1 Sammendrag av hovedinnholdet i proposisjonen
Proposisjonen inneholder forslag til endringer i odelsloven, konsesjonsloven, jordloven, skifteloven, oreigningsloven, forpaktingsloven, jordskifteloven og skogbruksloven. Samlet er det foreslått endringer i mer enn 70 bestemmelser. De fleste forslagene gjelder bestemmelser i odelsloven. Forslagene i proposisjonen bygger på fire ulike høringsdokument og prosesser:
Odelslovutvalgets utredning, NOU 2003:26 om odels- og åsetesretten,
departementets høringsnotat 5. februar 2008 med forslag til endringer i reglene om bo- og driveplikt,
departementets høringsnotat 15. september 2008 med forslag til en rapporteringshjemmel, og
forvaltningsreformen og lov 9. januar 2009 nr. 4 om endringer i forvaltningslovgivningen.
Hovedtyngden av forslagene knytter seg til de to første temaene og bidrar til bedre samordning mellom reglene, samt et tydeligere og enklere lovverk. I sum innebærer endringsforslagene en betydelig modernisering av lovverket, noe som vil være et viktig grunnlag for regjeringens arbeid med å opprettholde et levende og variert landbruk i hele landet.
Proposisjonen bygger på Stortingets behandling av forslagene om opphevelse og endringer i Grunnloven § 107. Stortinget la til grunn at odelsretten skal bestå. Gjengivelsen i proposisjonen av høringsinstansenes syn viser at Stortingets beslutning også har støtte i høringen. Odelsretten er et viktig virkemiddel for å bidra til at norsk landbruk også framover kan drives i tråd med sentrale landbrukspolitiske mål. Se kapittel 2. Proposisjonen bygger for øvrig på at det er forenlig med EØS-retten å ha regler om bo- og driveplikt. Se kapittel 5.
Behovet for endringer i gjeldende regler er beskrevet i kapittel 4. Samlet legger bestemmelsene i odelsloven, konsesjonsloven og jordloven viktige rammer for hva den enkelte eier kan gjøre med eiendommen sin. Bestemmelsene har dessuten betydning for gjennomføringen av landbrukspolitikken. Reglene – og særlig samspillet mellom odelsloven og konsesjonsloven – er komplisert. Departementet legger opp til at reglene forenkles og gjøres tydeligere. Reglene om bo- og driveplikt bør målrettes slik at de kan ivareta hensynet til de landbrukspolitiske målene på en bedre måte enn i dag. Dette gjelder særlig hensynet til bosetting og drift av landbrukseiendom. Odelslovens regler bør bidra til en effektiv overdragelsesprosess for landbrukseiendom slik at ressursgrunnlaget eiendommene representerer tas i bruk på en bedre måte, og til at partene unngår unødige prosesser.
Gjeldende regler innebærer at en eiendom må kunne «nyttast til landbruksdrift» for at den skal være odlingsjord. I tillegg må den oppfylle nærmere angitte arealkrav. Det første kravet har vist seg å være vanskelig å håndtere i praksis. Det er i grensetilfellene ikke lett å fastslå om en landbrukseiendom rent faktisk er odlingsjord, selv om arealkravet er oppfylt. Dette har betydning for de odelsberettigedes mulighet til å forutberegne sin rettsstilling, og det blir også vanskelig å ta stilling til om boplikt utløses etter odelsloven. Departementet mener det er behov for å forenkle reglene i odelsloven og konsesjonsloven, og samordne dem. Det er også behov for å endre arealstørrelsene i odelsloven og konsesjonsloven for å unngå at odelsrett, boplikt og konsesjonsplikt knytter seg til eiendommer som har mer karakter av å være boplass eller fritidseiendom enn landbrukseiendom. Departementets forslag til endringer går fram av punkt 6.1. Departementet foreslår at:
uttrykket «kan nyttast til landbruksdrift» (lovutkastet odelsloven § 1), og uttrykket «jord- og skogbrukseiendom» (lovutkastet konsesjonsloven § 5 annet ledd) tas ut av lovene. Forslaget innebærer at spørsmålet om hva som er odlingsjord og når det oppstår boplikt kun blir avhengig av arealgrenser.
arealkarakteristikkene og arealgrensene i odelsloven, konsesjonsloven og for boplikt samordnes slik at det blir bedre sammenheng mellom reglene (lovutkastet odelsloven § 2, konsesjonsloven §§ 4 første ledd nr. 4 og 5 annet ledd).
hvis eiendommen har mer fulldyrka og overflatedyrka jord enn 25 dekar, eller mer enn 500 dekar produktiv skog, kan eiendommen odles. Videre oppstår det lovbestemt boplikt når odelsberettiget eller nær slektning erverver slik eiendom dersom eiendommen er bebygd og bebyggelsen er eller har vært brukt som helårsbolig (lovutkastet odelsloven § 2 og konsesjonsloven § 5 annet ledd).
hvis eiendommen er bebygd og består av fulldyrka og overflatedyrka jord på mer enn 25 dekar eller har et totalareal på mer enn 100 dekar, oppstår det konsesjonsplikt (lovutkastet konsesjonsloven § 4 første ledd nr. 4).
Reglene om boplikt i odelsloven og konsesjonsloven påvirker hvem som får overta landbrukseiendommer og dermed hvordan eiendommene vil bli brukt. Boplikt som forutsetning for konsesjonsfrihet fører til at mange ved framtidig familieoverdragelse vil kanalisere eiendommen til den i familien som ønsker og er i stand til å bosette seg på eiendommen. Plikten kan også føre til at noen av dem som ikke selv ønsker å bo selger eiendommen til andre som vil bruke den som bosted og drive den. Når reglene medvirker slik til at den som overtar innretter seg på å bo på eiendommen, er reglene egnet til å ivareta bosettingshensynet. Reglene ivaretar også hensynet til en helhetlig ressursforvaltning og kulturlandskapet. Departementet mener at bestemmelsene bør samles og gjøres like, uavhengig av om erverver har odelsrett eller ikke. Dette gjør det også mulig å skille bedre mellom regler som er begrunnet ut fra private interesser og regler som er begrunnet ut fra offentlige hensyn. Innholdet i boplikten bør forenkles og bosettingspotensialet på landbrukseiendom bør utnyttes bedre. Departementets forslag til endringer går fram av punkt 6.2 og 6.3. Departementet foreslår bl.a. at:
reglene om boplikt flyttes ut av odelsloven og samles i konsesjonsloven (lovutkastet odelsloven §§ 27 og 29 oppheves og §§ 28 og 40 tilpasses til dette, konsesjonsloven § 5 annet ledd)
boplikt skal gjelde bebygd eiendom som fyller kravene til odlingsjord, og som er eller har vært brukt som helårsbolig (lovutkastet konsesjonsloven § 5 annet ledd)
regelen om boplikt i 5 år blir lik for odelsberettigede og nære slektninger slik at boplikt i begge tilfeller blir en forutsetning for konsesjonsfrihet (lovutkastet konsesjonsloven § 5 annet ledd)
like regler skal også gjelde for boplikt ved odelsløsning – dagens særregel på 10 år oppheves
unntaket som innebærer at boplikten kan oppfylles uten at eieren er registrert i folkeregisteret oppheves (lovutkastet konsesjonsloven § 6 annet ledd)
det foretas en reduksjon i boplikten for gjenlevende ektefelle på grunnlag av den tiden gjenlevende har bodd på eiendommen før dødsfallet (lovutkastet konsesjonsloven § 5 annet ledd)
muligheten for andre odelsberettigede til å kreve odelsløsning hvis boplikten er brutt opprettholdes (lovutkastet odelsloven §§ 28 og 40)
odelsberettigede og nære slektninger som ikke kan eller vil oppfylle boplikten må søke konsesjon, og det gis egne regler for innholdet i konsesjonsvurderingen (lovutkastet konsesjonsloven § 9).
Matsikkerheten – tilgangen på nok og trygg mat – er truet på verdensbasis. OECD har lagt til grunn at dersom det skal være mulig å fø en voksende befolkning må jordbruksproduksjonen økes med 50 % innen 2030. Dette viser at det i et langsiktig og solidarisk perspektiv blir stadig viktigere å styrke virkemidler som kan bidra til produksjon av mat. Driveplikten er en aktivitetsplikt som innebærer at arealet skal drives. Den må styrkes slik at den tydeliggjør eierens forvalteransvar i lys av jordlovens formålsbestemmelse. Målet må være at mest mulig av produksjonsarealene blir drevet aktivt enten driften skjer som en selvstendig enhet eller som tilleggsjord til annen eiendom. Departementets forslag til endringer går fram av punkt 6.2 og 6.4. Departementet foreslår bl.a. at:
reglene om driveplikt flyttes ut av odelsloven og konsesjonsloven, og inn i jordloven (lovutkastet odelsloven §§ 27 og 29 oppheves og §§ 28 og 40 tilpasses endringen, konsesjonsloven § 5 annet ledd og jordloven § 8)
driveplikt er en aktivitetsplikt som overlapper påbudet om å holde arealet i hevd, den skal gjelde jordbruksareal, og gjelder for hele eiertiden (lovutkastet jordloven § 8)
driveplikten skal oppfylles av eieren selv eller ved bortleie, må gjelde jordbruksarealet på eiendommen, ha en varighet på minst 10 år, være skriftlig og føre til driftsmessig gode løsninger (lovutkastet jordloven § 8 annet ledd)
tilsvarende mulighet for bortleie oppstår også ved odelsløsning – dagens særregel oppheves
det gis hjemmel for etter søknad å innvilge fritak fra driveplikt (lovutkastet jordloven § 8 a)
dersom driveplikten er brutt kan landbruksmyndighetene pålegge eieren å leie bort arealet, eventuelt gjøre avtale om bortleie på vegne av eieren (lovutkastet jordloven § 8 tredje ledd)
dersom driveplikten er brutt kan odelsberettigede kreve odelsløsning (lovutkastet odelsloven §§ 28 og 40).
Reglene i odelsloven må ta utgangspunkt i at odelsretten er en slektsrett. Reglene må likevel tilpasses bedre til viktige samfunnshensyn. Departementet mener at odelslovens regler kan målrettes bedre dersom det i større grad enn i dag skilles tydelig mellom regler som primært har privatrettslige formål og regler som er utformet for å tjene mer alminnelige samfunnsmål. Departementets forslag knyttet til dette går fram av punkt 6.1, 6.2, 6.3 og 6.4 – forslag som det er gitt en oversikt over i avsnittene over i tilknytning til arealgrenser mv., boplikt og driveplikt.
Departementet støtter også Odelslovutvalgets vurdering av at en del privatrettslige regler i odelsloven bør endres slik at de i større grad enn i dag støtter opp om viktige samfunnsmål: odelslovens regler bør moderniseres, loven bør sikre likestilling på en bedre måte enn i dag, og det bør gjøres en del mer teknisk pregede endringer. Det må dessuten gjøres endringer som kan bidra til at en unngår unødige prosesser og unødig bruk av offentlige ressurser. Forslagene knyttet til dette går fram i punkt 6.5.
Departementet foreslår bl.a. at:
bestemmelsene i odelsloven gis en overskrift slik at loven blir lettere tilgjengelig
barn født utenfor ekteskap og adopterte likestilles med ektefødte barn selv om barna er født eller adoptert før 1. januar 1965 (lovutkastet odelsloven §§ 78 og 9)
menn og kvinner blir likestilt uavhengig av fødselstidspunkt (lovutkastet odelsloven § 78 og § 12 første ledd annet punktum)
samboere som lever i ekteskapslignende forhold gis like eller tilsvarende muligheter som ektefeller (se lovutkastet: prioriteten mellom dem når de har samodlet, jf. odelsloven § 13, adgangen til å samodle § 15, og mulighetene for gjenlevende til å beholde eiendommen etter den odelsberettigedes død §§ 34-39)
ordningen med at eieren kan gi kjøpstilbud til bedre prioriterte odelsberettigede videreføres og utvides, og fristen forkortes til 2 måneder (lovutkastet odelsloven §§ 20- 20 c)
adgangen til å nekte løsning når løsning vil være klart urimelig utvides (lovutkastet odelsloven § 21)
reglene om odelsfrigjøring forenkles. Arealstørrelse og de odelsberettigedes slektskapsforhold skal ikke ha noe å si for vurderingstemaet i slike søknader. I alle tilfeller er det et vilkår at odelsfrigjøring av tilleggsjord bare gis dersom det ikke er tvil om at hensynet til de odelsberettigede må vike for rasjonaliseringsgevinsten som er oppnådd (lovutkastet odelsloven § 31). Frist for å søke odelsfrigjøring blir 2 måneder. Uttalefristen for de odelsberettigede reduseres til 1 måned (lovutkastet odelsloven § 33)
løsningsfristen reduseres til seks måneder (lovutkastet odelsloven § 40)
det i en rekke sammenhenger gjøres endringer slik at rettspraksis innarbeides i loven og at det gjøres presiseringer der loven har vist seg å være uklar
Departementet foreslår også noen andre endringer i konsesjonsloven, se punkt 6.7.
Forslagene gjelder bl.a. at
slektskapsunntaket fra konsesjonsplikt skal også gjelde samboere (lovutkastet konsesjonsloven § 5 tredje ledd)
kommuner som har nedsatt konsesjonsgrense skal gis mulighet til å sette slektskapsunntaket ut av kraft (lovutkastet konsesjonsloven § 7 første ledd)
kommuner som har nedsatt konsesjonsgrense skal gis mulighet til å utvide konsesjonsplikten til også å omfatte ubebygde tomter som ligger i områder regulert til boligformål (lovutkastet konsesjonsloven § 7 første ledd nr. 3)
det ved avgjørelsen av søknader om konsesjon også skal legges særlig vekt på hensynet til en helhetlig ressursforvaltning og kulturlandskapet (lovutkastet konsesjonsloven § 9 første ledd)
det fastsettes nærmere hvilke hensyn som skal tillegges vekt ved vurderingen av om det skal settes vilkår om boplikt, og om plikten skal være personlig (lovutkastet § 11 annet ledd).
Departementet mener det er grunn til å tro at flere kommuner fører en praksis i strid med regelverk og nasjonale retningslinjer ved behandling av saker etter jordloven og konsesjonsloven. Reglene bygger på nasjonale hensyn, og en uheldig praksis innebærer en fare for at hensynene ikke blir tilstrekkelig vektlagt. Samtidig svekkes grunnleggende rettsikkerhetselement som likhets- og forutberegnelighetsprinsippet.
Departementets foreslår derfor i kapittel 7 å innføre en hjemmel i jordloven § 3 slik at fylkesmannen kan pålegge kommunene å rapportere om sine vedtak.
Som ledd i forvaltningsreformen som er vedtatt bl.a. ved lov 9. januar 2009 nr. 4 om endringer i forvaltningslovgivningen mv., er det forutsatt at fylkeslandbruksstyrene skal nedlegges fra 2010. I proposisjonen kapittel 8 foreslås endringer i samsvar med dette i de lovene der fylkeslandbruksstyret er tillagt oppgaver.