13 Forurensning og avfall

13.1 Innledning

Forurensningssituasjonen på Svalbard domineres av de forholdsvis store mengdene langtransportert forurensing, som tilføres med luft- og havstrømmene fra sørligere breddegrader. De alvorligste forurensningstruslene er knyttet til akkumulering av miljøgifter i næringskjedene, og til faren for omfattende oljesøl fra skipstrafikken ved Svalbard og fra de mange tankanleggene på øygruppen.

Svalbard tilføres også mindre mengder forurensning fra den daglige aktiviteten i bosettingene. De viktigste kildene til lokal forurensning er utslipp knyttet til energiproduksjon, gruvedrift, motorisert ferdsel og avfallshåndtering. Andre kilder til lokal forurensning er enkelte eldre avfallsdeponier og forurenset grunn og sedimenter fra tidligere tiders gruvevirksomhet.

Husholdningskloakken fra bosettingene slippes i dag ut i sjøen uten noen form for rensing. I forhold til resipienten er avløpsmengdene så begrenset at de trolig ikke gjør noen merkbar skade på miljøet. Men fordi de fleste avløpsledningene munner ut i strandsonen, oppstår det lukt- og estetiske problemer.

Betydelige mengder søppel driver i land på Svalbard og medfører mange steder omfattende tilgrising og forsøpling av strendene. Forsøplingen virker skjemmende, og kan også skade dyrelivet ved at dyr blir sittende fast i tau og garnrester, eller får i seg søppelgjenstander. Det meste av søppelet stammer fra skipsfart, særlig fiskeflåten i Barentshavet og farvannene ved Svalbard.

Selv om det er forurensning i form av miljøgifter fra kilder utenfor Svalbard, sammen med oljesøl fra skipstrafikken, som utgjør de største miljøtruslene for øygruppen, er det viktig at grensen for tillatt utslipp og bruk av miljøfarlige stoffer lokalt legges lavt, fordi det er den samlede effekten av utslipp som utgjør en trussel for miljøet.

Når det gjelder internasjonale forpliktelser på området vises det til kap 4.2.3.9 om FN's rammekonvensjon om klimaendringer, kap 4.2.3.10 om Kyoto-protokollen, kap 4.2.3.11 om konvensjonen om beskyttelse av ozonlaget, kap 4.2.3.13 om konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensing, kap 4.2.3.14 om konvensjonen om kontroll med grensekryssende transport av farlig avfall og dets disponering, kap 4.2.3.15 om konvensjonen om bekjempelse av havforurensning ved dumping av avfall annet materiale, kap 4.2.3.16 om konvensjonen om hindring av forurensning fra skip, kap 4.2.3.17 om konvensjonen om beskyttelse av det marine miljø i det nordøstlige Atlanterhav og til kap 4.2.3.18 om kommende konvensjon om POPs.

13.2 Alminnelig forbud mot å forurense

13.2.1 Gjeldende rett

Forurensningsloven inneholder i § 7 et alminnelig forbud mot å forurense. Som nevnt tidligere gjelder ikke forurensningsloven på Svalbard.

Naturvernforskriften inneholder ikke noe generelt forbud mot forurensning, men nærmere angitte typer virksomhet, herunder virksomhet som kan medføre forurensning, skal meldes til Sysselmannen, jf. naturvernforskriften kap III. Departementet/Sysselmannen kan pålegge endringer i meldte planer, og kan gi pålegg om særlige tiltak for å hindre, begrense eller motvirke forurensning. Vilkåret for å forby virksomhet er at det er fare for visse alvorlige miljøkonsekvenser.

13.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utredningen § 64 et alminnelig forbud mot «å ha, gjøre eller sette i verk noe som kan medføre fare for forurensning» som ikke er lovlig etter svalbardmiljøloven, eller etter vedtak truffet med hjemmel i svalbardmiljøloven.

Når det gjelder hva som skal være lovlig forurensning, har utvalget lagt vekt på en avveining mellom miljøhensyn og myndighetenes andre politiske mål med øygruppa. Sistnevnte tilsier aksept av visse typer utslipp fra næringsvirksomhet og husholdninger. I stedet for forurensningslovens ordning med tillatelse i kraft av loven (forurensningsloven § 8) foreslås det at boliger, fritidshus og forretninger kan etableres uten særskilt tillatelse dersom de er i samsvar med en arealplan som angir forurensningsmessige krav som tiltaket holder seg innenfor, jf. utredningen § 57. For øvrig kreves det tillatelse for å forurense, og utvalget mener at det bør stilles vilkår i en eventuell tillatelse. Det heter om dette i utredningen kap 8.3.5.2 blant annet at :

«For forurensende virksomhet vil det særlig kunne være aktuelt å sette vilkår om bruk av teknologi som gir minst mulig belastning på miljøet og at tiltakshaveren foretar en løpende vurdering om stoffer som brukes i produksjonen kan erstattes med mer miljøvennlig teknologi, jf. utk § 10.»

Utvalget legger vekt på at lovforslaget skal virke forebyggende, og foreslår derfor å lovfeste en plikt til å gjennomføre tiltak, ikke bare dersom forurensning har inntrådt, men også dersom det er fare for at forurensning kan oppstå, jf. utredningen § 64 annet ledd.

13.2.3 Høringsinstansenes syn

Det er kun Sjøfartsdirektoratet som kommenterer utvalgets forslag om et alminnelig forbud mot å forurense. Sjøfartsdirektoratet skriver i sin uttalelse blant annet at:

«Denne bestemmelsen tilsvarer § 7 i forurensningsloven som gjelder generelt for all forurensning. Når det gjelder fare for forurensning fra skip i strid med forurensningsloven er bestemmelsen delegert Sjøfartsdirektoratet av Miljøverndepartementet, slik at Sjøfartsdirektoratet kan sørge for tiltak for å hindre forurensning fra skip, så fremt den ansvarlige ikke selv sørger for slike tiltak. Dette dreier seg ikke om tiltak som iverksettes dersom det er foretatt ulovlig forurensning, men om tiltak i forbindelse med fare for akutt forurensning hvis skipet har vært ute for et uhell, for eksempel maskinstans, grunnstøting eller lignende. Ulovlig forurensning fra skip reguleres av sjødyktighetsloven kap 11 og angår forurensning som bevist slippes ut fra skipet i strid med denne lov.

Det er derfor misvisende med hensyn til forurensning fra skip når § 64 annet ledd foreslår å regulere «fare for ulovlig forurensning». Ulovlig forurensning fra skip er en bevist handling.

Sjøfartsdirektoratet foreslår at § 64 bør lyde «fare for akutt forurensning i strid med denne lov», slik at den ikke regulerer ulovlig forurensning som reguleres av sjødyktighetslovens kap 11.»

13.2.4 Departementets merknader

Utvalgets forslag om et alminnelig forbud mot å forurense bygger på forurensningslovens bestemmelser med forenklinger og tilpasning til de spesielle forholdene på Svalbard.

Bestemmelsen inneholder ikke bare et forbud mot akutt forurensning, men et forbud mot all forurensning i strid med loven, det vil si ulovlig forurensning. Departementet er derfor ikke enig med Sjøfartsdirektoratet i at bestemmelsen bør begrenses til å gjelde kun den akutte forurensing. Departementet støtter imidlertid Sjøfartsdirektoratet i at bestemmelsen kan lyde «forurensning i strid med loven, eller vedtak i medhold av loven», slik den tilsvarende bestemmelsen i forurensningsloven lyder.

Som utvalget uttrykkelig uttaler i utredningen kap 8.3.5.3, vil utredningen § 64 (alminnelige regler om forurensning) også gjelde for skipstrafikken, slik forurensingslovens tilsvarende bestemmelse også gjelder for skipstrafikk. Departementet støtter utvalgets vurderinger.

Departementet viderefører på denne bakgrunn utvalgets forslag i lovens § 65, med den ovenfor nevnte endring i bestemmelsens annet ledd.

13.3 Forbud mot utslipp av miljøgifter

13.3.1 Gjeldende rett

Gjennom lov 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven) med tilhørende forskrifter reguleres og forbys produkter blant annet med sikte på å hindre utslipp av miljøgifter. Produktkontrolloven gjelder også på Svalbard, jf. produktkontrolloven § 14.

I medhold av naturvernforskriften gis det tillatelser til virksomhet med vilkår i form av utslippskrav, blant annet for å hindre utslipp av miljøgifter i naturen.

13.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utredningen § 65 et absolutt forbud mot å slippe ut miljøgifter på Svalbard. Et slikt forbud vil, etter utvalgets mening, bidra til å redusere belastningen fra lokale kilder, og signaliserer til omverdenen at Norge tar akkumulering av miljøgifter i arktiske næringskjeder meget alvorlig.

Utvalget foreslår at forbudet ikke skal omfatte «spor av miljøgifter som slippes ut ved vanlig husholdning», og at departementet kan bestemme ved forskrift hva som regnes som miljøgift. Utvalget foreslår videre en hjemmel til å gi forskrift om at stoffer og stoffblandinger som inneholder miljøgifter ikke må innføres eller brukes på Svalbard.

13.3.3 Høringsinstansenes syn

Det er flere høringsinstanser som kommenterer utvalgets forslag om et absolutt forbud mot utslipp av miljøgifter på Svalbard.

NTNU støtter innføringen av et slikt forbud, og skriver i sin høringsuttalelse at kombinasjonen av et tilnærmet urørt naturmiljø og naturlige økosystemer som samtidig er godt kartlagt, samt moderne infrastruktur, gjør Svalbard godt egnet som referanseområde for forskning og miljøovervåking. NTNU skriver videre at det er viktig at referanseområdet består også i fremtiden og ikke ødelegges av miljøgifter.

Store Norske Spitsbergen Kulkompani (SNSK ) anmoder i sin høringsuttalelse om at det absolutte utslippsforbudet modifiseres eller fortolkes slik at det ikke omfatter stoffet PAH, som blant annet forekommer i kull.

Statens forurensningstilsyn skriver i sin høringsuttalelse blant annet at et absolutt utslippsforbud i tråd med utvalgets forslag ikke vil være mulig å overholde for visse eksisterende virksomheter, for eksempel gruvedriften, som medfører utslipp av begrenset betydning i forhold til den langtransporterte tilførselen av miljøgifter. SFT skriver at det er viktig at lovteksten gir et realistisk bilde av hva som er mulig å oppnå med sikte på utslipp av miljøgifter. SFT skriver videre at det bør komme fram i lovteksten, og ikke bare i kommentarene til bestemmelsen, at sporutslipp/mindre utslipp av miljøgifter fra næring og annen virksomhet også omfattes av unntaket fra det absolutte utslippsforbudet, og foreslår følgende tilføyelse til utredningen § 65 (2):

«Forbudet omfatter ikke spor av miljøgifter som slippes ut ved vanlig husholdning eller i tilsvarende omfang fra næring og annen virksomhet.»

Statoil skriver i sin høringsuttalelse at et absolutt forbud mot innførsel og bruk av stoffer som anses som miljøgifter kan skape problemer. Statoil skriver at det vil være rimelig å åpne for innførsel og bruk etter særskilt tillatelse, for eksempel dersom det er tale om kjemikalier som kun skal brukes i lukkede prosesser og ikke slippes ut dersom dette er nødvendig av sikkerhetsmessige, teknologiske eller andre tungtveiende grunner.

13.3.4 Departementets merknader

Fordi deler av de arktiske økosystemene er svært sårbare for miljøgifter, anser departementet det viktig, særlig i lys av føre var-prinsippet og de særlig høye miljømål som gjelder for øygruppen, med en streng regulering av utslipp av miljøgifter på Svalbard.

Departementet mener at utvalgets forslag om et generelt forbud mot utslipp av miljøgifter er et viktig prinsipielt forbud som gir et signal til omverden om at Norge tar akkumuleringen av miljøgifter i arktiske næringskjeder alvorlig. Departementet støtter derfor utvalget i at svalbardmiljøloven bør inneholde en bestemmelse som regulerer miljøgifter, og at bestemmelsens første ledd bør lyde:

«Ingen må slippe ut miljøgifter i miljøet».

Departementet foreslår å videreføre denne bestemmelsen i lovens § 66.

Når det gjelder utvalgets forslag til unntak i utredningen § 65 annet ledd har departementet omformulert og endret bestemmelsen noe.

Departementet foreslår å lovfeste som nytt annet ledd at:

«Spor av miljøgifter i vanlige utslipp fra husholdning, tjenesteyting eller annen aktivitet som medfører utslipp av tilsvarende omfang omfattes ikke av forbudet».

Departementet foreslår dessuten et nytt tredje ledd blant annet på bakgrunn av at utslippene fra gruvedriften og varmekraftverket, som er basert på forbrenning av kull, vil være større enn det man etter en naturlig forståelse forbinder med spor. Departementet mener at det er nødvendig med en unntaksbestemmelse som gjør det mulig å fortsette driften uten å bryte loven, men at en slik unntaksbestemmelse bør formuleres så presist og snevert som mulig for å unngå at bestemmelsens hovedregel om utslippsforbud uthules, og for å beskytte Svalbards sårbare miljø i størst mulig grad mot miljøgifter.

Departementet foreslår på denne bakgrunn følgende hjemmel til å gjøre unntak fra forbudet mot å slippe ut miljøgifter på Svalbard i lovens § 66 tredje ledd:

«Departementet kan på nærmere betingelser gjøre unntak fra første ledd for eksisterende næringsvirksomhet. Dersom forbudet medfører utilsiktede konsekvenser for ny næringsvirksomhet, som er funnet miljømessig forsvarlig på Svalbard, kan departementet også om nødvendig gjøre unntak for slik virksomhet.»

Departementet anser det nødvendig å innføre et skille mellom eksisterende og ny virksomhet når det gjelder adgangen til å gjøre unntak fra hovedregelen. For ny virksomhet skal unntaksadgangen tolkes meget snevert. Bestemmelsen er å anse som en sikkerhetsventil i tilfeller hvor forbudet utilsiktet er for absolutt. Med «funnet forsvarlig» menes at en virksomhet er funnet forsvarlig samlet sett, miljøgiftene inkludert.

Fordi hovedregelen er utslippsforbud, skal et eventuelt unntak gis på nærmere betingelser. Det er en forutsetning at det stilles strenge krav til eventuelle tillatte utslipp av miljøgifter fra nevnte virksomheter, og den foreslåtte § 10 om best tilgjengelig teknologi må ligge til grunn også for eksisterende virksomhet.

Departementet finner det ikke hensiktsmessig å videreføre utvalgets forslag om at «departementet kan gi forskrift om hva som regnes som miljøgift», jf. utredningen § 65 annet ledd. Det finnes ingen entydig definisjon av miljøgifter, og det er derfor ikke noe nøyaktig skille mellom miljøgifter og kjemikalier som ikke anses som miljøgifter. Rettstilstanden vil neppe bli mer uklar selv om begrepet miljøgifter ikke presiseres i forskrift. En eventuell liste over miljøgifter ville nødvendigvis ikke bli fullstendig, men det er likevel en fare for at en liste vil bli tolket uttømmende. Det er etter departementets oppfatning tilstrekkelig at det i kommentarene til lovbestemmelsen presiseres hva som regnes som miljøgift.

Utvalgets forslag til hjemmel til å gi forskrift om hvorvidt en miljøgift eller en stoffblanding som inneholder miljøgifter, ikke må brukes eller innføres på Svalbard anser departementet som viktig. Departementet foreslår imidlertid at «miljøgift eller stoffblandinger som inneholder miljøgifter» erstattes med «produkter som inneholder miljøgifter», fordi «produkt» er et ord som er lettere tilgjengelig for allmennheten og som heller ikke utelukker muligheten til å forby innførsel av rene stoffer eller kjemiske produkter (stoffblandinger). Samtidig unngås eventuell tvil om hvorvidt hjemmelen dekker forbud mot faste bearbeidede produkter. Departementet foreslår på denne bakgrunn å videreføre utvalgets forslag om miljøgifter, med de ovenfor nevnte endringer, i lovens § 66.

13.4 Dumping og utslipp fra skip

13.4.1 Gjeldende rett

Naturvernforskriften § 5 inneholder forbud mot å dumpe eller slippe ut avfall, kasserte gjenstander, olje eller andre giftige stoffer i sjøen fra skip. Det kan gis tillatelse fra Sysselmannen til å slippe ut gjenstander som ikke flyter og som ikke vil skade liv i sjøen. Kloakkvann, rent matavfall fra småbåter og fersk fisk faller utenfor forbudet i bestemmelsen, og kan således slippes ut.

Utvalget omtaler gjeldende regelverk vedrørende forurensning fra skip i utredningen kap 8.3.3.3. For en mer utførlig omtale vises det derfor til utvalgets arbeid.

13.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å videreføre naturvernforskriftens bestemmelse i utredningen § 66. Utvalgets forslag lyder som følger:

«Ingen må dumpe eller slippe ut avfall i sjøen fra skip eller annet fartøy, eller forbrenne avfall på skip eller annet fartøy. Utslipp av rent matavfall fra småbåter eller av sanitært avløpsvann i åpen sjø, er likevel tillatt.

Sysselmannen kan gjøre unntak fra første ledd første punktum når det gjelder å dumpe gjenstander som ikke flyter og som ikke vil skade liv i sjøen. Sysselmannen fastsetter i tilfelle hvor dumping skal finne sted.»

13.4.3 Høringsinstansenes syn

Det er kun Sjøfartsdirektoratet som kommenterer utvalgets forslag. Sjøfartsdirektoratet skriver i sin høringsuttalelse at overskriften (dumping og utslipp fra skip) er misvisende, fordi dumping og utslipp defineres som to forskjellige handlinger i sjødyktighetsloven. Sjøfartsdirektoratet mener overskriften bør være «dumping eller utslipp», og skriver videre at reglene for utslipp fra skip bør følge bestemmelsene i MARPOL 73/78, og at avfall bør defineres.

13.4.4 Departementets merknader

Departementet foreslår at utvalgets forlag til bestemmelse om dumping og utslipp splittes opp i to paragrafer, på bakgrunn av at utslipp fra skip (driftsutslipp) og dumping til havs tradisjonelt reguleres av ulikt regelverk, både nasjonalt og internasjonalt (henholdsvis MARPOL og Londonkonvensjonen/OSPAR).

Når det gjelder Sjøfartsdirektoratets merknad om at reglene for utslipp fra skip bør følge bestemmelsene i MARPOL 73/78, støtter departementet Sjøfartsdirektoratets syn. Reglene vedrørende utslipp fra skip følger i hovedsak MARPOL 73/78 i dag, men når det gjelder utslipp av kloakk har ikke Norge ratifisert vedlegg IV til MARPOL om utslipp av kloakk fra skip. Dette regelverket skal revideres.

Når det gjelder skip, vil reglene i og i medhold av sjødyktighetsloven kunne gjøres gjeldende også for utenlandske skip i Svalbards territorialfarvann, da det foreslås en endring i sjødyktighetsloven § 1, fjerde ledd som sier at Kongen kan gi loven helt eller delvis anvendelse på utenlandske skip og innretninger som befinner seg i Svalbards indre farvann og territorialfarvann.

Departementet opprettholder utvalgets forslag om forbud mot utslipp av avfall i sjøen fra skip eller annet fartøy, og bemerker at bestemmelsen gir minsteregler for blant annet småbåter som ikke faller inn under sjødyktighetsloven på grunn av sin størrelse, jf. sjødyktighetsloven § 1. Utvalgets forslag videreføres i lovens § 67.

Når det gjelder dumping har Norge folkerettslige forpliktelser gjennom OSPAR-konvensjonen. Dumpeforskriften (forskrift om regulering av mudring og dumping i sjø og vassdrag av 4. desember 1997) er fastsatt i medhold av både forurensningsloven og sjødyktighetsloven, og er lagt opp etter OSPAR-konvensjonen av 1992. Ved ratifikasjon av konvensjonen er det ikke tatt forbehold om at den ikke skal gjelde for sjøområdene rundt Svalbard. Den bør derfor gjøres gjeldende gjennom svalbardmiljøloven.

Dumpeforskriften inneholder et generelt dumpeforbud, men en unntaksliste for visse typer avfall. Utvalgets forslag til regler om dumping i § 66 annet ledd, hvor Sysselmannen gis myndighet til å gjøre unntak fra første ledd når det gjelder å «dumpe gjenstander som ikke flyter og som ikke vil skade liv i sjøen» synes noe vidt formulert i forhold til de unntak som gjelder i dumpeforskriften § 4.

I og med at dumpeforskriften allerede gjelder for norske skip på Svalbard, bør det ikke være motstrid mellom reglene i dumpeforskriften og svalbardmiljøloven. Det er heller ingen grunn til at reglene på dette området skal være lempeligere enn på fastlandet. Departementet foreslår på denne bakgrunn en egen bestemmelse om dumping i lovens § 68 som lyder som følger:

«Dumping og forbrenning av avfall eller annet materiale fra skip eller annet fartøy er forbudt. Departementet kan gi forskrift om unntak fra forbudet mot dumping.»

Det kan etter dette fastsettes en forskrift om dumping hvor Sysselmannen gis adgang til å tillate dumping av de kategorier avfall det er tillatt å dumpe i medhold av dumpeforskriften § 4. I forskriften kan det eksplisitt fremgå at den gjelder for utenlandske skip i indre farvann og territorialfarvannet rundt Svalbard, med hjemmel i den foreslåtte endringen i sjødyktighetsloven.

Når det gjelder Sjøfartsdirektoratets merknad om at avfall bør defineres, viser departementet til lovens § 3 som inneholder en rekke definisjoner, herunder av avfall, jf. § 3 bokstav b.

13.5 Tilknytningsplikt til og drift av renseanlegg

Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utredningen § 67 en hjemmel for Sysselmannen eller den departementet bemyndiger, jf. innføringen av lokaldemokrat i Longyearbyen, til å gi pålegg om at bygninger innenfor et planområde skal knyttes til et renseanlegg. I tråd med prinsippet om at miljøpåvirker skal betale må bygningens eier selv betale for denne tilknytningen.

Utvalget foreslår videre at departementet skal kunne fastsette hvem som skal ha plikt til å drive renseanlegg med tilknyttede ledninger, med andre ord krav om etablering av felles renseanlegg for et lokalsamfunn, eller deler av det. Utvalget foreslår i utredningen § 70 en hjemmel for departementet til å gi forskrift om blant annet gebyr for tilknytning til avløpsrenseanlegg, slik at den driftsansvarlige kan kreve investerings- og driftsutgiftene dekket av bygningseiere, i tråd med prinsippet om at miljøpåvirker skal betale.

Høringsinstansenes syn

Det er kun Justisdepartementet (JD) som kommenterer utvalgets forslag til hjemmel for å gi pålegg om tilknytning til renseanlegg og plikt til å drive slikt anlegg. JD foreslår i sin høringsuttalelse at ordet «avløpsanlegg» benyttes i stedet for «renseanlegg», fordi det er viktig at Sysselmannen gis hjemmel til å pålegge at bygninger i et planområde skal knyttes til et avløpsanlegg, uansett om det er tilknyttet et renseanlegg eller ikke.

Statens forurensingstilsyn (SFT) kommenterer i sin høringsuttalelse utvalgets forslag til hjemmel for å kreve gebyr for tilknytning til avløpsrenseanlegg, og skriver at det i henhold til lov om kommunale vass- og kloakkavgifter, som gjelder på fastlandet, fastsettes et tilknytningsgebyr som et engangsbeløp i tillegg til årlige avgifter. SFT skriver at de regner med at lovutkastet ikke har ment å utelukke mulighetene av å kunne kreve årsavgifter, men at dette bør gå tydelig frem av kommentaren som utfylling av lovteksten.

Departementets merknader

Departementet støtter Justisdepartementet i at det er viktig å kunne pålegge tilknytning til avløpsanlegg, uansett om det er tilknyttet et renseanlegg eller ikke. Som utvalget skriver i utredningen kap 8.3.1.4, slippes husholdningskloakken fra bosettingene ut i sjøen uten noen form for rensing i dag, noe som medfører lukt- og estetiske problemer da de fleste avløpsledningene munner ut i strandsonen. Departementet støtter for øvrig utvalgets vurderinger, og viderefører utvalgets forslag om tilknytningsplikt til og plikt til å drive avløpsanlegg i lovens § 69.

Departementet støtter videre SFT i at loven også bør gi hjemmel for å kreve årsgebyrer, ikke bare et gebyr for tilknytning. Departementet støtter for øvrig utvalgets vurderinger, og viderefører utvalgets forslag til hjemmel for tilknytningsavgift og avløpsgebyrer i lovens § 72 første ledd.

13.6 Beredskap og varsling

13.6.1 Gjeldende rett

Naturvernforskriften § 13 gir departementet hjemmel til å pålegge den som driver virksomhet som kan medføre akutt forurensing av betydning, å ha nødvendig beredskap for å hindre, oppdage, stanse, fjerne og begrense virkningen av slik forurensning. Paragrafen gir også hjemmel for å bestemme at den ansvarlige for virksomheten skal legge frem en beredskapsplan for godkjenning, og for å fastsette nærmere vilkår for godkjenning av beredskapsplanen.

13.6.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å videreføre naturvernforskriftens bestemmelse i utredningen § 68. Utvalget skriver om dette i utredningen kap 8.3.5.3, hvor det blant annet heter at:

«Skipstrafikken i farvannene rundt Svalbard og landbaserte tankanlegg representerer en potensiell fare for oljesøl. Selv små oljesøl kan under uheldige omstendigheter medføre betydelige skadevirkninger i naturen. Utvalget vil derfor peke på at det er viktig å forebygge at oljesøl ikke skjer og at det finnes en effektiv beredskap dersom oljesølet har inntruffet.»

Utvalget foreslår videre en hjemmel for departementet til å gi forskrift om beredskapspliktens omfang og om avgift for offentlig beredskap, jf. utredningen § 68 annet ledd.

Utvalget foreslår å lovfeste plikt til å varsle Sysselmannen dersom det inntrer akutt forurensing eller fare for akutt forurensing. Utvalget skriver om dette i utredningen kap 9.2.2, hvor det blant annet heter at:

«Ved akutt forurensning - eller fare for akutt forurensning - bør den ansvarlige ha en varslingsplikt som følger direkte av loven. Varslingsplikten bør her påhvile tiltakshaveren eller den som er i tiltakshaverens tjeneste og blir kjent med (faren for) akutt forurensning.»

Utvalget har i denne sammenheng også vurdert forholdet til det såkalte «selvinkrimineringsforbudet», og skiver om dette i utredningen kap 9.2.2, hvor det blant annet heter at:

«Den informasjon som miljøvernmyndighetene mottar fra utøveren på denne måten, kan danne grunnlag for myndighetsutøving med sikte på ulike sanksjoner. Opplysningene kan eventuelt også gi grunnlag for straffeforfølgning. Etter menneskerettskonvensjonene er det riktig nok forbud mot at en siktet eller tiltalt tvinges til å vitne mot seg selv («selvinkrimineringsforbudet»), men utvalget antar at dette ikke får anvendelse på tilfelle hvor faktiske opplysninger som overtrederen har hatt rettslig plikt til å samle inn, blir overlevert til forvaltningsorganet og derfra bragt videre til påtalemyndigheten og domstolene.»

Utvalget foreslår også å lovfeste at også andre har plikt til å varsle dersom det ikke er åpenbart unødvendig, jf. utredningen § 68 tredje ledd annet punktum. Om dette skriver utvalget følgende i utredningen kap 9.2.3:

«Lovgivningens alminnelige utgangspunkt er at tredjepersoner ikke har noen rettslig plikt til å varsle om lovovertredelser eller forhold som kan tyde på en lovovertredelse.

Ved akutt forurensning oppstiller loven likevel en slik plikt, jf. forurl § 39 annet ledd. Utvalget foreslår at en tilsvarende regel blir tatt inn i utk § 68 tredje ledd annet punktum. De store avstandene på Svalbard er et tilleggsargument for å innføre en slik regel. Ivaretakelse av naturmiljøet må ses på som et felles ansvar for alle som ferdes omkring i svalbardnaturen.»

Utvalget definerer akutt forurensning som forurensning av betydning som inntrer plutselig, og som ikke er tillatt etter svalbardmiljøloven.

13.6.3 Høringsinstansenes syn

Det er ingen av høringsinstansene som kommenterer utvalgets forslag til lovbestemmelse om akutt forurensning - beredskap og varsling. Justisdepartementet (JD) kommenterer imidlertid utvalgets kommentarer til «selvinkrimineringsforbudet», og skriver i sin høringsuttalelse blant annet at det er truffet en avgjørelse i Den europeiske menneskerettighetsdomstol i saken Saunders mot Storbritannia fra 17. desember 1996 som dels står i motstrid med Høyesteretts kjennelse fra 1994, som utvalget henviser til i sin utredning. JD skriver om denne dommen at den begrenser adgangen til å bruke forklaringer tiltalte har avgitt under straffansvar på forvaltningsstadiet som bevis under hovedforhandlingen i en etterfølgende straffesak. JD skriver videre at det imidlertid fremgår av dommens pkt. 67 at forklaringene uten begrensninger kan oversendes til andre kontrollorganer og til politiet og brukes for å avgjøre videre etterforskningsskritt. JD konkluderer deretter med at utvalgets uttalelser i utredningen for så vidt er riktige, men nevner at selvinkrimineringsforbudet har fått noe sterkere gjennomslag enn tidligere etter Høyesteretts dom 7. september 1999 (fengselsbetjent-saken).

13.6.4 Departementets vurderinger

Departementet støtter utvalgets forslag om å videreføre naturvernforskriftens bestemmelse om beredskap. Departementet støtter også de utvidelser utvalget har gjort i forhold til gjeldende rett, og vil i denne forbindelse bemerke at de miljøpolitiske mål for Svalbard tilsier en lav aksept for risiko for skade på miljøet. Sett på bakgrunn av at skipstrafikken til og rundt Svalbard utgjør den største potensielle faren for akutte utslipp på øygruppen, og at skadepotensialet er stort ved eventuelle utslipp i det sårbare svalbardmiljøet, er det nødvendig med regler som bidrar til først å fremst hindre utslipp, men også til å oppdage eventuelle utslipp tidlig med tanke på reparasjon dersom akutt forurensning skulle inntre.

Departementet støtter på denne bakgrunn utvalgets vurderinger, herunder utvalgets vurdering av selvinkrimineringsforbudet. Departementet viderefører derfor utvalgets forslag om akutt forurensning - beredskap og varsling i lovens § 70.

13.7 Avfall

13.7.1 Gjeldende rett

Naturvernforskriften § 5 inneholder forbud mot å tømme, etterlate eller oppbevare avfall slik at det kan virke skjemmende eller være til skade eller ulempe for miljøet. Avløpsvann og avgasser fra virksomhet regnes ikke som avfall, og omfattes ikke av forbudet.

Forskriften § 5 gir videre hjemmel til å kreve at visse typer avfall skal fraktes vekk for gjenvinning og til å fastsette nærmere regler for utforming og drift av behandlingssted/opplagsplass for avfall. Det kan bestemmes at særlig skadelig avfall skal behandles andre steder. Kostnadene ved slik bortfrakting skal i følge paragrafens annet ledd siste punktum dekkes av den som eier avfallet.

13.7.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utredningen § 69 å videreføre bestemmelsen i naturvernforskriften § 5 første til tredje ledd. Utvalget skriver om dette i utredningen kap 8.3.5.6, hvor det blant annet heter at:

«Utenfor planområdene mener utvalget at det ikke er grunn til å etterlate seg avfall, og foreslår forbud mot å etterlate seg avfall i disse områdene, jf. utk § 69. Det inkluderer forbud mot å kaste avfall på sjøen. Alle som er i felt, må ta med seg alt avfall til avfallsanleggene i bosettingene, primært til Longyearbyen, som for tiden har det beste anlegget.»

Utvalget foreslår videre å lovfeste at avfall bare kan tømmes eller etterlates på sted som er særskilt innrettet for det, og at oppbevaring av avfall må skje slik at det ikke kan bli spredd.

Utvalget foreslår i utredningen § 69 annet ledd å innføre et generelt forbud mot import av avfall, for å beskytte miljøet og hindre at Svalbard blir dumpeplass eller transittområde for avfall.

Utvalget foreslår hjemmel for å gi forskrift om:

1. tiltak for å minske avfallsmengden,

2. innlevering, innsamling, mottak, transport, sortering og behandling av avfall,

3. at visse slag avfall skal gjenvinnes eller fraktes bort med sikte på gjenvinning,

4. at avfall skal fraktes bort for behandling andre steder.

Utvalget foreslår også å lovfeste at kostnadene ved slike tiltak skal bæres av den som eier eller har gitt opphav til avfallet.

Videre foreslår utvalget å lovfeste hjemmel for Sysselmannen til å gi pålegg om å utarbeide en plan for reduksjon av avfall i de planområdene som departementet fastsetter, og at departementet kan fastsette hvem som skal være ansvarlig for felles innsamling og disponering av avfall i planområdene.

I utredningen § 70 foreslår utvalget hjemmel for departementet til å gi forskrift om gebyr for blant annet innsamling og disponering av avfall, i tråd med prinsippet om at miljøpåvirker skal betale. Videre foreslår utvalget i § 70 annet ledd en hjemmel for avgifter hvor midlene kan anvendes til drift av interne avfallsordninger på Svalbard, for eksempel vrakpant for utrangerte scootere og biler. Utvalget viser i denne forbindelse til at det er etablert mottaks- og returordninger på flere avfallsområder på fastlandet i samarbeid med de aktuelle bransjene, og at ordningene er finansiert med særskilte avgifts- og gebyrordninger.

13.7.3 Høringsinstansenes syn

Det er kun Statens forurensningstilsyn (SFT) som kommenterer utvalgets forslag. SFT gjør i sin høringsuttalelse oppmerksom på at det i forurensningslovens § 34 er krav om full kostnadsdekning for avfallsgebyrer.

13.7.4 Departementets merknader

Departementet støtter utvalgets vurderinger, og viser til St. meld. nr. 9 (1999-2000) hvor det i kap 6.3.7 blant annet sies at:

«Dette viser at det er et godt stykke igjen før man har et system for avfallshåndtering som er på høyde med fastlandet, og tilpasset forholdene på Svalbard i samsvar med gjeldende miljømålsetninger for øygruppen.»

Videre vises det til Innst. S. nr. 196 (1999-2000), hvor det blant annet heter at:

«Komiteen støtter Regjeringens arbeid med å etablere nødvendige rammebetingelser og virkemidler for å sikre en avfallshåndtering på Svalbard som er minst på høyde med fastlandet, og som samsvarer med de nasjonale miljømålene på øygruppa. Likeledes at det blir vurdert hvordan avfallsproblem kan forebygges og avfallsmengden begrenses. Komiteen er opptatt av at det innføres effektive virkemidler, for eksempel en vrakpantordning, som gjør at utrangerte bilvrak og snøscootere blir fjernet.»

Departementet mener at det bør være krav om full kostnadsdekning, blant annet på bakgrunn av prinsippet om at miljøpåvirker betaler, og på bakgrunn av at det bør være minst like streng miljøregulering på Svalbard som på fastlandet som følge av de høye miljømål og svalbardnaturens særlige sårbarhet.

Departementet mener utvalgets forslag til regulering av avfall ivaretar de høye miljømål for øygruppen på en god måte, samtidig som regelverket er fleksibelt blant annet ved at forskrift om avfallshåndtering kan differensieres etter forholdene i de ulike bosetningene, dersom det skulle vise seg nødvendig. Departementet foreslår imidlertid en dispensasjonshjemmel fra forbudet mot å etterlate avfall utenfor planområdene, jf. § 71 første ledd. Dispensasjonshjemmelen er gitt på bakgrunn av at det for noen mindre bosetninger og fangststasjoner kan bli unødig vanskelig å organisere transport av avfallet til et planområde, særlig sett i forhold til de miljøproblemer det vil medføre å for eksempel grave ned visse typer avfall på stedet.

Departementet viderefører på denne bakgrunn utvalgets forslag om avfall med noen mindre justeringer i lovens §§ 71 og 72.