2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Straffelovrådets mandat
Straffelovrådet ble i august 1994 gitt følgende mandat:
«1 Økonomisk kriminalitet representerer et stort og økende problem for samfunnet og rettsstaten. Bekjempelse av økonomisk kriminalitet generelt og konkurskriminalitet spesielt er derfor et særlig satsingsområde for Regjeringen. Dette er blant annet kommet til uttrykk i St.meld. nr. 23 (1991-1992) - Kriminalmeldingen - s 110 til 114, og gjennom Regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet. Det vises også til Regjeringens redegjørelse for tiltak mot økonomisk kriminalitet i St.prp. nr. 1 (1991-1992) s 69 til 84. Hensiktsmessige og effektive straffebestemmelser er et viktig virkemiddel i kampen mot denne typen kriminalitet.
Straffelovens bestemmelser om konkurskriminalitet finnes i kapittel 27 om forbrytelser i gjeldsforhold. Bestemmelsene er kompliserte og lite tidsmessig utformet. De reiser betydelige tolkningsproblemer og kan være vanskelige å anvende i praksis. Justisdepartementet mener derfor at det er behov for en revisjon av disse reglene.
2 Justisdepartementet har fra ØKOKRIM mottatt et forslag til endringer i straffelovens kapittel 27 med begrunnelse. Forslaget er utarbeidet av førstestatsadvokat Hans-Petter Jahre etter et møte mellom justisministeren og ØKOKRIM 29. juni 1993. Det består av et notat med to vedlegg.
Forslaget konsentrerer seg om bestemmelsene om disposisjoner som rammer kreditorfelleskapet (straffeloven §§ 281, 283, 284 og 285). Flere av bestemmelsene foreslås satt sammen til en bestemmelse, samtidig som ulike skyldkrav i bestemmelsene foreslås gjort ens. Det foreslås dessuten en felles strafferamme. Det reiser også spørsmål om man bør vurdere et alternativ til det krav om insolvens som bestemmelsene, med unntak av § 285 første ledd, har som straffbarhetsvilkår.
3 Straffelovrådet gis i oppdrag å vurdere straffelovens kapittel 27 på bakgrunn av de forslagene til endringer som ØKOKRIM har kommet med. Dersom Straffelovrådet mener at det er behov for revisjon av §§ 281, 283, 284 og 285 ut over det som ØKOKRIM har foreslått, kan Rådet fremme forslag om det.
Når det gjelder de øvrige bestemmelsene i straffelovens kapittel 27, skal Rådet vurdere strafferammene og dessuten foreslå de justeringene som er nødvendige konsekvenser av endringene i de bestemmelsene som ØKOKRIM tar opp. Dersom Rådet under arbeidet finner at det er behov for mer vidtgående endringer, enten av teknisk eller innholdsmessig art, kan Rådet også foreslå det.
Derimot skal Straffelovrådet ikke gjennomgå bestemmelsene om konkurskriminalitet i spesiallovgivningen. Men i forbindelse med vurderingen av strafferammen i § 286, skal Rådet også vurdere strafferammen i de tilsvarende bestemmelsene i regnskapsloven § 23 og aksjeloven § 17-1 første ledd (§ 18-1 første ledd i forslaget til ny aksjelov).
Rådet skal fremme forslag til endringer i eksisterende lovbestemmelser og til utforming og plassering av nye bestemmelser. Rådet skal legge vekt på å anvende kjønnsnøytrale uttrykk.
Rådet skal vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag.
4 Som særskilt sakkyndig medlem til å delta i Straffelovrådets arbeid med dette oppdraget har Justisdepartementet oppnevnt statsautorisert revisor Kjell Melhus.
(---).»
Straffelovrådet ble opprinnelig bedt om å sluttføre sitt oppdrag i løpet av 1995. Før rådet kom i gang med utredningen ble det imidlertid bedt om å prioritere en utredning om erstatning etter strafforfølgning. Denne utredningen ble avgitt høsten 1996.
2.2 Hovedpunktene i Straffelovrådets utredning
Straffelovrådet avga 1. juli 1999 sin utredning NOU 1999: 23 Forbrytelser i gjeldsforhold.
Straffelovrådet har fremmet flere forslag til forenklinger av straffeloven kapittel 27 om forbrytelser i gjeldsforhold. Rådet understreker imidlertid at de forhold som bestemmelsene skal regulere, i seg selv er mangeartede og kompliserte, og at det derfor foreligger sterke mothensyn mot straffebud som etter sin ordlyd rekker for vidt. Dette har lagt begrensninger for hvilke forslag rådet har kunnet komme med for å oppnå et enklere og mer effektivt regelverk.
Enkelte av forslagene berører flere av straffebudene i kapitlet:
Straffelovrådet foretar en bred drøftelse av insolvensvilkårets innhold, og tar avstand fra å operere med et enhetlig insolvensbegrep i sivil- og strafferetten. Det foreslår likevel å benytte insolvensbegrepet i lovteksten. Samtidig foreslås det en uttrykkelig lovfesting av at det økonomiske vilkåret er oppfylt dersom skyldneren blir insolvent ved den straffbare transaksjonen. Dette alternativet foreslås riktignok bare tatt inn i utkastet til § 281 annet ledd om formuesforringelse ved insolvens mv., men dette er den eneste bestemmelsen det er aktuelt for. I tillegg går rådet inn for at § 281 annet ledd og § 284 om kreditorbegunstigelse utvides til også å omfatte handlinger som foretas når skyldneren står i påtakelig fare for å bli insolvent. Rådet legger til grunn at det i slike tilfeller ikke gjør seg gjeldende noen vesentlig ulikhet i handlingens straffverdighet, jf. utredningen s. 30.
Straffelovrådet går inn for å forenkle skyldkravene ved at flere av de kombinerte skyldkravene i §§ 283 a, 284 og 285 oppheves, og at det i stedet innføres straff for forsettlige og grovt uaktsomme overtredelser. Dette innebærer dels en skjerping, dels en lemping, i forhold til gjeldende rett. Rådet drøfter om simpel uaktsomhet skal være tilstrekkelig for straffansvar etter disse bestemmelsene, men går ikke inn for dette. I § 286 om regnskapsovertredelser foreslås det imidlertid ingen endring av skyldkravet, som er simpel uaktsomhet.
Forsettlige og grovt uaktsomme handlinger skal etter Straffelovrådets forslag ha felles strafferamme. Straffeloven § 283 om grovt uaktsom boforringelse foreslås av den grunn opphevet og innarbeidet i hovedbestemmelsen i § 281. Vanlige overtredelser av § 281 skal etter forslaget ha en strafferamme på bøter eller fengsel inntil tre år, mens grove overtredelser foreslås gitt en strafferamme på bøter eller fengsel inntil seks år. Tilsvarende strafferammer foreslås i § 286 om regnskapsovertredelser, som derved tilpasses nivået i regnskapsloven. For øvrig foreslås det ingen endringer i strafferammene.
I § 281 første ledd om boforringelse ved konkurs og gjeldsforhandling etter loven foreslår Straffelovrådet å presisere at straffebudet også skal ramme en skyldner som under konkurs unnlater å bidra til at formuesgoder som befinner seg utenfor riket, gjøres tilgjengelig for fordringshaverne. I utkastet til § 281 annet ledd om formuesforringelse ved insolvens mv. foreslås det at en formuesforringende disposisjon skal straffes som boforringelse, selv om det ikke er tilstrekkelig grunnlag for å bedømme om insolvensvilkåret var oppfylt på gjerningstidspunktet, dersom dette skyldes en grovt uaktsom tilsidesettelse av den lovhjemlede regnskapsplikten. Videre foreslås det å oppheve det gjeldende vilkåret om at handlingen må ramme kreditorfellesskapet. Etter forslaget vil for eksempel også en panthaver som ikke har noe personlig krav mot skyldneren, være beskyttet av bestemmelsen. I sammenheng med dette foreslås § 282 om eksekusjonshindring opphevet. Også § 283 a første ledd nr. 2 og § 285 annet ledd er etter rådets oppfatning overflødige ved siden av utkastet til § 281 annet ledd, og foreslås opphevet.
Straffeloven § 283 a første ledd nr. 1 om unnlatelse av å begjære oppbud med den følge at omstøtelse blir forhindret, foreslås derimot videreført med en viss klargjøring og forenkling av gjerningsbeskrivelsen. Det samme gjelder § 285 første ledd om vågelig foretagende mv. Straffelovrådet går imidlertid inn for at denne bestemmelsen avgrenses til handlinger som påfører fordringshaverne et betydelig tap. Etter gjeldende rett er det tilstrekkelig at fordringshaverne påføres et tap. I § 284 om kreditorbegunstigelse foreslår Straffelovrådet tilføyd et uttrykkelig vilkår om at disposisjonen må ha vært uforsvarlig.
Straffelovrådet foreslår at en fordringshavers medvirkningsansvar, jf. § 288, alltid skal være betinget av at det er brukt utilbørlige midler for å få oppgjør eller sikkerhetsstillelse - også når det dreier seg om uforfalt gjeld. Etter gjeldende rett er det ikke noe vilkår om utilbørlighet hvis fordringshaveren mottar sikkerhetsstillelse eller fyllestgjørelse for utforfalt gjeld. Det fremholdes at terskelen for hva som regnes som utilbørlig, bør ligge høyere enn for omstøtelse etter dekningsloven § 5-9.
Straffelovrådet foreslår å supplere kapitlet med en ny § 288 a, som bestemmer at foreldelsesfristen for handlinger som rammes av kapitlet, ikke skal løpe så lenge skyldnerens bo er under konkurs eller gjeldsforhandling. Bakgrunnen for forslaget er at slike forhold ofte avdekkes på et sent stadium av forfølgningen. Av hensyn til gjerningspersonen er det imidlertid foreslått en absolutt tidsbegrensning for suspensjonen på fem år. En tilsvarende regel er foreslått tatt inn i regnskapsloven § 8-5 fjerde ledd.
Straffelovrådets utredning er enstemmig.
2.3 Høringen
Justisdepartementet sendte utredningen på høring 20. september 1999 til følgende adressater:
Departementene
Høyesterett
Lagmannsrettene
Oslo byrett
Kristiansand byrett
Stavanger byrett
Bergen byrett
Trondheim byrett
Salten herredsrett
Riksadvokaten
Statsadvokatene
ØKOKRIM
Bergen politidistrikt
Bodø politidistrikt
Kristiansand politidistrikt
Oslo politidistrikt
Stavanger politidistrikt
Trondheim politidistrikt
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Konkurransetilsynet
Kredittilsynet
Regjeringsadvokaten
Riksrevisjonen
Statens innkrevingssentral
Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo
Institutt for rettsvitenskap, Universitetet i Tromsø
Handelshøyskolen BI
Norges Handelshøyskole
Bergen forsvarerforening
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Forsvarergruppen av 1977
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Juss Hjelpa i Nord-Norge
Jussbuss
Jussformidlingen i Bergen
Lensmannetatens landslag
Norges Juristforbund
Norsk forening for kriminalreform, KROM
Norsk Politiforbund
Norske kvinnelige juristers forening
Politiembetsmennenes Landsforening
Rettspolitisk forening
Straffedes organisasjon i Norge, SON
Straffelovkommisjonen
Den norske Bankforening
Den norske Revisorforening
Finansieringsselskapenes Forening
Forskningsprogrammet om økonomisk kriminalitet, NORAS
Gjeldsofferaksjonen
Kreditorforeningen i Oslo
Kredittforetakenes og Hypotekbankenes Forening
Landsorganisasjonen i Norge
Norges Autoriserte Regnskapsførerers Forening
Norges Kemner- og Kommunekassererforbund
Norges Kreditorforbund
Norges Lensmannslag
Norges Rederiforbund
Norske Inkassobyråers Forening
Norske kredittopplysningsbyråers forening
Norske Regnskapøkonomers Forening
Norske Siviløkonomers Forening
Norske Skatterevisorers Landsforening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo Børs
Regnskapsrådet
Revisorrådet
Skattefogdenes Landsforening
Sparebankforeningen i Norge
Høringsfristen var satt til 15. februar 2000.
Følgende høringsinstanser har svart at de ikke har merknader til utredningen:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Fiskeridepartementet
Forsvarsdepartementet
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Landbruksdepartementet
Miljøverndepartementet
Høyesterett
Riksadvokaten
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Konkurransetilsynet
Regjeringsadvokaten
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Oslo Børs
Riksadvokaten har ikke avgitt høringsuttalelse fordi førstestatsadvokat Tor-Geir Myhrer ved Riksadvokatembetet deltok i utredningsarbeidet som medlem av Straffelovrådet.
Følgende høringsinstanser slutter seg til de foreslåtte endringene uten nærmere kommentarer:
Finansieringsselskapenes Forening
Landsorganisasjonen i Norge
Følgende instanser har merknader til utredningen:
Finansdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Skattedirektoratet
Toll- og avgiftsdirektoratet
Borgarting lagmannsrett
Trondheim byrett
Salten herredsrett
ØKOKRIM
Oslo politidistrikt
Kristiansand politidistrikt
Bergen politidistrikt
Trondheim politidistrikt
Bodø politidistrikt
Den Norske Advokatforening
Politiembetsmennenes Landsforening
Straffelovkommisjonen
Den norske Revisorforening
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Konkursrådet
Kredittilsynet
Norges Autoriserte Regnskapsførerers Forening
Norges Rederiforbund
Norske Skatterevisorers Landsforening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Sparebankforeningen i Norge
Statens nærings- og distriktsutviklingsfond
Også disse høringsinstansene er gjennomgående svært positive til de foreslåtte lovendringene. Mange av dem gir en uttrykkelig og generell tilslutning til hovedinnholdet i utredningen, selv om de har kommentarer til enkelte av forslagene. Noen av høringsinstansene har utelukkende positive merknader til utredningen. Dette gjelder Bergen, Kristiansand og Bodø politidistrikter, Kredittilsynet, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond, Den norske Revisorforening og Norges Skatterevisorers Landsforening.
Borgarting lagmannsrett har ingen kommentarer til det materielle innholdet i forslagene, men anmoder om en språklig forenkling av den foreslåtte lovteksten.
Den Norske Advokatforening viser til og tiltrer Konkursrådets uttalelse.
Et par av høringsinstansene har kommet med synspunkter om det strafferettslige vernet for panthaverne, som er et beslektet tema til det som er utredet av Straffelovrådet. Sparebankforeningen uttaler:
«Avslutningsvis tillater vi oss å ta opp spørsmålet om forholdet til panthaverkreditorene som er strafferettslig beskyttet gjennom strl. § 278. Den generelle effektivisering av vernet for kreditorfellesskapet som er tilsiktet gjennom endringsforslagene i kap. 27, burde kanskje også overveies gjort gjeldende overfor den del av kreditorfellesskapet som har panthaverinteresser. Det er etter vårt skjønn grunner som taler for at man i foreliggende sammenheng bør se på strafferammen og dermed foreldelsesspørsmålet i relasjon til nevnte bestemmelse.»
Synspunktet får tilslutning av Finansnæringens Hovedorganisasjon:
«FNH slutter seg til Sparebankforeningens høringsuttalelse også for så vidt gjelder de avsluttende bemerkninger vedrørende forholdet til panthaverkreditorene. Vi er enige i at gode grunner taler for at så vel strafferammen som foreldelsesspørsmålet vurderes også i relasjon til bestemmelsen i § 278. Etter vårt syn gjør mange av de hensyn som ligger bak de fremmede endringsforslag seg gjeldende tilsvarende for denne bestemmelsen.»
Straffelovkommisjonen har i tillegg til å avgi høringsuttalelse også gjennomgått de foreslåtte lovendringene i sin siste delutredning, jf. punkt 2.4. Kommisjonens synspunkter presenteres i egne underpunkt senere i proposisjonen, og departementet har på denne bakgrunn ikke funnet grunn til også referere til kommisjonens uttalelser som høringsinstans.
2.4 Straffelovkommisjonens delutredning VII
Straffelovkommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 26. september 1980 med det mandat å legge frem utkast til ny straffelov. Kommisjonen avga syv delutredninger før den ble avviklet i mars 2002. Delutredning VII, NOU 2002: 4 Ny straffelov, inneholder et revidert utkast til straffelovens alminnelige del, som i hovedsak bygger på lovutkastet i delutredning V, NOU 1992: 23 Ny straffelov - alminnelige bestemmelser. Utredningen inneholder videre skisser til kapitler og bestemmelser som foreslås lagt til grunn ved utarbeidelsen av lovutkast til straffelovens spesielle del. Kommisjonen foreslår en rekke straffebud i den nåværende straffeloven opphevet. Den har også i noen utstrekning tatt for seg forholdet til annen lovgivning. Utredningen inneholder dessuten enkelte generelle kapitler som blant annet tar for seg hvilke handlinger som bør kriminaliseres, og hvor strengt de ulike lovbruddstypene bør behandles, det vil si spørsmål i tilknytning til fastsettelsen av strafferammene.
Kommisjonen er enig med Straffelovrådet i at det er behov for en opprydding i straffeloven kapittel 27 om forbrytelser i gjeldsforhold, og slutter seg i det vesentlige til Straffelovrådets forslag til endringer, jf. delutredning VII s. 386 flg. Noen av straffebudene foreslås flyttet til andre kapitler i den nye straffeloven, men de fleste av dem foreslås beholdt i et eget kapittel 33, som har fått tittelen kreditorvern. Kapitteloverskriften tar sikte på å fremheve at bestemmelsene i kapitlet skal verne fordringshaverne mot illojale disposisjoner fra skyldnerens side. Formuleringen har også sammenheng med at kommisjonen foreslår å oppheve det nåværende skillet mellom forbrytelser og forseelser.
På enkelte punkter har kommisjonen en annen oppfatning enn Straffelovrådet, også når det gjelder materielle spørsmål. Kommisjonens synspunkter er derfor fortløpende gjengitt i egne underpunkt i proposisjonen. De foreslåtte endringene kan stort sett gjennomføres uavhengig av fremdriften i straffelovreformen for øvrig.
Som ledd i arbeidet med ny straffelov vil også gjeldende § 278 om strafferettslig beskyttelse av pantekreditorer bli vurdert. I proposisjonen her kommer departementet derfor ikke nærmere inn på de forslag til endringer i § 278 som Sparebankforeningen og Finansnæringens Hovedorganisasjon tar opp.