2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Oppnevning av Miljøvernlovutvalget for Svalbard
Ved kongelig resolusjon 26. oktober 1996 ble det oppnevnt et utvalg for å lage forslag til miljøvernlov for Svalbard og Jan Mayen, heretter benevnt utvalget. Utvalget fikk følgende sammensetning:
ekspedisjonssjef dr jur Inge Lorange Backer, leder
prosjektleder, nå seniorrådgiver Tore A. Ising, nestleder (Miljøverndepartementet)
rådgiver Mari Skåre (Utenriksdepartementet)
ekspedisjonssjef, nå sysselmann Morten Ruud (Justisdepartementet)
avdelingsdirektør Kjell Grønnevet (Nærings- og handelsdepartementet)
rådgiver Hilde Markhus (Fiskeridepartementet)
rådgiver Elisabeth Jernqvist (Direktoratet for naturforvaltning)
avdelingsdirektør Øyvind Schreiner (Statens forurensningstilsyn)
forskningssjef dr philos Pål Prestrud (Norsk Polarinstitutt)
assisterende sysselmann Rune B. Hansen (Sysselmannen på Svalbard)
bergmester Johannes Vik (Bergmesteren for Svalbard)
dr philos Arnoldus Schytte Blix (Norges Forskningsråd)
Heidi Brun (Svalbardrådet)
reiselivsleder Frigg Jørgensen (Svalbard Reiselivsråd)
amanuensis Eli Heiberg (Norges Naturvernforbund).
Sekretariatet ble lagt til Miljøverndepartementet med førstekonsulent Mette Møglestue som utvalgssekretær.
Miljølovutvalget avga sin innstilling til Miljøverndepartementet 14. juni 1999. Utredningen er trykket som NOU 1999:21 Lov om miljøvern på Svalbard (svalbardmiljøloven).
2.2 Utvalgets mandat
Utvalget arbeidet ut fra følgende mandat:
«Mandatet for lovutvalget gis med bakgrunn i St.meld. nr. 22 (1994-95) Om miljøvern på Svalbard, og Innst. S. nr. 11 (1995-96) hvor Stortinget slutter seg til Regjeringens forslag om å opprette et lovutvalg som skal utarbeide forslag til miljøvernlov for Svalbard. Det er lov 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard som gir det formelle grunnlaget for norsk myndighetsutøvelse på Svalbard. Etter Svalbardlovens § 2 gjelder norsk privatrett, strafferett og prosesslovgivning på Svalbard, mens det for annen lovgivning i hovedsak må fastsettes særskilt om den skal gjelde på Svalbard. I Svalbardlovens § 4 har Kongen en omfattende fullmakt til å gi alminnelige forskrifter på en rekke oppregnede områder, deriblant jakt, fangst, fiske og annen næringsdrift, om fredning av dyr, planter, naturformasjoner, landstrekninger og fortidslevninger. Det er denne paragrafen som er hjemmelen for de miljøvernbestemmelser som senere er gitt for Svalbard. Det er fire hovedregelverk som i dag gjelder for vern av miljøet på Svalbard (fastsatt ved kgl.res.):
1973: Områdefredningsbestemmelser
1978: Forskrifter om forvaltning av vilt og ferskvannsfisk på Svalbard og Jan Mayen
1983: Forskrift om vern av naturmiljøet på Svalbard
1992: Forskrift om kulturminner på Svalbard
I St.meld. nr. 22 (1994-95) Om miljøvern på Svalbard kapittel 9.2 uttales det at «miljøvernlovgivningen bør som utgangspunkt gi minst like sterk beskyttelse av miljøet på Svalbard som på fastlandet. På bakgrunn av Svalbards unike miljøverdier kan det i enkelte tilfeller også være behov for en strengere beskyttelse. Til tross for dette har imidlertid miljøvernreglene for øygruppen i mange sammenhenger blitt hengende etter i utviklingen, og det er nå behov for en betydelig oppgradering». Videre understrekes betydningen av å «gi oversiktlige forhold i miljøvernlovgivningen for øygruppen og sikre mulighet for koordinering innenfor de ulike miljøforvaltningsområdene».
Jan Mayen har et eget forskriftsverk for miljøvern. Dette regelverket er ikke tidsmessig, og en oppgradering inngår i mandatet til lovutvalget. Lovutvalget bes vurdere om man bør innføre fastlandsregelverket, eller om regelverket skal fastsettes på annen måte, f eks som en del av miljøvernloven for Svalbard. Det er færre særlige forhold ved Jan Mayen, spesielt kan nevnes at det ikke er noen folkerettslige begrensinger (som Svalbardtraktaten) og at øya nå administreres av Fylkesmannen i Nordland (før 1.1.95 var det Sysselmannen på Svalbard). I det følgende omtales kun Svalbard av praktiske hensyn, men Jan Mayen skal også tas med i vurderingene.
Utvalget skal gjennomgå det eksisterende regelverket om miljøvern på Svalbard, og utarbeide forslag til ny miljøvernlov. Svalbardlovens geografiske virkeområde skal danne utgangspunkt for miljøvernloven, men utvalget kan foreslå tilpasninger dersom det er nødvendig for å oppnå en helhetlig forvaltning og tilstrekkelig beskyttelse av miljøet, under hensyntagen til det norske syn på Svalbardtraktaten. Loven skal inneholde forskriftshjemler for mer detaljert regelverk, sanksjoner og hovedprinsipper for de forskjellige miljøområdene, herunder forurensning, avfallshåndtering, artsforvaltning, produktkontroll, ferdsel, kulturminnevern, arealforvaltning i og utenfor verneområdene, utbygging m.m.. Utvalget kan også foreslå endringer i tilstøtende lovverk, f eks i næringslovgivningen. Loven skal gi oversiktlige forhold i miljøvernlovgivningen for øygruppen og sikre mulighet for koordinering innenfor de ulike miljøforvaltningsområdene.
Loven skal omfatte lovbestemmelser som er nødvendig for at Regjeringens og Stortingets målsettinger for miljøvern på Svalbard ivaretas. Målsettingene er beskrevet i St.meld. nr. 22 (1994-95) Om miljøvern på Svalbard. Blant de viktigste av disse er bevaring av det biologiske mangfoldet, beholde Svalbard som internasjonalt referanseområde, videreføre grunntanken om vern på Svalbard og opprettholde villmarkskarakteren og fullstendige økosystemer.
Miljøvernlovgivningen skal som utgangspunkt gi minst like sterk beskyttelse av miljøet på Svalbard som på fastlandet. På bakgrunn av Svalbards helt spesielle miljøverdier kan det i enkelte tilfeller også være behov for en strengere beskyttelse. I en enstemmig merknad fra Energi- og miljøkomiteen (Innst. S.nr.11 (1995-96)) slås det fast at miljøvernloven skal gi beskyttelse av miljøet i tråd med målet om å bevare villmarksnaturen, og at miljøhensynene skal veie tyngst ved konflikt med andre interesser.
Regjeringens og Stortingets andre overordnede målsettinger for Svalbard skal også legges til grunn i lovforslaget; en konsekvent og fast håndhevelse av suvereniteten, korrekt anvendelse av Svalbardtraktaten og kontroll med at traktaten blir etterlevet, bevaring av ro og stabilitet i området og opprettholdelse av norsk samfunn på øygruppen. Likeledes skal de mål som er fastsatt, og de beslutninger som er truffet ved Stortingets behandling av meldinger som er fremlagt de senere årene, ligge til grunn ved utarbeidelse av lovforslaget. Sentralt i denne sammenheng vil være de målsettinger som trekkes opp i ny stortingsmelding om Svalbard som fremmes av Justisdepartementet med sikte på fremleggelse for Stortinget i 1997.
Forslaget til miljøvernlov må tilpasses Svalbardtraktaten. Det må tas i betraktning at Svalbard er unntatt fra Norges deltakelse i EØS. Utvalget må i sitt forslag også ta hensyn til at alle internasjonale avtaler som Norge har sluttet seg til, er gyldige for Svalbard hvis øygruppen ikke er unntatt i ratifikasjonsdokumentene (f eks EØS).
Det bør vurderes om det finnes lovverk i andre land det er naturlig å sammenligne seg med, f eks Grønland, som kan brukes som ideer til hvordan man kan løse ulike problemer i lovarbeidet.
Utvalget bes ta hensyn til håndhevelsesproblematikken. Dersom man innfører lovgivning som i praksis ikke lar seg håndheve, kan respekten for hele lovverket svekkes.
Lovforslaget bør utstyres med adekvate sanksjonsmidler.
Produktkontrolloven gjelder på Svalbard, men er ikke anvendt på øygruppen. Det er gitt ca 30 sett forskrifter som gjelder for Svalbard, uten at det har blitt foretatt en reell vurdering av om de bør innføres for Svalbard, og uten at det er fastsatt tilsyn etter forskriftene. Utvalget skal utrede om det finnes tilsvarende eksempler også i andre miljøregelverk, og komme med forslag til eventuelle nødvendige endringer i regelverket.
Utvalget må i sin innstilling ta hensyn til at kommunale og fylkeskommunale organer ikke finnes på Svalbard.
Utvalgets mandat er begrenset til å lage forslag til lov, men det bes redegjort spesielt for avgrensningen i forholdet mellom loven og forskriftsverket. Forslaget må innebære en løsning som gir føringer for oppbygging og innhold av forskriftsverket, enten i loven selv eller på annen måte.
Miljøverndepartementet arbeider med revisjon av forskriftsverket, og utvalget må koordinere sitt arbeid i forhold til det. Det vesentligste arbeidet pågår i forhold til arealplanlegging i bosettingene, artsforvaltning og ferdsel.
Det er i utvalgets mandat å utrede og innstille forslag til avklaringer av prinsipielle spørsmål MD har erfart i arbeidet med forskriftene.
Som nevnt i innledningen er det behov for en generell gjennomgang av hele miljøregelverket med tanke på tilpasninger til St.meld. nr. 22 (1994-95) Om miljøvern på Svalbard. Noen sentrale problemstillinger nevnes allikevel her.
Et problem med Svalbardloven som hjemmelsgrunnlag er at strafferammen etter MD's mening er for lav. Strafferammen er nå inntil 1 års fengsel eller bøter, mens forurensningsloven til sammenligning har en strafferamme på inntil 5 år.
Utvalget bes foreta en grundig gjennomgang av reglene i naturvernforskriften som setter rammebetingelser for næringsvirksomhet i og utenfor bosettingene. Her må det særlig ses hen til at næringsstrukturen har endret seg fra noen få gruveselskaper til flere næringsdrivende, særlig i Longyearbyen.
Lov om motorferdsel i utmark gjelder ikke på Svalbard. Ferdsel utenfor vei er blant annet regulert i naturvernforskriften og vernebestemmelsene. I St.meld. nr. 22 (1994-95) har regjeringen gått inn for å skjerpe ferdselsreguleringen på flere områder. Bevaring av villmarksnaturen på Svalbard forutsetter en streng regulering av ferdselen. Samtidig kan strenge regler komme i konflikt med næringsinteresser og lokalbefolkningens behov. Utvalget bes foreta en samlet vurdering av bestemmelser som regulerer ferdselen på land, til vanns og i luften, og vurdere om de gir en tilstrekkelig og hensiktsmessig beskyttelse av naturmiljøet.
Ett spesielt problem vedrørende ferdsel er den særstilling forskning og forvaltning til nå har hatt i miljøforskriftene.
I St.meld. nr. 22 (1994-95) Om miljøvern på Svalbard er det gitt signaler om at Sysselmannen skal stramme inn praksisen når det gjelder å gi dispensasjon for ferdsel i forbindelse med forskning i verneområdene. Erfaring har allerede vist at dette kan by på problemer i saksbehandlingen, fordi det er vanskelig å avgjøre forskjellen på de ulike forskningsaktivitetene. Det er derfor behov for å utrede hvordan forskningens og forvaltningens ferdsel best kan reguleres for å være i overensstemmelse med målet om å bevare villmarkskarakteren.
Svalbard har tradisjonelt vært styrt gjennom sentralforvaltningen, og forskriftene har ikke tatt høyde for lokaldemokratisk medvirkning. Ettersom særlig Longyearbyen stadig får flere likhetstrekk med en fastlandskommune er det nå større politisk vilje enn før til å gi lokalsamfunnene lovfestet medvirkningsrett i spørsmål knyttet til bosettingsområdene og f eks friluftsaktiviteter rundt bosettingene. Medvirkning kan blant annet være et sentralt element i arealplanlegging i bosettingene. Utvalget bes ta høyde for lokal medvirkning der det er forenlig med nasjonale interesser.
I utgangspunktet skal fastboende på Svalbard og tilreisende behandles likt. Lokalbefolkningen på Svalbard har imidlertid et spesielt rekreasjonsbehov på grunn av klimatiske og geografiske forhold. Det kan derfor i noen sammenhenger være behov for å forskjellsbehandle de fastboende i forhold til tilreisende. Dette er blant annet gjort i viltforvaltningen. Utvalget bes fremme forslag som i rimelig grad ivaretar de fastboendes rekreasjonsbehov der det er forenlig med miljømålene for Svalbard.
Ulike sysselmenn på Svalbard har påpekt faren for oljesøl og katastrofer ved skipstrafikk i isfarvannene rundt Svalbard. Videre har de fokusert på avfallsproblemene fra fiskeflåten. Utvalget bes vurdere om disse miljøproblemene bør reguleres i miljøvernlov for Svalbard. I den grad fiskeriene berøres, skal det skje i nært samarbeid med fiskernes organisasjoner.
De administrative, økonomiske, miljømessige og næringsmessige konsekvensene av de forslag som fremmes forutsettes utredet. Utvalget kan be Miljøverndepartementet bidra til å skaffe utvalget kvalifisert bistand til å foreta nødvendige vurderinger av de økonomiske konsekvenser.
Om nødvendig skal det legges frem forslag som baseres på uendret ressursbruk innen miljøforvaltningen av Svalbard.
Forøvrig vises det til kapittel 10 om Økonomiske og administrative konsekvenser i St.meld. nr. 22 (1994-95) Om miljøvern på Svalbard».
2.3 Høringen
Miljøverndepartementet sendte Miljøvernlovutvalgets utredning på høring 10. juli 1999 til følgende institusjoner og organisasjoner:
alle departementene
Airlift
Arctic Wilderness Experience
Bergmesteren for Svalbard
Bjørnøen AS
Braathens
Den norske Turistforening
Det norske Svalbardselskap
Direktoratet for naturforvaltning
Friluftslivets fellesorganisasjon
Friluftsrådenes Landsforbund
Fridtjof Nansens Institutt
Harald Solheim, fangstmann, Kapp Wiijk
Hans Lund, fangstmann, Farmhavna
Helikopterservice
Johan Horn/Kjøde
Kings Bay AS
Landsorganisasjonen
Longyearbyen Arbeiderforening
Longyearbyen hundeklubb
Longyearbyen hytteforening
Longyearbyen jeger- og fiskeforening
Longyearbyen Tur- og Fjellsportslag
Louis Nielsen, fangstmann, Bellsund
Meteorologisk institutt
Natur og Ungdom
Norsk Institutt for Naturforskning
Norsk Institutt for Kulturminneforskning
Norsk Institutt for Luftforskning
Norsk Ornitologisk Forening
Norsk Polarinstitutt
Norsk utenrikspolitisk Institutt
Norsk Zoologisk Forening
Norges Fiskarlag
Norges Jeger- og fiskeforening
Norges forskningsråd
Norges Miljøvernforbund
Norges Naturvernforbund
Norwegian Petroleum Group
Norwegian petroleum as
Norwegian Holding
Næringslivets hovedorganisasjon
Perto Arctic Resourses AB
Polargas AB
Reiselivsbedriftenes landsforening
Riksantikvaren
SAS
Statens forurensningstilsyn
Statens kartverk
Statens kulturminneråd
Statens Naturforvaltningsråd
Statoil
Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS
Svalbard Miljøturer
Svalbard Næringsforening
Svalbard Næringsutvikling AS
Svalbard Reiselivsråd
Svalbard Samfunnsdrift AS
Svalbard Science Forum
Svalbard Turn
Svalbardrådet
Sysselmannen på Svalbard
Telenor Svalbard
Totaktern
Trust Arktikugol
UNIS
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Tromsø
Universitetet i Trondheim
Verdens Naturfond
Økokrim
Det er kommet inn i alt 61 høringsuttalelser. Følgende institusjoner og organisasjoner har avgitt realitetsuttalelse:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Arkeologisk museum i Stavanger
Bergen museum
Det Norske Svalbardselskap
Direktoratet for naturforvaltning
Finans- og tolldepartementet
Fiskebåtredernes forbund
Fiskeridepartementet
Fiskeridirektoratet
Forsvarsdepartementet
Friluftslivets Fellesorganisasjon
Harald A. Solheim, fangstmann, Kapp Wijk
Havforskningsinstituttet
Justisdepartementet
Kings Bay
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet
Kulturdepartementet
Longyearbyen Jeger og Fiskerforening
Luftfartsverket
Norges fiskarlag
Norges forskningsråd
Norges jeger- og fiskerforbund
Norges Naturvernforbund
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet
Norsk museumsutvikling
Norsk Polarinstitutt
Næringslivets Hovedorganisasjon
Nærings- og handelsdepartementet
Olje- og energidepartementet
Reiselivsbedriftenes landsforening
Riksantikvaren
Samferdselsdepartementet
Sjøfartsdirektoratet
Statens forurensningstilsyn
Statens kulturminneråd
Statens naturforvaltningsråd
Statoil
Store Norske Spitsbergen Kulkompani
Svalbard Miljøturer
Svalbard Reiselivsråd
Svalbardrådet
Svalbard Samfunnsdrift/Svalbard Næringsutvikling
Sysselmannen på Svalbard
Trust Arktikugol
Universitetet i Bergen
Universitetet i Tromsø
Universitetsstudiene på Svalbard
Utenriksdepartementet
2.4 Hovedinntrykk fra høringsrunden
Det generelle inntrykk fra høringsrunden er at høringsinstansene stiller seg positive til at reguleringen av miljøet på Svalbard foreslås samlet i en lov. Flere instanser har imidlertid forslag til presiseringer og mindre endringer i lovteksten. Disse er søkt innarbeidet i lovforslaget.
De fleste høringsinstansene uttaler at en lovfesting av utvalgte miljørettslige prinsipper, så som føre var-prinsippet, prinsippet om samlet belastning, miljøpåvirkeren skal betale og miljømessig teknologi og innsatsfaktorer, er svært positivt.
De ulike brukerinteressene fremhever betydningen av å legge til rette for deres bruk; fiskerimyndighetene og -organisasjonene krever at loven ikke skal gripe inn i adgangen til fiske. De ulike forskningsinstitusjonene krever at det må være omfattende adgang til å gjøre unntak fra loven ut fra vitenskapelige formål. Turistnæringen stiller seg i utgangspunktet positiv til en streng regulering av miljøet på Svalbard, så lenge det legges til rette for turisme i organiserte former. Så vel norske som russiske interesser innenfor kulldriftnæringen krever at loven ikke må hindre bergverksdrift på Svalbard.
Det er under høringsrunden blitt stilt spørsmål om miljøvernloven vil gjøre det vanskelig med en eventuell oppstart av havbruksvirksomhet på Svalbard. Et slikt tiltak faller inn under lovens kap VII, og vil således kreve tillatelse. Det vil måtte foretas en konkret vurdering av tiltakets miljømessige virkninger før man kan gi klarsignal for oppstart av havbruk på Svalbard.
I høringsrunden er det flere instanser som har pekt på at det kan være et behov for ytterligere utredninger når det gjelder miljøvernlovens forhold til svalbardtraktaten og bergverksordningen. Dette er vurdert av Miljøverndepartementet. Departementet har bedt professor dr juris Geir Ulfstein ved Universitetet i Oslo om å utrede folkerettslige sider ved lovfesting av hjemmel til innføring av gebyr for tilreisende til Svalbard. Hovedtrekkene i utredningen er gjengitt under kap 14.7.4. Departementet har for øvrig ikke funnet grunn til ytterligere utredninger vedrørende miljøvernlovens forhold til svalbardtraktaten eller bergverksordningen, på bakgrunn av de utredninger som allerede foreligger om spørsmålet jf. nedenfor i kap 4.2.2.
Høringsinstansenes merknader som knytter seg til konkrete punkter i lovforslaget vil bli behandlet under de respektive kapitler i proposisjonen.
2.5 Utkast til lovproposisjon
Utkast til lovproposisjon har vært forelagt berørte departementer, jf. utredningsinstruksen pkt 6.1.
Videre har proposisjonsutkastet vært til lovteknisk gjennomgang i Justisdepartementets lovavdeling, jf. utredningsinstruksen pkt 7.3.