saksbehandlingstid kan gå ut over veiledning og tilsyn. Det samme gjør fylkesmannen i Oppland, som flere andre fylkesmannsembeter slutter seg til. Flere kommuner peker på ressurssituasjonen som en hindring for å overholde fristene, og at kommunene lett kan komme til å føre en hardere linje mht. til å returnere søknaden på grunn av mangler. Fylkesmannen i Oslo og Akershus foreslår at det gis lovregel om tidsfrist, men at iverksettelsen utsettes.

Kongsberg kommune viser til at søknadene fremdeles er altfor mangelfulle, og at svært mange må returneres. Det uttales at det derfor er viktig at departementet øver påtrykk overfor bransjene for å få mest mulig fullstendige søknader. Kommunen mener også at det vil vokse frem en egen sakstype med ufullstendige søknader som kommunen selv må supplere, og det bør settes en ramme for når behandlingsfristen skal begynne å løpe også for slike saker.

I forbindelse med ressurssituasjonen mener flere kommuner, bl.a. Ålesund, Osloog Bergen,at det er svært vanskelig å komme ned på tolv uker i gjennomsnitt. Det vil alltid være saker som tar lengre tid, og det bør gis mulighet til differensiering av frister, ev. unntak. Dette fremheves også av Statens bygningstekniske etat (BE). Dette vil særlig gjelde saker som er så viktige og uavklarte at det er behov for politisk behandling. Det bør derfor være særregler for disse sakene. Et forslag om «storbytillegg» for fristberegningen fremmes av Norske Arkitekters Landsforbund (NAL)og Norges Praktiserende Arkitekter (NPA). Oslo kommuneog Bergen kommunemener fristene bør ha mer frivillig karakter. For øvrig mener de aller fleste høringsinstansene at tolv uker vanligvis bør være tilstrekkelig tid for de aller fleste saker. Bortsett fra behovet for særskilte regler for saker som krever politisk behandling, er det ingen høringsinstanser som har innvendinger mot at det settes én frist for hele saksbehandlingen i stedet for å dele behandlingen opp i deler som har hver sin frist. Noen instanser mener departementet er for optimistisk i sin beskrivelse når man hevder at de fleste kommuner allerede ligger under tolv uker.

Fylkesmannsembetene og bransjeorganisasjonene peker på at den økte standardiseringen av dokumentasjonen bør gjøre det lettere for kommunen å si fra om mangler ved søknaden innen en kort frist, og at departementet burde foreslå en slik frist. Viktigheten av kommunenes forhåndssjekking av søknaden bør derfor synliggjøres.

Mange kommuner, bl.a. Skedsmoog Nittedal, fremhever at det bør være mulig å effektivisere saksbehandlingen på andre måter enn ved tidsfrister, f.eks. ved bruk av serviceavtaler. BE påpeker i tillegg at innføring av frister lett kan ta oppmerksomheten vekk fra andre effektiviseringstiltak.

Fristberegningen nevnes som en utfordring av mange, bl.a. Norsk Kommunalteknisk Forening (NKF), som har vært pådriver for mye av arbeidet med innføring av standardisert system for registrering. Skien kommune fremhever at man der allerede har kommet langt i å standardisere beregningen, noe som også ligger til grunn for arbeidet NKF beskriver, som er basert på utviklingsprosjekter i Grenlandskommunene, og som lå til grunn for departementets høringsforslag. Mye av dette vil kunne forskriftsfestes. Ski kommune fremhever at departementet ikke i tilstrekkelig grad har definert saksbehandlingstiden. Det samme gjør Byggenæringens Landsforening (BNL), med tilslutning fra Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)og andre bransjeorganisasjoner.

Svært mange høringsinstanser, både myndigheter og bransjer, er opptatt av når søknaden skal være klar til behandling, og tidsfristen skal begynne å løpe. Her mener f.eks. BNL, NHO og Tekniske entreprenørers landsforening (TELFO) at begrepet «fullstendig» bør byttes ut med «tilstrekkelig», slik at kommunene ikke skal få for store muligheter til å avvise søknader på formelt grunnlag. De aller fleste høringsinstansene understreker viktigheten av at departementet er pådriver i arbeidet med standardisering og forskriftsfesting av dokumentasjonskravene.

Spørsmålet om virkninger for overskridelse av fristen er kommentert av mange. Bl.a. fremhever Justisdepartementet at når en frist oversittes, vil den også kunne være utgangspunkt for et erstatningskrav mot kommunen etter vanlige erstatningsregler. Bransjeorganisasjonene mener at virkningen av fristoverskridelse primært bør være at tillatelse anses gitt, men har - i likhet med de fleste instanser - forståelse for at det kan være en drastisk virkning i en del tilfelle. Disse høringsinstansene mener at virkningen med nedsettelse av byggesaksgebyret i alle fall bør innføres straks, og kanskje også gjelde for alle frister som overskrides i byggesaken. Drammen kommune mener at virkningen ikke nødvendigvis bør være reduksjon av gebyret, men at kommunen da må ta saken under behandling straks.

En del bransjeorganisasjoner, bl.a. Maskinentreprenørenes Forbund (MEF), BNL, TELFO, NAL, NPA og NHOmed støtte av bl.a. Nærings- og Handelsdepartementet (NHD), Huseiernes Landsforbund, OBOS og Forbrukerrådet, mener at det ikke er tilstrekkelig at fristen bare skal gjelde rammetillatelse, men at det også bør gjelde frist for igangsettingstillatelse. Frist for rammetillatelse gjelder bare en del av saksbehandlingen, men gir ikke tilstrekkelig fremdrift for saken som helhet. Rådgivende Ingeniørers Forening (RIF) støtter også dette synet, og mener i tillegg at igangsetting bør kunne skje etter melding til kommunen uten at det er nødvendig med ny tillatelse.

Mange instanser er opptatt av hvilke sakstyper som omfattes. Bl.a. fremhever fylkesmannen i Oppland at saker som gjelder dispensasjon ofte kan være kompliserte og ta atskillig lenger tid enn de foreslåtte tolv ukene. Miljøverndepartementet påpeker at det må komme tydelig frem at tiltakene skal være i overensstemmelse med plan, lov og forskrift. Det påpekes samtidig at kulturminnelovens frister i forhold til automatisk fredede kulturminner ikke kan fravikes, noe som reduserer betydningen av saksbehandlingsfrister i en del byggesaker. Bergen kommune mener fristene bør differensieres i forhold til sakstyper, først og fremst i forhold til graden av planavklaring.

Miljøverndepartementetog BE påpeker uklarheten som ligger i forholdet mellom tidsfrister i byggesaker og 2-årsfristen for nedleggelse av bygge- og deleforbud. For øvrig påpeker Miljøverndepartementet at 2-årsfristen for nedleggelse av midlertidig bygge- og deleforbud kan forlenges, og at det ikke er uvanlig at det skjer.

De fleste instansene er enige i at 12-ukersfristen skal fremgå direkte av loven. Det er noe mindre enighet om andre frister skal fremgå direkte av loven, men i hovedsak støtter høringsinstansene departementets syn på hvilke frister som skal stå i lov og hvilke som skal stå i forskrift.

2.2.5 Departementets vurderinger

På bakgrunn av de innkomne uttalelser opprettholder departementet sitt forslag om en generell saksbehandlingsfrist på tolv uker for byggesaker. Departementet vil samtidig - slik mange høringsinstanser gjør - understreke betydningen av standardisering og forskriftsfesting av omfang og nivå på den dokumentasjon som er nødvendig for at en søknad skal kunne tas under behandling. Også utvikling av system for beregning av saksbehandlingstid, utvikling av blanketter som hjelpedokumenter og utvikling av elektronisk søknadsbehandling vil være viktig i denne sammenheng. Arbeidet på dette området er kommet relativt langt og fortsetter i et konstruktivt samarbeid mellom bransjer, kommuner, standardisering og statlige myndigheter. Kommunene er dessuten kommet langt i effektivisering og utvikling av serviceerklæringer og andre virkemidler i dialog og saksbehandling, samtidig som samarbeidet med bransjene har utviklet seg mye. Innføringen av en tidsfrist innebærer bl.a. å etablere en rettighet for søkerne, som en servicefunksjon, som kommunen får betalt for gjennom gebyrene. Som gjenytelse bør søkerne sikres en forutsigbar saksbehandling som ikke tar urimelig lang tid.

Et stort flertall av høringsuttalelsene går ut på at tolv uker ikke er noen urimelig frist for saksbehandling. Alt i alt ser departementet få betenkeligheter med å innføre en slik frist. En del av uttalelsene går ut på at man ikke kan gi maksimumsfrist på bakgrunn av gjennomsnittlig saksbehandlingstid, og at det er behov for lengre frist i en del saker. Noen større kommuner, bl.a. Oslo og Bergen, og noen andre høringsinstanser går derfor inn for en differensiering av fristen, eventuelt også at fristene skal fastsettes lokalt. Her mener departementet at hensynet til likebehandling mellom kommunene er en viktig grunn til at forslaget om tidsfrister er nødvendig. Selv om store kommuner gjennomgående har flere kompliserte saker enn mindre kommuner, er det samtidig de største kommunene som har mest ressurser å sette inn i saksbehandlingen. Departementet mener derfor at en 12-ukersfrist i utgangspunktet bør være tilstrekkelig for alle kommuner, selv om dette krever organisatorisk og ressursmessig innsats for å bli kvitt ventelistene. En slik frist bør normalt også være tilstrekkelig til å sikre politisk behandling der det er nødvendig. Det vil likevel kunne være enkelte saker der behandlingen kan være særlig vanskelig, enten av politiske årsaker eller fordi tiltaket krever forhandlinger og tilpasninger. Departementet foreslår derfor en særskilt forskriftshjemmel for å kunne gi unntak fra fristregelen i de saker der det er nødvendig. En regel i forskrift vil gjelde fra samme tidspunkt som innføring av 12-ukersfristen. For nærmere omtale om virkningen av fristoverskridelse vises til kap. 2.2.6.2 nedenfor.

Det har fra bransje- og brukerhold blitt stilt krav om at det også skal settes frist for igangsettingstillatelse, idet den foreslåtte fristen bare gjelder for rammetillatelsen, som bare er en del av kommunens saksbehandling. Så langt departementet har brakt i erfaring, behandler de fleste kommunene søknad om igangsettingstillatelse raskt. Dersom behandlingen tar lengre tid, er det gjerne fordi søknaden også gjelder forhold som burde ha vært med i søknaden om rammetillatelse. Med en frist for rammetillatelsen vil det være større foranledning til å ta med disse forholdene i den første fasen. Departementet vil følge utviklingen og vurdere om det blir behov for å innføre tidsfrist også for behandlingen av søknaden om igangsettingstillatelse, men vil ikke foreslå det i denne omgang. Dersom tiltakshaver/søker vil være sikker på å få igangsettingstillatelse raskt, vil det være mulig å søke i ett trinn. I så fall vil kommunen være bundet av 12-ukersfristen. Forutsetningen er da at hele søknaden er «fullstendig».

Det må samtidig poengteres, slik Miljøverndepartementet gjør, at det forutsettes at tiltaket er i overensstemmelse med plan. Når større saker krever lengre behandlingstid, er det gjerne fordi de er i strid med plan og derfor krever planendring eller dispensasjon fra plan. I slike saker vil 12-ukersfristen for byggesaksbehandling ikke gjelde.

Mange bransje- og brukerorganisasjoner mener at reglene om virkningene av fristoverskridelse er for svake, og i alle fall bør innføres straks. Departementets vurdering er her at kommunene må få tid til å innrette seg etter de nye reglene om tidsfrister, slik at man ikke får uheldige utslag for store og kompliserte saker, eller f.eks. der delegasjonsreglementet gjør det vanskelig å overholde fristen. Departementet vil som nevnt følge utviklingen, men forutsetter at kommunene vil arbeide aktivt for å kunne behandle alle byggesaker innen fristen.

2.2.6 Nærmere om departementets forslag

2.2.6.1 Fristberegningen

Fristen gjelder fra søknaden er «fullstendig», dvs. at den er tilstrekkelig utfylt og dokumentert til å kunne tas under behandling og fram til det er gitt rammetillatelse. Dette innebærer at det foreligger tilstrekkelig dokumentasjon og utfylte blanketter som grunnlag for rammetillatelse. Hva som kreves av dokumentasjon, avgjøres i prinsippet av den enkelte kommune, men er i stor grad standardisert. Denne delen av saksbehandlingen, dvs. sjekk av at søknaden er klar til behandling, vil i større grad bli standardisert og kan på sikt også i stor grad kunne skje elektronisk, i alle fall for kurante saker. Kommunen bør likevel - som en del høringsinstanser påpeker - gi rask tilbakemelding til søker om mangler ved søknaden. Tiden for supplement av søknaden legges i så fall til de tolv ukene.

Nærmere regler om dokumentasjon og fristberegning vil bli gitt i forskrift. Det vises for øvrig til Justisdepartementets forskrift om beregning av saksbehandlingsfrister, som gjelder beregning av fristens utgangspunkt, forsinkelse, fristavbrytelse mv.

Departementet antar at det vil være tilstrekkelig å la tidsfristen gjelde fram til vedtak om rammetillatelse. Det har vært vurdert om tidsfristen skulle gjelde fram til igangsettingstillatelse, eventuelt om det skulle settes egen tidsfrist for vedtak om igangsettingstillatelse. Etter fremstillingen i Ot.prp. nr. 39 (1993-94) gjelder rammetillatelsen i hovedsak de «ytre rammer», dvs. de rammeforutsetninger kommunen skal prøve. Igangsettingstillatelsen gjelder i hovedsak de «indre rammer», dvs. detaljprosjektering og de tekniske krav, løsninger og funksjoner som tiltakshaver/ansvarlig søker har hånd om selv i atskillig større grad enn ved rammetillatelsen. I praksis har utviklingen også gått enda lenger i dette skillet. Slik de standardiserte søknadsblankettene nå er utformet, er igangsettingstillatelse i større grad en melding til kommunen om igangsetting, bl.a. med tidsplan der det kan søkes om delvis igangsetting. Igangsettingstillatelse har således mistet en del av sitt selvstendige preg og er i større grad en gjennomføring av rammetillatelsen. Denne gjennomføringen har tiltakshaver/ansvarlig søker som nevnt i stor grad hånd om selv og velger selv det aktuelle tidspunktet.

Ved ett-trinns behandling er det tidspunktet for det felles vedtaket som gjelder.

Det er ikke bestandig klare innholdsmessige skiller mellom rammetillatelse og igangsettingstillatelse. En del dokumentasjon som gjelder rammetillatelsen sendes gjerne inn først ved søknad om igangsettingstillatelse. Dette kan skyldes at man ønsker rammetillatelse på et tidlig tidspunkt for å få en tidlig avklaring. Grovt sett kan man si at de forhold som berører naboer og andre myndigheter egentlig hører til rammetillatelsen og krever nytt nabovarsel selv om de først kommer inn ved søknaden om igangsettingstillatelse. Heller ikke i slike tilfeller vil det være nødvendig å la fristen omfatte igangsettingstillatelse, eller å gi ny frist. Det antas at en frist for vedtak om rammetillatelse vil føre til at tiltakshaver/ansvarlig søker vil ha så mye som mulig avklart i denne fasen av saksbehandlingen, for at kommunens behandling av igangsettingstillatelse skal kunne være enklere, og at man dermed kan oppnå et klarere skille mellom de to fasene. Dette vil særlig kunne ha betydning i kommuner med lang saksbehandlingstid.

Selv om departementet ikke har foreslått særskilt frist for behandling av søknad om igangsettingstillatelse, vil man likevel påpeke at det er viktig at kommunene behandler søknad om igangsettingstillatelse raskt. Dette gjelder særlig der søknaden om igangsettingstillatelse bare gjelder gjennomføringen av rammetillatelsen og ikke inneholder særskilte vurderinger av betydning. Det vil være urimelig dersom kommuner med lang saksbehandlingstid velger å bruke lenger tid på igangsettingstillatelsen fordi de må behandle rammetillatelsen innen fristen. Departementet forutsetter at kommunene opplyser om saksbehandlingstid for begge faser på forhånd, ved forhåndskonferanse eller tilsvarende. Det kan eventuelt være aktuelt å innføre tidsfrist for igangsettingstillatelse i forskrift på et senere tidspunkt.

Departementet foreslo heller ikke særskilt frist for søknad om endring av tillatelse. Slik endring kan gjelde både rammetillatelse og igangsettingstillatelse, men etter drøftingen foran er det bare fristspørsmålet ved endring av rammetillatelse som får betydning. Dersom endringen gjelder rammetillatelse, må kommunen behandle søknaden innen 12-ukersfristen. For endring av igangsettingstillatelse gjelder ingen frist. Endring av tillatelse kan gjelde både mindre, avgrensede spørsmål og spørsmål som grenser opp til at det er behov for helt ny søknad. Også her vil departementet anmode kommunene om å behandle disse søknadene raskest mulig. Departementet vil eventuelt senere vurdere om det er behov for å innføre særskilt frist for behandling av søknad om endring av tillatelse gjennom forskrift.

Fristen på tolv uker får ikke konsekvenser for «enkle tiltak». Dette er en avgrenset sakstype innenfor de søknadspliktige tiltakene, der loven har gitt en 4-ukersfrist under bestemte forutsetninger. Overskridelse av fristen medfører at vedtak anses gitt. Reglene for enkle tiltak vil gjelde som tidligere. Fristen på fire uker foreslås for øvrig nå redusert til tre uker, se kap. 5.

Fristen på tolv uker skal i utgangspunktet også omfatte den politiske behandling som er nødvendig for å fatte vedtak om rammetillatelse, når avgjørelsesmyndigheten ikke er delegert. Som regel er myndigheten delegert i ordinære byggesaker, dvs. der det ikke er uavklarte planspørsmål. Normalt burde en 12-ukersfrist som nevnt være tilstrekkelig til også å gi saken nødvendig politisk behandling. Som nevnt over vil departementet likevel foreslå en særskilt forskriftshjemmel for å kunne unnta saker som krever spesiell avklaring fra fristregelen, eventuelt gi fristforlengelse.

Fristen gjelder bare førsteinstansbehandling. Fristen omfatter ikke klagebehandling eller behandling av omgjøringsbegjæring.

2.2.6.2 Virkninger av fristoverskridelse

Spørsmålet om virkninger av fristoverskridelse er et av de vanskeligste temaene i forbindelse med tidsfrister. Selv om mange har vært positivt innstilt til å innføre frister i forvaltningen, har det vært skepsis til at overskridelse skal ha samme virkning som et positivt vedtak, dvs. at tillatelse skal anses gitt, eller preklusiv virkning, dvs. at innvendinger blir avskåret hvis de ikke kommer innen fristen. Skepsisen har i første rekke dreid seg om at forsinkelser kan skyldes forhold som vedtaksorganet ikke har oversikt eller kontroll over, og at det i alle fall ville være for drastisk at beslutning skal anses fattet ved passivitet, eller at mulighetene for å komme med faglige innvendinger skal være avskåret.

Ved enkle tiltak etter § 95 b er som nevnt virkningen av manglende vedtak innen fristen at vedtak anses gitt (selv om det ikke foreligger noe formelt vedtak). Vedtakstidspunktet er utløpet av fristen.

For ordinære tiltak vil det være for drastisk at vedtak skal anses som gitt. Kommuner som har lang saksbehandlingstid, vil i alle fall måtte ha en omstillingsperiode før man kan være sikker på at saker faktisk blir behandlet innen fristen uten at det går ut over kvaliteten på saksbehandlingen. Kommunen har etter forvaltningsloven § 17 en plikt til å sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst. Dersom saken mangler vesentlige opplysninger, kan dette føre til at vedtaket blir å anse som ugyldig. Saken kan kreve vanskelige avklaringer, for eksempel uklarhet om planforutsetninger, vanskelig avklaring til andre myndigheter, avklaring om ras- eller flomutsatte områder eller andre forhold som kommunen ønsker å utrede uten at det dermed foreligger avslagsgrunn før utredningen er foretatt. Departementet har vurdert om man for slike tilfeller skulle innføre en unntaksregel om at kommunene kan kreve utsettelse av fristen under bestemte forutsetninger. En slik unntaksregel vil kunne være problematisk og skape avgrensningsproblemer, og man kan risikere at det brukes mye energi på å vurdere unntaksmuligheten, tid som i stedet kunne vært brukt på ordinær saksbehandling. Fordi man foreløpig ikke har oversikt over behovet for unntak i slike saker, vil departementet likevel - som tidligere nevnt - foreslå en særskilt forskriftshjemmel for unntak eller fristforlengelse.

I Nederland, som har en tilsvarende 12-ukers saksbehandlingsfrist, er regelen at kommunen må gi tillatelse eller avslag innen fristen. Hvis ikke anses tillatelse gitt. Man kaller det i slike tilfeller «tillatelse direkte i lov». Denne virkningen gir visstnok ikke problemer, men Holland har hatt denne fristen i ganske mange år (den var tidligere tretten uker, men er nå redusert til tolv) og har tradisjon for systematisk og effektiv saksbehandling.

Noen stater i USA har etablert en ordning hvor tiltakshaver kan kreve at uavhengige instanser eller en annen kommune avgjør søknaden dersom saksbehandlingsfristen overskrides. Det kan synes som at man i Norge ikke har bygd opp tilstrekkelige miljøer til å kunne overføre myndighet på denne måten, muligens heller ikke innstillingskompetanse. Man er heller ikke kommet så langt i interkommunalt samarbeid at det skjer en overføring av oppgaver mellom kommuner på dette området. Et slikt samarbeid på tvers av kommunegrenser bør imidlertid på sikt være mulig for best mulig utnytting av kommunale ressurser i et geografisk område.

Departementet er kommet til at man foreløpig ikke vil foreslå at vedtak skal anses som gitt ved overskridelse av 12-ukersfristen. Før en slik virkning eventuelt innføres, bør man ha en rimelig sikkerhet for at kommunene er i stand til å fatte vedtak innen fristen, og den sikkerheten har man i mange kommuner ikke i dag. Selv om tolv uker kan synes som en rimelig frist, sliter mange kommuner i dag med atskillig lenger saksbehandlingstid. Samtidig bør det være rimelig sikkerhet for at kommunene selv har kontroll over sin saksbehandling, dvs. at vurderingstemaene er på plass, at forholdet til andre myndigheter er forutsigbart og at forholdet til plan lar seg avklare.

Sanksjon i form av nedsettelse av gebyr

En mulig virkning av overskridelse av 12-ukersfristen kan være reduksjon i byggesaksgebyret. Mer detaljerte regler om virkningen må i så fall klargjøres i forskrift, men utgangspunktet bør antakelig være en gradering, der gebyret reduseres gradvis jo lenger tid kommunen bruker ut over de tolv ukene. En slik virkning bør samtidig sikre kommunens interesse i å avgjøre sakene innenfor fristen. En så vidt gradert reaksjonsform bør samtidig gjøre at en unntaksregel med mulighet for utsettelse i utgangspunktet vil være overflødig, bortsett fra i helt spesielle saker der utredning og avklaring er særskilt vanskelig.

Dersom det innføres regler om reduksjon i gebyret på grunn av fristoverskridelse, pådrar kommunen seg et økonomisk tap i forhold til forventede (eller innkrevde) gebyrinntekter. Departementet finner grunnlag for å presisere at dette tapet ikke kan dekkes inn via selvkostprinsippet som gjelder etter § 109, men må dekkes gjennom kommunens egne inntekter. En annen ordning ville i realiteten innebære at andre utbyggere måtte dekke kommunens økonomiske tap.

Det foreslås ikke innført sanksjoner overfor kommunene for overskridelser av 12-ukersfristen nå. Departementet er imidlertid sterkt opptatt av at lovens frister overholdes og vil følge med i hvordan bestemmelsene blir praktisert. Dersom det skulle vise seg at kommunene ikke klarer å overholde fristene i tilstrekkelig grad, vil departementet vurdere å innføre sanksjoner i form av reduksjon i gebyrene. For at det skal bli unødvendig å gå veien om lovendring, foreslås forskriftshjemmelen for å innføre slike sanksjoner allerede nå.

2.2.6.3 Hvilke sakstyper omfattes

Fristen (og sanksjonene) omfatter byggesaker, dvs. alle saker som er søknadspliktige etter § 93. Meldingssaker har egne frister, og disse berøres ikke av denne regelen. Det gjør heller ikke «enkle tiltak», som har en 4-ukersfrist (som nå foreslås redusert til tre uker), med virkning som vedtak dersom fristen oversittes. Departementet har, som nevnt, i denne omgang ikke funnet grunn til å innføre flere sakstyper med differensierte frister, slik det ble antydet i Ot.prp. nr. 39 (1993-94).

Fristen omfatter heller ikke saker der kommunestyret fatter vedtak etter kap. VIII om ekspropriasjon eller kap. IX om refusjon.

Det oppstår imidlertid et avgrensningsproblem i forholdet mellom plansaker og byggesaker, særlig med hensyn til dispensasjoner og søknad om bruksendring. Spørsmålet er om en dispensasjon eller bruksendring følger reglene i plandelen eller byggesaksdelen i loven. Dette er en generell problemstilling som kan tas for seg. Forutsetningen for at 12-ukersfristen skal gjelde er imidlertid at det gjelder en byggesak, dvs. at tiltaket er i samsvar med plan. Der planendring eller dispensasjon fra plan er nødvendig, vil fristen ikke løpe.

Uansett bør det være en målsetting for kommunene å behandle også saker om dispensasjon og bruksendring innen fristen på tolv uker. Man må også huske på at «behandling» ikke trenger å medføre tillatelse - der det foreligger uavklarte forhold vil det i seg selv kunne være en avslagsgrunn. Forslaget til hjemmel i § 6 om utfyllende bestemmelser i forskrift om overskridelse av frister, jf. kap. 2.3 omfatter således utrykkelig også plansaker. Der det ikke er mulig å overholde 12-ukersfristen på grunn av planavklaring, må søker få beskjed om dette ved forhåndskonferanse, og senest innen en meget kort frist etter at søknaden er kommet inn til kommunen. Disse forhold blir nærmere regulert i forskrift.

2.2.6.4 Økonomiske, administrative og andre konsekvenser

Konsekvensene kan sorteres i økonomiske, administrative og lovtekniske forhold.

For kommunene henger økonomiske og administrative konsekvenser i stor grad sammen. For de kommuner som har en saksbehandlingstid som ligger innenfor den foreslåtte fristen, vil forslaget ha liten betydning. Også for disse kommunene kan det likevel ha betydning at det innføres en maksimumsfrist, mens man tidligere bare har vurdert gjennomsnittlig behandlingstid. Kommunene må altså bruke mer ressurser på å behandle saker som tar lang tid. På den annen side er grunnen til at sakene tar lang tid som regel at de mangler planavklaring. Det bør derfor stilles krav til kommunene om å få til en bedre sortering. På sikt vil imidlertid sakene trolig gå mer over i hverandre, og etter hvert kan fristen derfor omfatte begge, eller differensieres. Det vises for øvrig til forslaget til lovendring i § 6 under kap. 16, som tar høyde for plansaker.

Kommuner som har lengre saksbehandlingstid, må omorganisere virksomheten sin og omprioritere sakene. Det faktum at et flertall av kommunene allerede har kortere saksbehandlingstid, viser at det er mulig å redusere saksbehandlingstiden også for andre kommuner. Dette indikerer også at det ikke nødvendigvis er selve saksbehandlingstiden som er problemet, men heller ventetiden før sakene tas til behandling. Det er derfor en utfordring for kommunene å sørge for tilstrekkelige ressurser til plan- og bygningsetatene. Parallelt vil arbeidet med standardisering, forskrifter og elektronisk saksbehandling gi kommunene et bedre grunnlag for en mer effektiv saksbehandling.

Tiltakshavere og søkere vil naturligvis ha nytte av fristen. I tillegg til at en slik forutsigbarhet i saksbehandlingen gir privatøkonomisk fordel, ved at planleggingen av byggetiltak kan sikres den nødvendige fremdrift, vil en slik frist også ha en markedsøkonomisk fordel ved at en del av usikkerheten knyttet til forholdet mellom ordrereserve, kontraktsinngåelse og igangsetting kan reduseres noe i de tilfellene der igangsettingen er avhengig av lang kommunal saksbehandlingstid. Dette gjelder dessuten gjerne de større kommunene, dvs. de kommunene som har størst utbyggingspress. Man skal selvfølgelig være forsiktig med å overvurdere betydningen av dette, fordi det gjerne er andre faktorer som har større betydning for bygge- og anleggsvirksomheten enn saksbehandlingstiden i byggesaker. Imidlertid vil det utvilsomt være av betydning å fjerne usikkerhetsmomenter der det er mulig.

2.3 Forslag om tidsfrist for utstedelse av ferdigattest og midlertidig brukstillatelse

2.3.1 Ferdigattest - gjeldende rett og behov for regelendring

Både midlertidig brukstillatelse og ferdigattest tilhører sluttfasen av byggesaken, men det er likevel så vidt store forskjeller mellom dem at de her omtales hver for seg. Det er i dag ingen regler om frist for utstedelse av ferdigattest eller midlertidig brukstillatelse.

Etter gjeldende rett skal ansvarlig samordner anmode kommunen om hhv. brukstillatelse eller ferdigattest på bakgrunn av kontrollerklæringene utstedt av de ansvarlige kontrollerende. (Dette foreslås nå å skulle bli ansvarlig søkers oppgave, jf. kap. 8.2). Etter § 99 skal kommunen utferdige ferdigattest når «tiltaket finnes utført i samsvar med tillatelsen og gjeldende bestemmelser.» Dette er i § 19 i forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK) konkretisert til at ferdigattest skal utstedes når «sluttkontroll og gjennomgang av kontrolldokumentasjon viser at tiltaket er kontrollert i samsvar med godkjente kontrollplaner og det ikke er påvist feil eller mangler i forhold til tillatelsen».

Kommunen skal således utstede ferdigattest når kontrollerklæringene bekrefter at kontroll er gjennomført og det ikke er påvist feil eller mangler. Vurderingstemaet for bygningsmyndighetene i forbindelse med ferdigattest er begrenset til en vurdering av om kontrollen har vært utført i forhold til tidligere dokumentasjon. For øvrig må bygningsmyndighetene ha tillit til den kontrollen som har vært utført med hensyn til vurderingen av etterlevelse av plan- og bygningslov, teknisk byggeforskrift og vilkår i tillatelsen. Kommunen har imidlertid mulighet for på et hvert tidspunkt selv å foreta inspeksjon eller andre former for tilsyn.

I de byggesaker som har normal utvikling uten at det oppdages feil eller mangler som tilsier nektelse av ferdigattest, er utstedelsen av ferdigattesten en avgjørelse som bare baseres på innkomne dokumenter og stiller få krav til kommunens skjønnsmessige vurdering. Utstedelse av ferdigattest skal derfor kunne skje meget raskt. Det finnes likevel eksempler på at det kan gå flere måneder før kommunen utsteder ferdigattest. - Det vil normalt ikke være avslagsgrunn at selve tillatelsen er påklaget, og at klagen ikke er avgjort.

2.3.2 Departementets høringsforslag

På bakgrunn av ferdigattestens betydning, og at utstedelse i utgangspunktet er lite arbeidskrevende for kommunen, fant departementet det nødvendig - og samtidig lite betenkelig - å foreslå en tidsfrist for utstedelsen av ferdigattest. Fristen ble antydet til maks 14 dager, som er innenfor den rammen svært mange kommuner har for slik utstedelse. Departementet foreslo ikke noen direkte lovregulering av fristen, men at fristen kan reguleres i forskrift gjennom en generell forskriftshjemmel for innføring av frister.

2.3.3 Høringsuttalelsene

De fleste høringsinstansene omtaler ferdigattest og midlertidig brukstillatelse under ett. Det er få innvendinger mot at det innføres tidsfrist for utstedelse av ferdigattest eller midlertidig brukstillatelse, men innvendingene gjelder hovedsakelig fristlengden.

Bærum kommune mener ferdigattest stort sett gis straks, og da vil det ikke være nødvendig med tidsfrist. Det er i ukurante saker at utstedelsen tar tid, og i slike tilfeller er tre uker lite. Det samme mener Norsk Kommunalteknisk Forening (NKF). For å motvirke uheldige virkninger av en frist mener kommunen at det må gis adgang til å foreta tilsyn også etter at ferdigattest er utstedt. Haugesund kommune mener likedan at kommunen må ha anledning til å trekke ferdigattesten tilbake dersom den er gitt på feil grunnlag. Norges Handikapforbund mener fristen bør være lang nok til at kommunen kan kontrollere om vesentlige krav til tilgjengelighet mv. er ivaretatt, og at tre uker bør være tilstrekkelig. Statens bygningstekniske etat mener på sin side at én ukes frist bør være tilstrekkelig.

Høringsinstansene er ellers opptatt av situasjonen der det påvises feil og mangler som gjør at kommunen vil undersøke forholdet nærmere. Dette poengteres f.eks. av fylkesmannen i Oppland, som en del andre fylkesmannsembeter slutter seg til.

Høringsinstansene har få merknader til eventuell virkning av fristoverskridelse. Huseiernes Landsforbund mener at fristoverskridelse også her må få virkning for gebyret. Ellers gir høringsinstansene stort sett tilslutning til departementets vurdering om at det ikke vil være nødvendig med regler om særskilte virkninger for fristoverskridelse.

2.3.4 Departementets vurderinger

På bakgrunn av de innkomne uttalelser, finner departementet det riktig å opprettholde forslaget om at det innføres en hjemmel for å fastsette tidsfrist for utstedelse av ferdigattest i forskrift, og at det ikke er nødvendig med noen særskilt regel om virkning av fristoverskridelse. Nærmere regler om fristlengde og saksbehandling vil bli fastsatt i forskrift. Etter høringsuttalelsene kan det foreløpig se ut til at to uker kan være en rimelig frist, men dette må vurderes nærmere i forhold til kommunens behov for å foreta nødvendige vurderinger. Tiden for oversendelse må også vurderes. Det må også vurderes om anmodningene kan sendes inn på forhånd ut fra en foreløpig vurdering, slik at kontrollerklæringene sendes inn parallelt med at kommunen foretar sin vurdering. Departementet vil arbeide videre med disse spørsmålene i forbindelse med utarbeidelse av forskrift.

Departementet er enig med de høringsinstansene som mener at en ferdigattest som er utstedt på uriktig grunnlag må kunne trekkes tilbake. Her har kommunen for det første forvaltningslovens regler om omgjøring å støtte seg til, og for det andre det forhold at det ikke er særskilte regler om foreldelse av ansvar. Selv om det direkte forholdet mellom kommunen og de ansvarlige opphører ved ferdigattest, og pålegg etter denne tiden må rettes til tiltakshaver, har de ansvarlige likevel ansvar for feil som er gjort før ferdigattesten utstedes. Dette vil f.eks. kunne få virkning for godkjenningen og fremtidig ansvarsrett.

Hvis ferdigattesten eller brukstillatelsen påklages, dvs. kommunens grunnlag for å gi ferdigattest eller brukstillatelse angripes, må kommunen vurdere klagen på vanlig måte.

Departementet foreslår ikke noen særskilt virkning av fristoverskridelse ved utstedelse av ferdigattest. For det første er behovet lite, bl.a. fordi det i stedet foreslås virkninger ved midlertidig brukstillatelse i stedet, jf. nedenfor. For det andre er det vanskelig å finne fornuftige reaksjonsformer. Departementet vil dermed ikke foreslå dette nå, men eventuelt komme tilbake til dette spørsmålet i forbindelse med utarbeiding av forskrifter som oppfølging av lovendringene.

2.3.5 Konsekvenser av forslaget

Behandlingen av anmodninger om ferdigattest er som oftest meget enkle avgjørelser, og forslaget om tidsfrist bør derfor ikke føre med seg store konsekvenser av administrativ eller økonomisk art for kommunene. For tiltakhaver vil fristen kunne ha økonomisk betydning i den grad ferdigattest er en forutsetning for konvertering av lån, overdragelse ved salg, avslutning av kontrakter med ansvarlige foretak o.a. Det er vanskelig å tallfeste betydningen av denne fristen.

2.3.6 Midlertidig brukstillatelse - gjeldende rett og behov for regelendring

For midlertidig brukstillatelse er kommunens vurderingstemaer atskillig mer omfattende enn for ferdigattest. Midlertidig brukstillatelse kommer i likhet med ferdigattest inn under forvaltningslovens definisjon av enkeltvedtak. Kommunen skal her ta stilling til om de gjenstående mangler er vesentlige eller ikke i forhold til å kunne ta bygget i bruk. Dette må først og fremst vurderes i forhold til helse, miljø og sikkerhet, men også forhold som tilgjengelighet og brukbarhet ellers må tas med i vurderingen. I tillegg må kommunen sette vilkår, dvs. at den må synliggjøre i brukstillatelsen hvilke arbeid som gjenstår, og den må sette en tidsramme for ferdigstillelsen. I tillegg reises det ikke sjelden spørsmål om ansvarsretten i forbindelse med midlertidig brukstillatelse, først og fremst angående forholdet mellom utført og gjenstående arbeid, noe som kan reise vanskelige juridiske problemstillinger som kommunen må ta stilling til. Dette skulle tilsi at det må gis mer rom for kommunalt skjønn ved midlertidig brukstillatelse enn ved ferdigattest.

Det er imidlertid betydelig behov for fremdrift og forutsigbarhet i denne fasen. Det kan derfor ha uheldige konsekvenser dersom kommunen ikke utsteder midlertidig brukstillatelse, både av hensyn til avslutning av (deler av) huskjøperens kontraktsforhold, faktisk innflytting, lånekonvertering og forsikring. Samtidig er det intensjonen at også midlertidig brukstillatelse skal være basert på kontrollerklæringer. Hvis disse går ut på at manglende og gjenstående arbeid er uvesentlige, skal kommunen i utgangspunktet forholde seg til det uten å foreta selvstendige vurderinger.

Ferdigattest har fått stadig større betydning, den er gjort obligatorisk, den avslutter ansvarsforholdene og er bl.a. lagt til grunn som vilkår for eierskifteforsikring. På den annen side er det midlertidig brukstillatelse som er viktig for huskjøperen og finansieringsinstitusjonene. Det er ikke sikkert dette representerer noen reell konflikt, men situasjonen kan skape uklarhet for kommunenes vurdering.

For midlertidig brukstillatelse blir altså spørsmålet om det blir et urimelig press på kommunen for å utstede midlertidig brukstillatelse på grunnlag av de foreliggende kontrollerklæringer (som selvfølgelig må være sjekket og funnet i orden), eller om kommunen selv må ha tid til å foreta de nødvendige vurderinger.

2.3.7 Departementets høringsforslag

Departementet fant, av hensyn til behovet for forutsigbarhet i sluttfasen av byggesaken, at det var hensiktsmessig å foreslå forskriftshjemmel for tidsfrist også for utstedelse av midlertidig brukstillatelse. På grunn av at vurderingstemaet her er vanskeligere, antok departementet at kommunene sannsynligvis burde gis litt lenger tid til å vurdere midlertidig brukstillatelse. Departementet antydet derfor å forskriftsfeste en frist på tre uker for denne vurderingen. Ansvarlig søker/samordner, som anmoder om brukstillatelse eller ferdigattest, ville da ha en mulighet til å innarbeide denne fristen i sin egen fremdriftsplan. Frister av denne lengden bør kunne sikre tilstrekkelig forutsigbarhet i byggingen. Heller ikke denne fristen ønsket departementet å nedfelle direkte i loven. Departementet regnet med diskusjon om fristens lengde, og det ville av den grunn være behov for nærmere utdyping i forskrift. Forskriftsformen gir dessuten mulighet for hurtigere justering dersom det skulle være behov for det.

For midlertidig brukstillatelse foreslo departementet at virkningen av fristoverskridelse skulle være at tillatelse ble ansett for gitt. Det ble ansett som viktig for partene å kunne forholde seg til et fast tidspunkt, og kommunen ville likevel ha tidsfristen, samt eventuelt prosessen frem til ferdigattest, til å vurdere om den skulle utøve tilsyn.

2.3.8 Høringsuttalelsene

Som for ferdigattest er det enighet om at det er behov for frist ved midlertidig brukstillatelse, men det er stor uenighet om fristens lengde.

Haugesund kommune mener det bør være anledning til, som ved ferdigattest, å trekke tilbake tillatelse som er gitt på uriktig grunnlag. Dette vil avhjelpe uheldige virkninger av en frist. Skedsmo og Nittedal kommuner etterlyser klarere regel om ansvar dersom innflytting skjer på feil grunnlag. Ullensaker kommunemener det er unødvendig med frister. Om det skal innføres frister bør de være like (to uker) for ferdigattest og midlertidig brukstillatelse. Generelt er kommunene positive til innføring av frister, men er generelt bekymret for de tilfellene der det er nødvendig å vurdere tilsyn. I likhet med de nevnte kommuner mener fylkesmannen i Oslo og Akershus at det må gjelde et utvidet eller forlenget ansvar der det er gitt brukstillatelse på feil grunnlag, særlig når dette rammer en tredjepart (huskjøper).

Et hovedpunkt i uttalelsene er byggefirmaenes behov for rask avklaring med kommunen når huset er klart til innflytting, noe som tilsier en svært kort frist. Byggenæringens Landsforening (BNL) poengterer dette sterkt, med tilslutning av andre bransje- og brukerorganisasjoner, bl.a. OBOS og Husbanken. BNL fremhever her at «den mest hensiktsmessige løsningen for næringen ville være om alle formalia med hensyn til sluttkontrollen kunne være ferdigbehandlet før overtagelsestidspunktet, og at den midlertidige brukstillatelsen forelå på dette tidspunkt.» BNL poengterer videre kostnadene ved å måtte vente på brukstillatelse etter at bygget er klart til å kunne tas i bruk, og har vist til renteberegninger som viser at det kan være til dels betydelige økonomiske besparelser ved å få brukstillatelse tidligere enn hva tilfelle er i dag. BNL foreslår på denne bakgrunn en automatisk midlertidig brukstillatelse når tilfredsstillende sluttkontroll er foretatt og kontrollerklæringer er mottatt av kommunen. BNL foreslår derfor at vurderingstemaet «når kommunen finner det ubetenkelig» i § 99 nr. 2, fjernes.

De fleste høringsinstanser ellers mener at det er viktig med en kort frist for midlertidig brukstillatelse. Statens Bygningstekniske etat (BE) foreslår at fristene settes til én uke både for brukstillatelse og ferdigattest. Norges Handikapforbund mener imidlertid at fristen bør settes lang nok til at kommunene får kontrollert at vesentlige krav til tilgjengelighet mv. er oppfylt, og at fristen derfor bør være tre uker både for midlertidig brukstillatelse og ferdigattest.

Det er få innvendinger til forslaget om at bygget kan tas i bruk dersom kommunen ikke utsteder midlertidig brukstillatelse innen fristen. OBOS mener for øvrig at kommunen bør ha plikt til å utstede midlertidig brukstillatelse dersom fristen oversittes og bygget tas i bruk, av hensyn til brukstillatelsens betydning for lånekonvertering mv.

2.3.9 Departementets vurderinger

På bakgrunn av høringsuttalelsene, er departementet kommet til at høringsforslaget bør opprettholdes, dvs. at det opprettes en forskriftshjemmel til å fastsette frist for utstedelse av midlertidig brukstillatelse, og at virkningen for overskridelse av denne fristen er at bygget kan tas i bruk. Departementet er enig i høringsinstansenes syn om at fristen bør være så kort som mulig, og at det bør utarbeides regler som gjør at utstedelsen kan skje umiddelbart når de nødvendige kontrollerklæringer foreligger. Samtidig må kommunenes behov for tilsyn vurderes. Departementet vil med bakgrunn i høringsuttalelsene vurdere om det bør settes en kortere frist, for eksempel fjorten dager for å medvirke til mer effektive overtakelses-, innflyttings- og lånekonverteringsprosesser.

Regler om fremgangsmåten vil bli utarbeidet i forskrift, der det også vil bli vurdert om det er mulig med parallellitet i prosesser i denne fasen, f.eks. slik at kommunen får anmodningen først og dermed kan ta stilling til behovet for tilsyn, og at selve brukstillatelsen utstedes så snart kontrollerklæringene foreligger. Også i denne sammenheng mener departementet at en brukstillatelse som er utstedt på feilaktig grunnlag, må kunne trekkes tilbake.

Virkningen av overskridelse av fristen for midlertidig brukstillatelse bør altså være at tiltakshaver kan ta bygget i bruk. Dette synes rimelig ut fra tiltakshavers behov for avklaring og for faktisk å kunne ta bygget i bruk. Dersom kommunen har innvendinger, har den fristlengden til å avklare hvorvidt manglende eller gjenstående arbeid er «vesentlig» eller ikke, og samtidig forberede og iverksette tilsyn. Tilsyn kan utøves helt til ferdigattest er gitt og kan for eksempel iverksettes i tiden mellom brukstillatelse og ferdigattest. Kommunen har således fremdeles adgang til å følge saken, og det kan derfor neppe betraktes som urimelig at den har en tidsfrist på seg til å utstede midlertidig brukstillatelse.

Departementet vil foreløpig ikke foreslå å fjerne vurderingstemaet «når kommunen finner det ubetenkelig». Departementet har igangsatt et større evalueringsprogram for endringene i plan- og bygningsloven av 1995 (byggesaksreformen) som ikke er avsluttet. Det synes derfor å være for tidlig å gjøre hele avslutningen av byggesaken til en ren ekspedisjonsforretning eller overlate den til sakens aktører, i alle fall før tilsynsfunksjonen er tilstrekkelig utviklet. Departementet vurderer det derfor slik at det fremdeles er behov for en lovhjemlet vurdering i sluttfasen. Det nylig oppnevnte lovutvalget for byggesaksdelen i loven bør vurdere om også denne delen kan overføres til utbyggernes ansvar.

2.3.10 Økonomiske, administrative og andre konsekvenser

Når det gjelder anmodning om midlertidig brukstillatelse, må kommunen få etablert rutiner for behandling av slike anmodninger, hvor også spørsmålet om det skal føres tilsyn med tiltaket eller de ansvarlige foretakene inngår. Innføringen av slike rutiner bør ikke være krevende, verken tidsmessig eller ressursmessig. For tiltakshaver har det stor økonomisk betydning å kunne ta tiltaket i bruk så raskt som mulig, og det vil kunne være knyttet store besparelser til innføringen av tidsfrist. I følge renteberegninger gjort i bransjen, vil redusert tid i forhold til å få utstedt brukstillatelse kunne føre til betydelige samfunnsøkonomiske besparelser.

2.4 Forslag om tidsfrister i klagesaksbehandlingen

2.4.1 Gjeldende rett - behov for regelendring

Det er i dag ingen frister for klagesaksbehandling, heller ikke for den forberedende delen av den. Det er imidlertid på det rene at departementet kan fastsette bestemmelser om frister i klagesaksbehandlingen i plan- og bygningsloven selv om det er gitt særregler i forvaltningsloven. Dette ble bl.a. tatt opp i Holt-utvalgets utredning NOU 1987:33 Nytt hovedgrep på plan- og bygningsloven, side 35. Det ble imidlertid ikke i oppfølgingen av utredningen fremmet konkrete lovforslag om dette. Også på dette området har det vært tvil om - og eventuelt hvilke - sanksjoner som kunne ilegges ved fristoverskridelse. At klagen vinner fram på grunn av klageinstansens passivitet er ikke aktuelt ut fra hensynet til rettssikkerhet og forutsigbarhet. Så lenge man ikke har gebyr for klagesaksbehandling, er også gebyrreduksjon uaktuelt. Det har også vært vurdert å la klagen behandles og/eller avgjøres av andre, for eksempel andre fylkesmannsembeter eller andre offentlige organer, men også dette har foreløpig vært ansett som uaktuelt.

Klagesaksbehandlingen har gjennomgått en utvikling over en del år. I forbindelse med revisjonen av kommunelovgivningen i 1991 ble det innført en modell med kommunale klagenemnder. Plan- og bygningslovens klagesystem ble holdt utenfor dette systemet. Begrunnelsen var at det ut fra hensynet til rettssikkerhet og lovtolkning var nødvendig med overordnet klagemyndighet med særskilt kompetanse. Man valgte derfor å beholde modellen med fylkesmannsembetene som klageinstans. Dette gjelder både byggesaker og reguleringsplaner.

Fylkesmannsembetene behandler i dag klager på byggesaker og andre saker etter plan- og bygningsloven, som ekspropriasjon, ileggelse av sanksjoner osv. Fylkesmannen behandler også klager på dispensasjonsvedtak og klager på reguleringsplaner. Klagesaksbehandlingen følger reglene i forvaltningsloven. Saksbehandlingstiden hos embetene varierer sterkt. I departementets tildelingsbrev er det satt en maksimumsnorm på tre måneder, men en del embeter har for tiden lenger gjennomsnittlig saksbehandlingstid enn dette. En del embeter har imidlertid en saksbehandlingstid som ligger godt under denne normen. Tallene varierer også noe fra år til år.

2.4.2 Departementets høringsforslag

I høringsnotatet anførte departementet at man i denne omgang ikke ville foreslå en generell frist for klagesaksbehandlingen. Dette hadde bl.a. sammenheng med fylkesmannsembetenes ressursmessige situasjon og at det ikke var lett å fastsette sanksjoner for overskridelse. Tidsbruken i klagesakene utgjorde heller ikke det samme samfunnsmessige problem som forsinkelser ved for eksempel byggetillatelser. Det ble opplyst at tidligere undersøkelser hadde vist at ca to prosent av sakene blir påklaget, og at mellom ti og tjue prosent av disse fikk medhold (tallene varierte en del fra år til år og fra embete til embete). Departementet mente at svært mange av klagene i byggesaker også dreide seg om små tiltak med små samfunnsmessige virkninger. Dette kunne gjelde avstand og byggehøyde, tap av utsikt, terrasser, forstøtningsmurer, levegger og andre mindre tiltak der klageinstansen i stor grad ble brukt til å løse konflikter som i hovedsak var av privat karakter.

På to områder fant departementet likevel grunn til å vurdere spørsmålet om tidsfrister nærmere. Det gjaldt for det første kommunenes forberedende arbeid med klagesaker, slik at de skal kunne sendes over til fylkesmannen. Her foreslo departementet en 8-ukersfrist. Fristen ble ikke foreslått nedfelt direkte i loven, men skulle fastsettes i forskrift. For det andre gjaldt det fylkesmannens behandling av saker der det var gitt utsatt iverksetting etter forvaltningsloven § 42, slik at tiltaket ikke skulle startes før klagebehandlingen var avgjort. I saker der det ikke var gitt utsatt iverksetting, er naturligvis vedtaket fremdeles ikke avgjort med endelig virkning, men her er det mulig å sette i gang på eget ansvar. Fristen ble antydet i høringen til å skulle være fire til seks uker. Også denne fristen burde etter departementets vurdering fastsettes i forskrift i stedet for i lovteksten. For ingen av disse sakstypene fant departementet grunn til å foreslå konsekvenser av fristoverskridelse.

2.4.3 Høringsuttalelsene

Høringsuttalelsene gir ulike tilbakemeldinger og det er også stort sprik innenfor samme type instanser. Flere av kommunene går imot frister i klagesaksbehandlingen og flertallet mener den foreslåtte fristen i alle fall er for kort. Blant fylkesmennene er cirka halvparten imot frister for kommunens forberedende klagesaksbehandling eller mener den er for kort. Flere organisasjoner og Forbrukerrådet bemerker at en 8-ukersfrist er for mye. Oslo og Bærum kommune, som begge har et høyt antall klagesaker, går imot fristen på åtte uker, selv om Oslo kommune ser positivt på at det gis frister. Oslo kommune uttaler imidlertid at selv med forbedringer av rutiner, kan kommunen neppe klare under 22 uker. Dette er langt over det andre kommuner antyder.

De fleste kommuner mener de kan ha mulighet til å klare tolv uker. Årsaken til at de vanskelig kan klare kortere frister, er den politiske behandlingen som benyttes i klagesaker. Flere kommuner gir sterkt uttrykk for at de skal beholde den politiske behandlingen og sitt demokrati. I tillegg opplyses at det går forholdsvis lang tid mellom politiske møter. Dette, i tillegg til ferieavvikling, er årsaker til at mange kommuner mener de ikke vil klare en 8-ukersfrist. En del kommuner kommenterer at de trenger en viss tid for å ivareta det kontradiktoriske prinsipp. Særlig lang tid kan dette ta der det er flere parter inne i bildet.

Flere høringsinstanser (fylkesmenn, departementer og organisasjoner i tillegg til kommunene) bemerker at skal kommunene ha slike frister, bør også fylkesmennene ha det. De ser det som urimelig at departementet tar hensyn til fylkesmennenes ressurssituasjon, men ikke kommunenes. Flere påpeker at kommunenes forberedelser i klagebehandlingen også letter arbeidet for fylkesmannen. Således vil ikke lang oversendelsestid nødvendigvis føre til at den totale klagesaksbehandlingstiden blir så mye lenger.

Videre er det noen kommuner som påpeker at det ved innføring av frister i forberedende klagesaksbehandling også bør kunne være anledning til å ta gebyr for behandling av klager.

Når det gjelder frister der saker er gitt utsatt iverksetting etter forvaltningsloven § 42, har flertallet ingen kommentar til dette. Flere fylkesmenn kommenterer likevel at dette i så fall ikke vil føre til en realitetsendring fordi slike saker prioriteres allerede i dag. Fylkesmennene i Telemark og Vest-Agder har innvendinger til forslaget fordi de mener at siden dette er den eneste fristen fylkesmennene har å forholde seg, vil flere spekulere i dette ved hyppigere å begjære utsettende virkning. Dette kan igjen bli urettferdig overfor visse klagere fordi det oftest er de ressurssterke som benytter seg av advokat, og som igjen vil være mer pågående i forhold til å kreve utsettende virkning. Resultatet kan bli at slike saker får atskillig kortere saksbehandlingstid enn de øvrige klageres.

2.4.4 Departementets vurderinger

På bakgrunn av høringsuttalelsene, er departementet kommet til at forslaget om at det skal innføres frister både for kommunenes forberedende klagesaksbehandling og fylkesmannens behandling av klagesaker med utsatt iverksetting, blir opprettholdt. Departementet mener den foreslåtte 8-ukersfristen for kommunens forberedende klagesaksbehandling bør legges til grunn for det videre forskriftsarbeidet. I dette ligger at mange kommuner må vurdere tiltak for å effektivisere saksbehandlingsrutiner og dessuten vurdere arbeidsdelingen mellom administrasjon og politisk ledelse i klagesaker. Møtehyppighet og hensyn til ferieavvikling bør i liten grad være bestemmende for fristens lengde. Det vil bli nøye vurdert i forbindelse med forskriftsarbeidet hvilke overgangsordninger det er behov for.

Departementet har forståelse for kommentarene om at fristen også bør gjelde i klageomgangen generelt. Innføring av tidsfrister er en sammensatt prosess som nødvendigvis må ta tid, og det er derfor viktig å begynne et sted. Det vil på et senere tidspunkt vurderes tidsfrister for klagesaksbehandlingen generelt. Gebyr på klagesaksbehandlingen vil i denne omgang ikke bli vurdert.

Det er også kommet kommentarer om at fristen vil medvirke til at det i flere saker vil bli fremsatt krav om utsettende virkning. Departementet mener at en eventuell forfordeling av hvem som får medhold i utsatt iverksetting, ikke behøver å bli så skjev som noen frykter. Instanser som vurderer om utsettende virkning skal gis, vurderer selv når det er grunn for dette. Det er få høringsinstanser som har synspunkter på fristen her. Departementet mener det er mest aktuelt med en 6-ukersfrist.

2.4.5 Nærmere om oversendelse av saker fra kommunene til fylkesmannen

Bakgrunnen for at frister i den forberedende klagesaksbehandlingen er tatt opp, er at visse kommuner bruker lang tid på å forberede klagebehandlingen før saken sendes til fylkesmannen. Når klage på kommunens vedtak mottas, må den vurdere saken på nytt før den sendes videre til fylkesmannen. Saken skal til en viss grad også forberedes, jf. forvaltningsloven § 33 annet ledd. Det er likevel ikke noen generell plikt for kommunen til å foreta en fullstendig fornyet behandling av saken. Kommunen har plikt til å vurdere anførsler av betydning for vedtaket, som nye opplysninger eller påpeking av konkrete feil. Departementet er kjent med at noen kommuner bruker opptil ett år på å vurdere saken på nytt før den oversendes til fylkesmannen. Dette skjer uten at omgjøringsprosenten i kommunene (eller for så vidt hos fylkesmannen) er særlig høy.

Et argument fra kommunene for den lange tiden for oversendelse, er at de har plikt til å utrede hver klagesak nøye og at saken ellers sendes i retur fra fylkesmannen. I saker hvor det bes om bedre begrunnelse, for eksempel av hensyn til det lokale selvstyre, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd siste punktum, er det i kommunenes egen interesse å uttale seg nærmere for å unngå et uønsket resultat etter fylkesmannens overprøvelse. Praksis er imidlertid varierende.

Generelt er det likevel viktig at kommunene har anledning til å se på saken på nytt. Der det ikke foreligger nye momenter, kan det være liten grunn til å la saken ligge lenge til fornyet behandling. Rettssikkerheten må anses ivaretatt ved at fylkesmannen likevel foretar en fornyet behandling. Samtidig har kommunene anledning til å omgjøre et vedtak der de finner dette nødvendig. Ved å luke ut kurante saker for rask oversendelse til fylkesmannen kan kommunene også raskere komme gjennom de saker som de ser grunn til å vurdere på nytt. Alternative frister for oversendelse til fylkesmannen antydet departementet å kunne være fire til åtte uker. I utgangspunktet så departementet det som aktuelt med en 4-ukersfrist. Imidlertid har det vist seg at visse kommuner, særlig de større, bruker lang tid på forberedelser til behandling i form av kopiering og uttalelse fra andre berørte parter iht. det kontradiktoriske prinsipp. Dette betyr at kommunene behøver en noe lenger frist. Departementet hadde derfor åtte uker som et alternativ. Det bør likevel også kunne settes korte uttalelsesfrister innad i kommunen, for eksempel der flere etater involveres. Det er videre et spørsmål om saker som må til politisk behandling skal være omfattet av en slik frist eller om særregler her skal gjelde. Departementet vil foreslå en øvre grense for frist uavhengig av sakens karakter og behandling, slik at kommunen må organisere seg slik den best kan. Kommunen må, på samme måte som fylkesmannen (se nedenfor), prioritere saker der det er gitt utsatt iverksetting.

2.4.6 Økonomiske, administrative og andre konsekvenser

De fleste kommuner antas å kunne oversende klagen til fylkesmannen innen åtte uker, som er fristen som foreslås lagt til grunn for det videre forskriftsarbeid. En del kommuner, særlig de store, må foreta endringer i rutiner og organisasjon og prioritere klagesakene i større grad enn i dag. Dette innebærer økt ressursbruk i en overgangsperiode inntil eventuelle restanser er tatt unna. En klagebehandling som er à jour vil uansett kunne virke ressursbesparende totalt sett fordi antallet purringer fra publikum reduseres. De fleste kommuner bør gå gjennom sine rutiner med hensyn til hvilket omfang den forberedende klagebehandlingen bør ha for å søke å redusere denne til det som er nødvendig. Departementet vil på sin side arbeide for å kunne gi bedre retningslinjer for kommunenes forberedende klagesaksbehandling. Det vil bli lagt opp til fornuftige overgangsordninger.

2.4.7 Nærmere om fylkesmannens behandling av klager der det er gitt utsatt iverksetting

De fleste fylkesmannsembeter opplyser at de i dag prioriterer saker hvor klagen er gitt utsatt iverksetting. Det er for så vidt også naturlig idet man allerede har gått noe inn i sakens realiteter for å vurdere om klagen bør gis utsatt iverksetting. Således kan det være mest rasjonelt å behandle saken samtidig, altså ikke bare av hensynet til tiltakshavers tid.

Det er et begrenset antall saker som gis utsatt iverksetting, selv om det har økt noe i visse embeter. Det bør ikke være problematisk for fylkesmennene å ha frister for behandling av disse sakene, forutsatt at fristen beregnes fra endelige uttalelser, og oversendelser er ekspedert i saken. Departementet får opplyst at det kan ta lang tid før embetet får de nødvendige uttalelser og dokumenter. Departementet mener likevel en passende frist vil være seks uker fra beslutning om utsatt iverksetting ble fattet av det enkelte organ. Der utsatt iverksetting er besluttet av kommunen, må fylkesmannens frist gjelde fra når saken er mottatt hos fylkesmannen og er klar til behandling. Nærmere regler om fristen vil bli gitt i forskrift.

2.4.8 Økonomiske, administrative og andre konsekvenser

Fylkesmannsembetene behandler relativt få klagesaker hvor det er besluttet utsatt iverksetting av vedtaket. Disse vedtakene prioriteres i de fleste tilfeller allerede i dag, og forslaget om saksbehandlingsfrist for slike saker antas derfor ikke å få nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser for embetene. Imidlertid kan det tenkes at flere klagere begjærer utsatt iverksetting av vedtak i håp om å få saken raskere behandlet. Dette vil likevel neppe være noe stort problem.

2.5 Lov eller forskrift?

2.5.1 Departementets høringsforslag

Tidsfrister, fristlengde og virkninger av fristoverskridelse er relativt detaljerte spørsmål som i utgangspunktet mest hensiktsmessig kan gis i forskrift. På den annen side representerer disse regelforslagene noe prinsipielt nytt, i den forstand at kommunene gis tidsfrister i behandlingen av saker hvor alle forhold ikke trenger å være avklart. Kommunene gis altså frist for egen behandling, ikke bare for å sjekke at søknaden er fullstendig, slik tilfellet er med meldingssaker og «enkle tiltak».

Departementet mente at den generelle fristen på tolv uker for byggesaker er så vidt prinsipiell at den burde fremgå direkte av loven. Dette gjelder både at det settes frist, fristens lengde og sanksjonene for overskridelse. Også når det gjelder frist for andre myndigheters uttalelse eller vedtak i saken, antok departementet at det var mest hensiktsmessig å lovfeste fristlengden.

Når det gjelder de mer spesielle fristene, mente departementet at det ville være mest hensiktsmessig at det gis en særskilt forskriftshjemmel for å kunne sette frister for de enkelte deler av saksforberedelsen (forhåndskonferanse) og saksbehandlingen, samt virkninger for overskridelse. For disse fristenes vedkommende kan det være at det oppstår forhold som gir behov for unntak, eller for å revurdere fristlengden eller virkningene for fristoverskridelse. Disse reglene kan derfor mest hensiktsmessig fremgå av forskrift for å ha den nødvendige fleksibilitet.

På denne bakgrunn foreslo departementet en ny ordlyd i § 6 slik at departementet kunne gi forskrifter om tidsfrister for de enkelte deler av saksforberedelsen og behandlingen av plan- og byggesaker, om klagebehandling og om virkninger av fristoverskridelse.

Slik bestemmelsen ble foreslått utformet, gav den hjemmel for å fastsette tidsfrister også for planbehandling. Plandelen av plan- og bygningsloven sorterer under Miljøverndepartementet, og det vil således være dette departementet som i tilfelle fastsetter frister i forskrift. Det er imidlertid viktig å se byggesak- og planbestemmelsene i sammenheng.

2.5.2 Høringsuttalelsene. Departementets vurderinger

Noen høringsinstanser mener at enkelte andre frister også bør nedfelles direkte i lov. Et stort flertall av de instanser som har uttalt seg, støtter imidlertid departementets syn. Departementet vil derfor arbeide videre etter den foreslåtte inndelingen mellom lov og forskrift.

Det er likevel en del større kommuner som påpeker at det er problematisk å skulle håndheve en maksimalfrist basert på gjennomsnittlig saksbehandlingstid i en del saker som krever særskilt avklaring. Behovet for særskilt avklaring kan ha forskjellige årsaker. Det kan være vanskelige grunnforhold der kommunen selv har utredningsplikt, politiske forhold, behov for særskilte forhandlinger osv. Av hensyn til slike saker vil departementet foreslå en særskilt forskriftshjemmel for unntak fra fristregelen, eventuelt fristforlengelse, i spesielle tilfelle.

Til dokumentets forside