3 Særskilte trekk ved Svalbard
3.1 Innledning
Nedenfor gjøres en kort, generell fremstilling av en del særskilte trekk ved Svalbard. Miljølovutvalget har gjort en fyldig utredning av dette i utredningen kap 3. For en nærmere redegjørelse av dette temaet vises det derfor til utvalgets arbeid. Det vises også til St. meld. nr. 9 (1999-2000) Svalbard, hvor det er foretatt en helhetlig vurdering av svalbardpolitikken.
3.2 Naturmiljø
Naturen på Svalbard preges av det polare klimaet. Lave temperaturer, lysforhold som spenner fra mørketid til midnattssol, permafrost, havis og et landskap som fortsatt formes av aktive breer preger øygruppen. Den biologiske produksjonen er begrenset som følge av de lave temperaturene, kort vekstsesong og lite nedbør.
Det er forholdsvis få arter som klarer seg i dette miljøet, men til gjengjeld er det ofte store bestander av de enkelte artene.
Den arktiske naturen er sårbar for menneskelig påvirkning. Mesteparten av det høyere dyrelivet på Svalbard er avhengig av det marine økosystemet i Barentshavet. Sårbarheten for endringer og inngrep i dette systemet er derfor stor. Dette gjelder til en viss grad også landlevende planteetere som rein og rype, fordi de store sjøfuglbestandene bidrar til å gjødsle vegetasjonen omkring de mange sjøfuglkoloniene langs kysten av Svalbard.
Nedbrytnings- og vekstprosesser går langsomt som følge av lave temperaturer og kort vekstsesong. Både avfall og organiske forurensende stoffer brytes derfor svært sakte ned på Svalbard.
Vegetasjonen på Svalbard er sårbar fordi lav produksjon fører til langsom revegetering der det har skjedd skade på vegetasjonsdekket. Permafrosten fører dessuten til at områder med sammenhengende vegetasjonsdekke er spesielt sårbare. Brudd i vegetasjonsdekket ødelegger den isolerende virkningen, underlaget tiner, og eroderes, noe som gjør at eventuelle skader forverres ytterligere.
Sammenhengende vegetasjon finnes bare i lavlandsområdene langs kysten og i isfrie dalfører. Mindre enn 10 % av landarealet har biologisk produksjon av betydning. Siden menneskelig virksomhet også er konsentrert i de isfrie lavlandsområdene, berører inngrep og ferdsel en relativt stor del av de biologisk mest produktive landområdene.
Det store innslaget av trekkende arter gjør Svalbards fauna sårbar for negativ påvirkning av artenes overvintringsområder og langs trekkrutene.
Svalbardnaturen er gjennomgående lite forurenset, men nivåene av PCB og enkelte andre organiske miljøgifter er høyere i dyr som befinner seg på toppen av den marine næringskjeden ved Svalbard, enn i de fleste andre deler av Arktis. Dette skyldes langt på vei langtransportert forurensning gjennom luft og vann fra sør. Mange av de organiske miljøgiftene oppkonsentreres gjennom næringskjedene, slik at artene på toppen får høye konsentrater av disse stoffene. Persistente organiske miljøgifter kan blant annet påvirke forplantningsevnen og immunforsvaret.
Fordi Svalbard gjennom det meste av sin geologiske historie har ligget under havet, har det nesten uten opphold vært avsetning av sand, grus, leire, kalk og så videre, som senere har blitt til lagdelte bergarter. Den bortimot sammenhengende lagrekken viser at det på Svalbard finnes bergarter fra alle deler av jordens historie, og mange inneholder godt bevarte fossiler av fortidens dyr og planter.
Svalbards natur er lite påvirket av menneskelig aktivitet. Utenom et fåtall bosettinger er øygruppen stort sett fri for tyngre tekniske naturinngrep, det naturlige biologiske mangfoldet er stort sett intakt og de økologiske prosessene får virke uten vesentlig menneskelig inngripen og styring.
Svalbardområdet er uten sammenligning Norges største og mest urørte villmarksområde.
3.3 Historie og kulturminner
Mennesker fra mange land har opp gjennom tidene etterlatt spor etter sin virksomhet på Svalbard. Bruken av Svalbard strekker seg over en 400 års periode. Fra nederlenderne kom til Svalbard i 1596 og fram til ca 1900, var det utnytting av de biologiske ressursene som var grunnlaget for virksomheten. Fra omkring 1900 startet utnyttelsen av mineraler, først og fremst kull. I de første årene deltok aktører fra flere land, men fra begynnelsen av 1930-årene var det bare Norge og Sovjetunionen, nå Russland, som opprettholdt sin kulldrift på Svalbard. Fra midten av 60-tallet til midten av 90-tallet var Svalbard gjenstand for oljeleting, der både Norge, Sovjetunionen og flere andre nasjoner var involvert.
Spredt over store deler av øygruppen finnes kulturminner som daterer seg fra 1600-tallet og fremover. Kulturminnene ligger i nær tilknytning til sjøen, ettersom mye virksomhet og ferdsel foregikk til sjøs, fordi fangstmennene var avhengige av tilgang på ferskvann og rekved til brensel, i tillegg til et rikt dyreliv, ved sine fangststasjoner.
Tettheten av kulturminner er størst i de områdene som har de beste klimatiske forholdene, det vil si langs Spitsbergens vestkyst og særlig i de store fjordene Hornsund, Bellsund, Isfjorden, Kongsfjorden og på Nordvest-Spitsbergen. Det er også gode fangstforhold og mange kulturminner langs vestkysten av Edgeøya.
De eldste kulturminnene på Svalbard er knyttet til den vesteuropeiske fangsten av hval og hvalross. Senere overtok mer variert fangst (hvalross, pelsdyr, rein, fugl) med russiske og norske aktører, og fra vårt århundre stammer en rekke gruveanlegg. Fra 1800- og 1900-tallet finnes det kulturminner med tilknytning til polarforskning og mer eventyrlige ekspedisjoner. Det har blitt reist en del anlegg med tilknytning til offentlig service og myndighetsutøving, og det finnes spor etter krigshandlingene under annen verdenskrig.
Virksomheten på øygruppen har vært begrenset, og både antall og typer kulturminner er begrenset i forhold til fastlandet.
3.4 Bosettingene på Svalbard
Longyearbyen i Adventfjorden er Svalbards største bosetting med ca. 1400 innbyggere. Longyearbyen er administrasjonssenter på Svalbard, hvor både Sysselmannen og øvrige statsetater har sine kontorer. Store Norske Spitsbergen Kulkompani driver kullutvinning i Gruve 7 innerst i Adventdalen. De siste 10 - 15 årene har det vokst frem et variert næringsliv med hovedvekt på reiseliv, forskning og utdanning, men også med et bredt spekter av andre tjenesteytende næringer. Det utføres i dag ca. 980 årsverk i Longyearbyen, hvorav ca. 230 er tilknyttet kulldriften i Longyearbyen og Svea, jf. nedenfor om Svea. Universitetsstudiene på Svalbard (UNIS) har årlig ca. 100 studenter innen naturvitenskapelige fag. Longyearbyen fremstår i dag som et variert familiesamfunn med godt utbygd infrastruktur.
Kullproduksjonen ved Longyearbyen er trappet ned, og Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS's (SNSK) virksomhet foregår nå hovedsakelig i kullfeltene ved Svea i Van Mijenfjorden. Virksomheten i Svea drives med personell fast bosatt i Longyearbyen som pendler til og arbeider i Svea etter en turnusordning. Det befinner seg til enhver tid mellom 150 og 200 personer i Svea.
I Ny-Ålesund i Kongsfjorden bor om lag 24 personer året rundt, i følge St. meld. nr. 9 (1999-2000), mens det i høysesongen om sommeren er over 180 personer på stedet, de fleste tilknyttet forskningsvirksomheten. Etter Kings Bay-ulykken i 1962 har det ikke vært drevet gruvedrift på stedet. Stortinget har bestemt at Ny-Ålesund skal være hovedsenter for norsk og internasjonal forskning på Svalbard. For tiden foregår ca. 100 prosjekter innen naturvitenskap og miljøovervåking i regi av om lag 20 nasjoner. Stedet er populært som turistmål - særlig i cruisesesongen - noe som kan medføre interessekonflikter mellom reiselivsvirksomheten og forskningens behov for minst mulig påvirkning av miljøet i området.
Barentsburg i Grønfjorden er i dag den eneste befolkede russiske bosettingen på Svalbard med ca. 950 innbyggere. For tiden utvinnes det kull i en gruve på utmål med innslag midt i bosettingen. En norsk fabrikk, Barents Tekstil, sysselsetter et 40-talls kvinner i produksjon av folkloristiske barneklær for salg på det norske fastlandet. Inntil 1994 var Barentsburg et familiesamfunn, men grunnet økonomiske innstramninger ble barna sendt til fastlandet. Fra høsten 1999 er det igjen blitt adgang til å ta med barn til Barentsburg.
Pyramiden i Billefjorden var inntil 1998 det andre hovedsetet for russisk gruvedrift på Svalbard. Trust Arktikugol stengte i april 1998 kullgruvedriften i Pyramiden etter 53 års kontinuerlig drift. På det meste bodde ca. 1000 russere og ukrainere i Pyramiden, og bosettingen hadde skole, barnehage og et aktivt samfunnsliv. Siden vinteren 1998/99 har Pyramiden vært avfolket, og det er usikkert hvilke planer Trust Arktikugol har for stedets fremtid. Bygninger og installasjoner i Pyramiden er viktige kulturhistoriske dokumenter, og Sysselmannen har konkludert med at stedet bør bevares best mulig for ettertiden.
Det er videre overvintringer på spredte steder rundt omkring på øygruppen, blant annet i Hornsund, på Hopen og på Bjørnøya.
3.5 Hovedtrekk ved organiseringen av Svalbard, med særlig vekt på miljøforvaltningen
3.5.1 Regjeringen og departementene
Regjeringen samordner forvaltningen av Svalbard gjennom det interdepartementale polarutvalg (Polarutvalget) med sekretariat i Justisdepartementet. Følgende er medlemmer av Polarutvalget:
Justisdepartementet
Utenriksdepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Finansdepartementet
Samferdselsdepartementet
Norsk Polarinstitutt
Representanter for andre departementer møter når utvalget behandler en sak som hører under et departement som ikke er representert i utvalget. I tillegg har Justisdepartementet fattet vedtak om at en representant for Norges Forskningsråd kan være til stede på møtene i Polarutvalget.
Miljøverndepartementet har det overordnede ansvaret for miljøforvaltningen på Svalbard med direktoratene som ytre etater og Sysselmannen på Svalbard som regionalt apparat.
Flere andre departementer har på sine fagområder et administrativt ansvar for spørsmål som har betydning for miljøet på Svalbard. Det gjelder særlig Justisdepartementet som koordinerer forvaltningen av Svalbard og har det administrative ansvaret for sysselmannsbestillingen. Det gjelder videre Kirke, undervisnings- og forskningsdepartementet som har et ansvar i saker om forskning og utdanning. Nærings- og handelsdepartementet forvalter statens ansvar som grunneier og eierinteressene i statlige selskaper, medregnet enkelte næringsdrivende selskaper. Fiskeridepartementet har ansvaret for forvaltningen av sjøpattedyrene og fiskeriene rundt Svalbard, og Utenriksdepartementet har ansvaret for de utenrikspolitiske sidene vedrørende forvaltningen av Svalbard.
3.5.2 Direktorater
I tillegg til ytre etater under Miljøverndepartementet har ytre etater underlagt andre departementer også ansvar for visse spørsmål som har betydning for natur- og kulturmiljøet. Dette gjelder særlig Fiskeridirektoratet, Sjøfartsdirektoratet, Oljedirektoratet, Luftfartsverket og Bergmesteren for Svalbard.
I dag omfatter de ytre etaters ansvar instruksjonsmyndighet ovenfor Sysselmannen innenfor de respektive fagområdene (se nedenfor), faglig veiledning, forskriftsarbeid, behandling av klager på vedtak fattet av Sysselmannen og forberedelse av saker for departementet. Direktoratene er dessuten tillagt myndighet til å fatte vedtak i enkelte saker innen sitt fagfelt.
Direktoratet for naturforvaltning
Direktoratet for naturforvaltning (DN) har ansvaret for all artsforvaltning på Svalbard, blant annet vilt- og innlandsfiskeforvaltning, herunder forskriftsarbeid og behandling av klager på vedtak fattet av Sysselmannen. Direktoratet for naturforvaltning har i tillegg myndighet til å utstede særskilte import- og eksporttillatelser for truede dyr og planter i henhold til konvensjonen om handel med truede dyr og planter (CITES). Direktoratet for naturforvaltning har også ansvaret for områdevernforvaltningen, herunder å utarbeide forslag til eventuelle nye verneområder med forskrifter, og forestå høringer, å godkjenne forvaltningsplaner for eksisterende verneområder som Sysselmannen utarbeider og å behandle klager på vedtak fattet av Sysselmannen.
Direktoratet har videre ansvaret for:
Ferdsel i miljøsammenheng, herunder forskriftsarbeid og behandling av klager på vedtak fattet av Sysselmannen.
Oppfølgning av forvaltningsplanen for turisme og friluftsliv.
Forberedelse av forskrifter og eventuelt andre miljøforvaltningsoppgaver knyttet til fritidshytter på Svalbard.
Statens forurensningstilsyn
Statens forurensningstilsyns (SFT) ansvar og oppgaver er særlig knyttet til utslipp fra industriell virksomhet, avfallshåndteringen i bosettingene, opprydding etter tidligere miljøødeleggelser og beredskapen mot akutt forurensning. SFT veileder og bistår Sysselmannen innen disse områdene. Normalt vil det være Sysselmannen som fatter vedtak, og SFT er da ankeinstans. I saker av mer omfattende karakter vil det være SFT som treffer vedtak. SFT har også ansvaret for produktkontrolloven med tilhørende forskrifter.
Riksantikvaren
Riksantikvaren (RA) har ansvaret for myndighetsutøving vedrørende kulturminnevern. RA er videre rådgiver for de andre ytre etater i saker som angår kulturminneinteresser på Svalbard. Vedtak om fredning eller dispensasjon fra forskriften for alle typer inngrep, inkludert arkeologiske utgravninger, blir fattet av Riksantikvaren.
Norsk Polarinstitutt
Norsk Polarinstitutt (NP) er en sentral faglig og strategisk rådgiver i miljøvernsaker på Svalbard. Instituttet har ansvar for økologisk og fysisk kartlegging, gjennomføring av miljøovervåking og forvaltningsrettet forskning om biologiske og fysiske forhold. En viktig oppgave for NP er også å bistå myndighetsutøvende organer som feltoperatør og støtteapparat.
Fiskeridirektoratet
Forvaltning av sjøpattedyr og fiskerier rundt Svalbard ligger under Fiskeridepartementets ansvarsområde. Fiskeridirektoratet utarbeider forskrifter om tillatelse til fiske i Svalbards territorialfarvann og i fiskevernsonen, med hjemmel i forskrift opprettet ved kgl. res. 28. april 1978 i medhold av svalbardloven. Videre bistår direktoratet Fiskeridepartementet ved utarbeiding av forskrifter for forvaltning av sjøpattedyr innenfor territorialgrensen.
Sjøfartsdirektoratet
Sjøfartsdirektoratet har kontrollansvar med at skip som seiler i svalbardfarvann oppfyller krav som er fastsatt for å forebygge forurensning av det marine miljø i den utstrekning lov 9. juni 1903 nr. 7 om Statskontrol med Skibes Sjødyktighed kap 11 gjelder på Svalbard.
Sjøfartsinspektøren i Troms
Det er ingen sjøfartsinspektør med myndighet på Svalbard, men sjøfartsinspektøren i Troms bistår Sysselmannen i etterforskning av utslipp fra skip.
Luftfartsverket
Regelverket om ferdsel med luftfartøy som bygger på lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart (luftfartsloven) og svalbardloven forvaltes av Luftfartsverket, med unntak av bestemmelsene i naturvernforskriften og verneforskriftene.
3.5.3 Regionalt apparat
Sysselmannen på Svalbard
Sysselmannen på Svalbard er regjeringens øverste representant på Svalbard og skal ivareta den norske stats interesser på øygruppen. En rekke statsoppgaver som på fastlandet er lagt til forskjellige myndigheter, er samlet hos Sysselmannen. Han har samme myndighet som en fylkesmann, og er også politimester, herunder leder av den lokale redningstjeneste. Sysselmannen har ansvaret for det stedlige løpende miljøforvaltningsarbeidet på Svalbard med myndighet etter de forskjellige miljøvernforskriftene, herunder behandling av enkeltsaker og saksforberedelse av saker som går videre til direktoratene eller Miljøverndepartementet.
Sysselmannen har det operative ansvaret for den statlige beredskapen for akutt forurensning på Svalbard innenfor territorialfarvannet (4 nautiske mil fra grunnlinjene). Utenfor firemilsgrensen har SFT primæransvaret, men Sysselmannen har aksjonsplikt inntil SFT overtar ledelsen for aksjonen.
Sysselmannsbestillingen har en særskilt miljøvernavdeling med syv faste stillinger - en miljøvernleder, tre naturvernkonsulenter, hvorav en jobber med forurensningssaker og tre kulturminnekonsulenter, hvorav en stilling som teknisk konservator. Innenfor rammen av de rettsregler som gjelder, styres miljøvernarbeidet gjennom tildelingsbrev, virksomhetsplaner og resultatrapportering.
I forhold til fastlandet er det et særtrekk at forvaltning av natur- og kulturmiljø er organisert sammen. På fastlandet ligger myndigheten hos henholdsvis fylkesmannen og fylkeskommunen.
Sysselmannen prioriterer tverrfaglig samarbeid mellom miljøvern- og politiavdelingen, spesielt med den hensikt å forebygge og etterforske miljøkriminalitet.
Bergmesteren for Svalbard
Bergmesteren for Svalbard forvalter de geologiske ressursene på øygruppen gjennom bergverksordningen for Svalbard, fastsatt ved kgl. res. 7. august 1925. Bergmesteren tildeler områder (utmål) som gir enerett til utnytting av alle de mineralske råstoffene som ligger innenfor utmålets grenser. Ved større undersøkelser og igangsetting av olje- og bergverksdrift tildeler bergmesteren nødvendig grunn for virksomheten. Dette gjøres i nært samarbeid med Sysselmannens miljøvernavdeling. Bergmesteren for Svalbard fører oppsyn med all pågående og forventet virksomhet når det gjelder utnytting av de geologiske ressursene. I den forbindelse rapporterer bergmesteren til Sysselmannen om forhold som kan ha betydning for miljøet.
Bergmesteren skal videre virke for at Svalbards geologiske ressurser forvaltes og utnyttes til best mulig nytte for samfunnet. I dette arbeidet skal bergmesteren søke å fremme olje- og bergverksnæringen på øygruppen, blant annet gjennom informasjon og markedsføring av Svalbard som et prospekteringsområde.
3.5.4 Svalbard Samfunnsdrift AS og Svalbardrådet
Svalbard Samfunnsdrift AS
Fordi Svalbard ikke er organisert som et fylke eller en kommune, er en rekke oppgaver som ivaretas av kommunen på fastlandet i Longyearbyen tillagt Svalbard Samfunnsdrift AS (SSD), som er et heleiet statlig aksjeselskap underlagt Nærings- og handelsdepartementet. Dette gjelder blant annet oppgaver som vei, vann, kloakk og energiforsyning, samt en del sosiale tjenester som drift av barnehage og ungdomsklubb og kulturelle oppgaver som bibliotek og kinodrift.
Svalbardrådet
Det folkevalgte organet Svalbardrådet (15 medlemmer) har pr. i dag først og fremst rådgivende myndighet, men er tildelt begrenset forvaltningsmyndighet (tildeling av løyver for drosje- og rutebil). Svalbardrådet er nå i ferd med å bli lagt om til et lokaldemokratisk myndighetsorgan, Longyearbyen lokalstyre. I den forbindelse vil SSD bli overført til lokalstyret.