10 Forslag som gjelder arealbegrep og måleregler
10.1 Innledning
Plan- og bygningslovgivningen, veiledninger og standarder opererer med et sett av arealbegrep, måle- og beregningsregler som legges til grunn ved dokumentasjon av et tiltaks areal, høyde, avstand og grad av utnytting. Selv om det ved forskriftsendringene i 1997 m/veiledninger ble foretatt endringer for å forenkle og klargjøre begreper og regler, synes det fortsatt å råde en viss usikkerhet omkring forståelsen og praktiseringen av reglene på dette området. Dette gir bl.a. grunnlag for misforståelser, konflikter og klager som legger beslag på ressurser hos involverte parter og forsinker fremdriften i byggesaken. Det kan også stilles spørsmål om hvorvidt rettssikkerheten for utbygger, naboer og andre som berøres av et byggetiltak ivaretas på en forsvarlig måte ved det regelsett vi i dag har på dette området.
De største problemene knytter seg til nybygging i etablerte områder som omfattes av eldre reguleringsplaner (dvs. planer før 1985). Utfordringene i slike områder ligger både i det å vite hvilke måle- og beregningsregler som gjelder og i det forhold at plangrunnlaget ikke gir entydige eller hensiktsmessige rammer for de byggetiltak som ønskes realisert. I slike situasjoner synes det lett å oppstå strid både om det formelle grunnlaget og hvordan måle- og beregningsreglene skal praktiseres i det enkelte tilfellet.
Departementet mener det ligger muligheter for forenklinger og klargjøringer i dagens regelverk som kan redusere usikkerheten omkring flere av de nevnte forhold. Dette vil kunne gi ressursbesparelser, økt trygghet hos alle parter og redusere antall protester og klager. Klargjøring av begreper og beregningsregler i alle deler av lovgivningen er en forutsetning for å skape større forutsigbarhet og et trygt og rasjonelt regelsett for elektronisk plan- og byggesaksbehandling.
10.2 Gjeldende rett - behov for regelendringer
10.2.1 Grunnflate - §§ 33 og 70
Grunnflatebegrepet brukes fortsatt i plan- og bygningsloven uten at det har noen entydig definisjon i forskrift eller standard.
§ 33 gir bestemmelser om midlertidig forbud mot deling og byggearbeid. I fjerde ledd siste punktum heter det at «det faste utvalget for plansaker selv kan i tilfelle fastsette tomtegrenser og bebyggelsens beliggenhet, høyde og grunnflate».
I § 70 om bygningers plassering, høyde mv. er det i nr. 2 annet ledd bokstav b åpnet for at kommunen kan godkjenne at garasje, uthus og lignende med grunnflate inntil 50 m2 kan oppføres nærmere nabogrense enn fire meter. Bestemmelsen kom inn i loven ved lovendring som trådte i kraft 1. august 1983.
Selv om bestemmelsene ikke synes å skape særlige tolkings- eller beregningsproblemer, mener departementet at det rent lovteknisk er uheldig både å bruke et bestemt arealbegrep, som ikke lengre har noen referanse til forskrift eller standard, og å fastsette en eksakt størrelse i loven for de bygninger som kan oppføres nær nabogrense.
Departementet har i forhold til NS 3940 (Areal- og volumberegninger av bygninger) gitt uttrykk for at med grunnflate menes bebygd areal. Se for eksempel rundskriv H-18/90. I forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK) benyttes også dette begrepet konsekvent for å beskrive grunnflate, jf. § 2 nr. 3 om hva som regnes som mindre byggearbeid.
10.2.2 Grunnareal/tomteareal - § 50
Bestemmelsen i § 50 omhandler fordelingsfaktorene ved refusjon. Bestemmelsen i § 50 nr. 1 første ledd første punktum fastsetter at «de utgifter som kan kreves refundert fordeles mellom de refusjonspliktige areal med halvparten på hver av faktorene grunnareal og tillatt utnytting».
I forarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 57 (1985-86) side 30, er det kort gjort rede for at «hvilket golvareal og grunnareal som skal tas med ved beregning av utnyttingsgraden, vil framgå av byggeforskriftene». I de aktuelle byggeforskriftene av 1969, 1979 og 1985, omtales kun brutto grunnareal. Brutto grunnareal inkluderer halvparten av tilstøtende veg, bane, plass, park, vann eller elv, maksimalt 10,0 m2.
Begrepet grunnareal er forlatt i nyere tekniske forskrifter. I forskriftene av 1986 og 1997 er det, hhv. i kap. 22 og i kap. III, gitt andre og mer fleksible regler for å beregne grad av utnytting. Grunnarealbegrepet er avløst av tomteareal, som er en definert nettostørrelse og således mer presis og enkel å forholde seg til ved beregninger.
Begrepet grunnareal(-er) brukes i andre sammenhenger i plan- og bygningsloven og også i annen lovgivning. I plan- og bygningslovens bestemmelser om ekspropriasjon (kap. VIII) heter det i § 36 nr. 1 at «med samtykke av departementet kan kommunestyret foreta ekspropriasjon for å sikre kommunen grunnarealer til ny tettbebyggelse». Her er ikke begrepet knyttet til en eller flere definerte tomter, men til landarealer uten noen nærmere avgrensning.
I delingsloven (lov av 23. juni 1978 nr. 70 om kartlegging, deling og registrering av grunneiendom) brukes begrepet i § 2-1, hvor det heter at kartforretning bl.a. kan kreves av den som har festet vedkommende grunnareal for mer enn ti år (bokstav b).
Også avhendingslova (lov av 3. juli 1992 nr. 93 om avhending av fast eigedom) bruker begrepet grunnareal. I § 3-3 Arealsvikt, heter det:
«har eigedomen mindre grunnareal (tomt)enn kjøparen har rekna med, er det likevel ikkje mangel utan at arealet er vesentleg mindre enn det som er opplyst av seljaren, eller seljaren har bore seg særleg klanderverdig åt.»
I eiendomsmeglingsloven (lov av 16. juni 1989 nr. 53 om eiendomsmegling) stilles det i § 3-6 krav om at megler skal gi kjøper en skriftlig oppgave med opplysninger om eiendommen, bl.a. om eiendommens grunnareal, jf. pkt. 5.
I alle disse tre siste sammenhengene brukes begrepet om en tomt eller et definert tomteareal.
Eksemplene ovenfor viser at grunnarealbegrepet brukes i lovgivningen både som en betegnelse for landareal (generelt) og for en definert tomt/tomtestørrelse. Etter departementets oppfatning er det behov for entydig bruk og forståelse av areal- og målebegrep i lovgivningen. Særlig ved elektronisk saksbehandling og gjenbruk av opplysninger fra ulike databaser er det viktig at de enkelte arealbegreper er likt definert og brukt i alle deler av lovgivningen. Det bør derfor være grunnlag for å foreta en tilsvarende tydeliggjøring av grunnarealbegrepet i annen lovgivning hvor begrepet viser tilbake på et konkret tomteareal.
10.2.3 Forskrift - veiledning - standard
Reglene om beregning av areal, etasjetall, høyde, avstand og grad av utnytting er gitt i forskrift om krav til byggverk og produkter til byggverk (TEK) m/veiledninger og NS 3940 Areal- og volumberegninger av bygninger. I tillegg foreligger anvisninger i Byggnormserien 25.100 (som er Husbankens arealregler) og i Byggforsks byggdetaljblader 310.220 Grad av utnytting, 310.222 Måling av bygningers høyde og 321.005 Arealmåling.
Veiledningen til TEK utgjøres av
«REN», veiledning til teknisk forskrift av 1997, kap. III og IV og
temaveiledning «Grad av utnytting» av 01.07.97.
Departementet ser at det regelsett m/veiledninger og anvisninger som foreligger for beregning av grad av utnytting, etasjer, høyder og avstander etter hvert er blitt svært omfattende og med varierende detaljeringsnivå. Departementet erfarer samtidig at det likevel fra enkelte hold etterlyses flere detaljerte anvisninger eller regler, for eksempel for beregning av høyder og avstander for bygninger med uvanlig eller sammensatte volumer. Det er også departementets oppfatning at det ikke er tilstrekkelig samsvar mellom forskrift om krav til byggverk og produkter til byggverk (TEK), de mange veiledningene/anvisningene og NS 3940.
10.3 Departementets høringsforslag
For å gi et bedre grunnlag for en konsekvent og entydig begrepsbruk kunne det være nærliggende å erstatte grunnflate med bebygd areal. Erfaring hadde imidlertid etter departementets oppfatning vist at definisjon og bruk av arealbegreper har en tendens til å endres over tid. Man viste i denne sammenheng til at Norges Byggstandardiseringsråd (NBR) i samarbeid med aktuelle bransjer, organisasjoner og myndigheter for tiden reviderer NS 3940.
I forhold til de hensyn som ligger bak avstandsbestemmelsene i § 70 (brannvern og behovet for å sikre lys og luft mellom bygg), stilte departementet også spørsmål om det ikke i større grad er volumet av bygningen (bruksareal), og ikke grunnflaten (bebygd areal), som påvirker de forhold bestemmelsen skal ivareta.
Det var ikke departementets motiv å endre det reelle innholdet i bestemmelsene nå. Forslagene var likevel formulert slik at det ikke skulle være noe i veien for, ev. ved forskrift, å fastsette både en annen faktisk størrelse (i forhold til § 70) og å definere arealer ved andre begrep enn bebygd areal.
Departementet opplyste at det var under vurdering å gjennomgå bestemmelsene i loven om fordeling av utbyggingskostnader. Man mente likevel at det rent tematisk ville være riktig å foreta en mindre endring i § 50 nå sammen med begrepsendringene i §§ 33 og 70.
Det ble derfor foreslått at begrepet grunnareal i § 50 nr. 1 første ledd første punktum skulle endres til tomteareal, jf. forskrift om krav til byggverk og produkter til byggverk (TEK) kap. III og Miljøverndepartementets veileder T-1205 Grad av utnytting.
10.4 Høringsuttalelsene
Høringsinstansene er i sin helhet positive til departementets forslag og er enige i at gjennomgangen og harmoniseringen av arealbegreper og måleregler må videreføres i arbeidet med forskrifter, standarder og veiledning.
Fylkesmannen i Oslo og Akershusunderstreker at tiltakets høyde og volum er et sentralt element både for utbygger og naboer og er et hyppig tema i klagesaker. Forskjellig tolkning og praktisering av planene medfører uforutsigbarhet for begge parter. Byggenæringens Landsforbund (BNL), Husbanken, fylkesmannen i Oppland, NHO og Bærum kommune mener departementets forslag vil ha en positiv avklarende effekt og at det bør tilstrebes et mest mulig enhetlig system, med færrest mulige begreper. Statens bygningstekniske etat (BE) slutter seg til behovet for en grundig gjennomgang av hvilke areal, volum og størrelser som er påkrevet for en effektiv plan- og byggesak, uten å påføre de byggende unødige omregninger eller ekstra oppmålinger. Etaten mener videre dette er et tema som lovutvalgene bør vurdere før det administrativt og i standardiseringen lages tekniske løsninger.
Norges Jordskiftekandidatforeningmener også andre arealbegreper kan vurderes, men er samtidig av den oppfatning at spørsmålet om begrepsbruk er underordnet i forhold til behovet for entydige opplysninger om størrelsen på bygninger og leiligheter. Foreningen mener det er et minst like stort behov for offentlig godkjent «målebrev» for bygninger og leiligheter som for eiendommer «på bakken», og ber departementet utrede en løsning for produksjon av «målebrev» for bygninger og leiligheter.
Miljøverndepartementet er enig i at det foretas en opprydding i arealbegrep og måleregler, og slutter seg til at begrepet grunnflate i §§ 33 og 70 erstattes med areal.
Noen høringsinstanser, bl.a. Statens Kartverk, påpeker den manglende overensstemmelsen det er mellom forskrifter til plan- og bygningsloven og NS 3940 Areal- og volumberegninger av bygninger, og påpeker behovet for at departementets videre arbeid samordnes med den prosess som er i gang i Norges Byggstandardiseringsråd (NBR) med sikte på revisjon av standarden. Statens Kartverk foreslår konkret en mer generell hjemmel i plan- og bygningsloven § 70 nr. 3 for forskrifter om temaet, hvor det i tillegg til departementets forslag også tas inn «andre regulerings- og byggesaksgrenser, herunder sikkerhetssoner og krav til minsteavstander».
Til departementets forslag til endring i § 70 nr. 2 bemerker Bærum kommune at ordet bygning bør erstattes med byggverk eller tiltak for å klargjøre at avstandsregelen også gjelder andre tiltak enn bygning. Kommunen mener også at unntaksregelen i bokstav b bør utvides til å gjelde mindre tiltak, i første rekke mindre murer og fyllinger.
10.5 Departementets vurderinger
Departementet konstaterer at høringsinstansene gir bred tilslutning til lovforslaget og departementets intensjon om å videreføre arbeidet med forenkling og harmonisering av arealbegreper og måleregler i det videre arbeid med forskrifter, veiledninger og standarder.
Muligheten for forenkling og klargjøring på dette området ligger ikke først og fremst i loven. Departementet vil, i samarbeid med Statens bygningstekniske etat og Miljøverndepartementet, foreta en gjennomgang av byggeforskriftene m/veiledninger for å medvirke til at begrepene og beregningsreglene blir så enkle og forutsigbare som mulig. I dette ligger også at departementet følger opp det arbeid som nå er gjenopptatt av NBR med sikte på en revisjon av NS 3940 Areal- og volumberegninger. Denne standarden er grunnlaget for beregning av grad av utnytting og mange av de areal- og volumbegreper som brukes i forskrift om krav til byggverk og produkter til byggverk (TEK); som hoveddel, tilleggsdel, bruksareal m.m.
Om det vil være hensiktsmessig å utvide den særlige forskriftshjemmelen i § 70 nr. 3 til også å omfatte andre reguleringsmessige forhold, vil departementet vurdere i samarbeid med det nyoppnevnte lovutvalget som skal gå gjennom byggesaksdelen i loven, og Miljøverndepartementet. Det vil også være en oppgave for utvalget å utrede grunnlaget for en mer ensartet begrepsbruk i loven, jf. at loven i dag opererer med begrepene bygning, byggverk og tiltak som tilnærmet synonyme begreper. Departementet understreker i denne sammenheng at de bestemmelser som er gitt i § 70 om bygningens plassering, høyde og avstand fra nabogrense, også gjelder andre tiltak enn bygning. Av dette følger at begrepet mindre bygning i departementets forslag til endring i § 70 nr. 2 annet ledd bokstav b også omfatter andre mindre tiltak, som mindre forstøtningsmurer og fyllinger. Dette vil klargjøres nærmere i forskrift.
Det er etter departementets oppfatning ikke noe realistisk mål at forskrifter m/veiledning gir detaljerte areal- og måleregler for enhver tenkelig situasjon. Det kan således heller ikke være regelverkets funksjon å «fange opp» alle uavklarte forhold som måtte ligge i et foreldet plangrunnlag. I slike tilfeller må kommunen bruke de redskaper og den myndighet lovgivningen gir. Det betyr at kommunen i mange tilfeller må foreta nødvendig omregulering, eventuelt via vedtak om midlertidig forbud mot deling og bygging. Kommunen må også i tilfeller hvor tiltaket har et meget stort areal eller en uvanlig form, men som likevel ligger innenfor planen, kunne vurdere å bruke den avgrensede myndigheten som er gitt dem i forskrift om krav til byggverk og produkter til byggverk (TEK) § 4-2 fjerde ledd, til å fastsette bygningens høyde.
Departementet mener en eventuell etablering av en «målebrevsordning» for bygninger og leiligheter ikke er et tema for regulering i plan- og bygningslovgivningen. Behovet for større nøyaktighet på de opplysninger som gis til GAB-registeret om slike arealer og hvordan dette eventuelt best kan oppnås, må vurderes i annen sammenheng.
10.6 Økonomiske, administrative og andre konsekvenser
Forslagene gir avklaring av forhold som i noen grad har gitt grunnlag for tvister, usikkerhet og forskjellsbehandling. Forslagene antas således å innebære forenklinger og klargjøringer som vil gi tids- og kostnadsbesparelser for både bygningsmyndighetene, utbyggere og andre berørte parter.