7 Hjemmel for rapportering i saker etter jordloven og konsesjonsloven
7.1 Gjeldende rett
7.1.1 Hjemmel til å omgjøre kommunale vedtak
Lovlighetskontroll
Fylkesmannen kan ta kommunale avgjørelser opp til lovlighetskontroll og omgjøre slike vedtak med hjemmel i kommuneloven § 59 nr. 5.
Klagebehandling og omgjøring etter forvaltningsloven
Klageinstansen kan omgjøre et vedtak etter klage innenfor rammen av forvaltningslovens regler. Fylkeslandbruksstyret er klageorgan i de fleste saker etter jordloven og konsesjonsloven, mens fylkesmannen er klageorgan i et mindre antall saker. Fylkesmannen er sekretariat for fylkeslandbruksstyret og forbereder alle saker som skal behandles i styret. I kapittel 8 foreslås denne ordningen endret.
Etter forvaltningsloven § 35 kan klageinstansen eller annet overordnet organ omgjøre underordnet organs vedtak etter eget tiltak, dvs. uten at vedtaket er påklaget. Det følger av første ledd at omgjøring kan skje dersom endringen ikke er til skade for noen, dersom underretning om vedtaket ikke er kommet fram, eller dersom vedtaket må anses ugyldig. Etter bestemmelsens tredje ledd kan klageinstansen omgjøre vedtak til skade for den som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser, dersom hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser tilsier det og omgjøringen skjer innen nærmere bestemte frister. Med offentlige interesser menes ulike offentlige hensyn og mål i sin alminnelighet, herunder bl.a. hensynet til borgernes rettsikkerhet og behovet for å hindre en uønsket praksis. Begrunnelsen for bestemmelsen er bl.a. knyttet til forvaltningens behov for å kunne gripe inn og korrigere en praksis som er i strid med regelverket eller nasjonale mål.
7.1.2 Hjemmel for pålegg om å rapportere om kommunale vedtak
Rapporteringsplikt med hjemmel i opplysningsplikten i kommuneloven § 59 nr. 6
I følge kommuneloven § 59 nr. 6 kan departementet kreve at kommunene gir opplysninger «om enkeltsaker». Myndigheten er delegert til fylkesmennene. Bestemmelsen må forstås slik at opplysningsplikten er begrenset til enkeltsaker og ikke gir hjemmel for å pålegge fortløpende rapporteringsplikt.
Pålegg om rapportering med hjemmel i omgjøringskompetansen
Justisdepartementets lovavdeling har i sak 92/2846 lagt til grunn at omgjøringskompetansen til en viss grad omfatter instruksjonsmyndighet, herunder myndighet til å pålegge kommunene fortløpende å sende inn utskrift av sine avgjørelser på ett eller flere saksområder. Saken gjaldt dispensasjonsvedtak etter lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag (motorferdselloven) § 6. Det ble lagt til grunn at fylkesmannen kunne pålegge kommunen fortløpende å sende inn utskrift av dispensasjonsvedtak, i den grad fylkesmannen har klare holdepunkter for at kommunens dispensasjonspraksis er ulovlig og kommunen ikke retter seg etter anmodninger om praksisendring. Departementet legger til grunn at uttalelsen også får anvendelse for saker etter landbrukslovgivningen.
Ut over den begrensede instruksjonsmyndighet som ligger i forvaltningsloven § 35, åpner ikke gjeldende rett for at fylkesmannen kan pålegge kommunene fortløpende rapporteringsplikt.
7.2 Behov for endring
Jordloven og konsesjonsloven regulerer viktige nasjonale områder. Regelverket skal ivareta en rekke hensyn, herunder hensynet til jordvern og kulturlandskap, bosetting, en kostnadseffektiv bruksstruktur og en forsvarlig prisutvikling på landbrukseiendom. Disse hensynene er også blant dem som ligger til grunn for de betydelige årlige overføringene som skjer gjennom jordbruksavtalen.
Departementet mener det er grunn til å tro at flere kommuner fører en praksis i strid med regelverk og nasjonale retningslinjer ved behandling av saker etter jordloven og konsesjonsloven. Viktige nasjonale hensyn står på den måten i fare for ikke å bli tilstrekkelig vektlagt. Samtidig svekkes grunnleggende rettssikkerhetselement som likhets- og forutberegnelighetsprinsippet.
Tall fra KOSTRA viser at stadig mer dyrka mark blir borte. 3 % av arealene i Norge er dyrka mark, og bare 1/3 av dette er matjord. Det haster med å få snudd denne utviklingen, jf. regjeringens målsetting om at den årlige omdisponeringen av de mest verdifulle jordressursene skal halveres innen 2010. Se også omtale av dette i punkt 4.6.
Videre viser KOSTRA-tall for delingssaker i perioden f.o.m. 2005 t.o.m. 2007 for samtlige kommuner i tre tilfeldig utvalgte fylker at flere kommuner har innvilget 100 % av alle delingssøknadene i ett eller flere år. Noen kommuner har en innvilgelsesprosent på 100 % i hele perioden. Disse tallene kan gi en indikasjon på at kommunene fører en praksis i strid med regelverket og nasjonale retningslinjer.
En prisundersøkelse foretatt av Statens landbruksforvaltning viser videre at flere kommuner ikke følger nasjonale retningslinjer ved behandlingen av prisspørsmålet i konsesjonssaker. Departementet mener at resultatet av undersøkelsen gir grunn til bekymring med hensyn til prisnivået på landbrukseiendom. Utviklingen har også en side til økonomiske overføringer i landbruket og de mål som er sentrale i denne sammenheng; landbruket vil bli mindre bærekraftig og levedyktig, noe som igjen kan få konsekvenser for sysselsettingen og bosettingen i distriktene.
Gjeldende rett åpner for at fylkesmannen eller fylkeslandbruksstyret kan omgjøre kommunale vedtak i strid med jordloven og konsesjonsloven eller nasjonale retningslinjer på området, men omgjøring forutsetter at fylkesmannen blir kjent med sakene innen lovens frister. Departementet mener at eksisterende lovverk og rapporteringssystem ikke gir fylkesmannen anledning til å gjøre seg kjent med kommunale vedtak på en tilstrekkelig effektiv og hensiktsmessig måte. Tall innhentet fra fylkesmennene viser at bare 14 delingssaker og åtte konsesjonssaker ble overprøvd med hjemmel i forvaltningsloven § 35 i 2007. Det er nærliggende å legge til grunn at flere avgjørelser ville blitt overprøvd og omgjort dersom fylkesmennene hadde hatt bedre muligheter til å følge med på kommunal praksis.
Hensynet til det kommunale selvstyret og prinsippet om rammestyring i sin alminnelighet må veie tungt. Viktige nasjonale hensyn må foreligge dersom staten skal styre kommunene gjennom regler. Etter departementets mening er de nasjonale hensynene som ligger til grunn for jordloven og konsesjonsloven, samt rettssikkerhetshensyn, slike viktige hensyn.
7.3 Departementets høringsnotat, september 2008
Det går fram av punkt 2.4 at departementet har utarbeidet et forslag til hjemmel som gir fylkesmannen adgang til å pålegge kommunen en plikt til fortløpende å rapportere om sine vedtak knyttet til jordloven og konsesjonsloven. Forslaget tok sikte på å gjøre de virkemidler som allerede ligger i regelverket mer effektive og målrettet. Hjemmelen ble foreslått inntatt i jordloven § 3.
7.4 Høringsinstansenes syn
Med unntak av NORSKOG, Norges Skogeierforbund og fagleder for landbruk i Karsløy kommune, er alle som har avgitt uttalelse positive til forslaget. Det vises til punkt 2.3.
NORSKOG mener forslaget vil bidra til å innskrenke den lokale skjønnsutøvelsen. Norges Skogeierforbund mener det bør tas i bruk andre virkemidler og viser bl.a. til kommuneloven § 59 og forvaltningsloven § 35.
Flere fylkesmenn og fylkeslandbruksstyrer har uttalt at mange kommuner fører en praksis i strid med regelverk og nasjonal retningslinjer ved behandling av saker etter jordloven og konsesjonsloven, og understreker behovet for å få på plass en rapporteringshjemmel. Fylkesmannen og fylkeslandbruksstyret i Telemark uttaler bl.a.:
«Ut fra dagens situasjon - med mangel på slik hjemmel som foreslått har vi ikke mulighet for noen fullstendig oversikt over situasjonen, men vi har sett en del enkeltsaker som mer eller mindre tilfeldig er kommet til vår kjennskap og som gir grunn til en viss bekymring. (...)I det hele kan det virke som lovforvaltingen i flere kommuner (småkommuner?) blir vanskelig og tilfeldig og blir vurdert ut fra helt andre hensyn enn de sentrale lovene.
(...)
Vi har som nevnt ikke fullstendig oversikt, men ut fra de enkeltsakene vi har fått kjennskap til både gjennom ordinær klagebehandling og på annen måte kan vi bekrefte og forsterke utsagnet om at «det er grunn til å tro» at en del kommuner har en uheldig praksis. Vi mener det er reelt at regelverket i en i del av våre kommuner i enkelttilfeller praktiseres i strid med regelverket. Derfor støtter vi lovforslaget slik det er lagt fram i høringsnotatet.»
Enkelte høringsinstanser opplyser at de har anmodet kommunene om å bli holdt orientert om ulike sakstyper. Fylkeslandbruksstyret i Hordaland uttaler følgende:
«Fylkesmannen i Hordaland er for øvrig røynde med eit slik opplegg, all den tid vi i andre halvdel av 1990-talet gjennomførte eit tilsvarande rapporteringsopplegg for jordlovsaker. Eit knippe kommunar – som for så vidt varierte over tid – sendte fortløpande inn delingssaker etter jordlova til Fylkesmannen. Fylkesmannen gjekk systematisk i gjennom sakene og varsla umiddelbart kommune og parter dersom det var grunnlag for at fylkesmannen ville foreta seg noko i sakens anledning. Dette systemet fungerte utmerket og saker som openbert var i strid med jordlova, vart omgjort. Vårt inntrykk var at våre vurderingar i dei aktuelle sakene vart forstått av både kommunar og parter. Det gav oss også eit betre grunnlag for å ta opp diskusjonen som dette arealtemaet i kommunedialogen.»
I Vestfold er det vurdert andre fremgangsmåter, og fylkeslandbruksstyret i Vestfold uttaler følgende:
«Fylkesmannen har vurdert å innføre saksbehandlingsrutiner for å raskt få informasjon om avgjørelser, som å holde seg à jour med kommunenes praktisering ved å kontinuerlig gjennomgå kommunenes møteprotokoll på internett. Av kapasitetsgrunner har dette ikke blitt gjennomført.»
Flere høringsinstanser peker på at rapporteringsplikt vil bidra til at andre tiltak, som for eksempel opplæring og veiledning, blir mer målrettet og effektiv. Statens landbruksforvaltning uttaler i denne forbindelse:
«Vi vil videre peke på at fylkesmannen har et særlig ansvar når det gjelder å bistå kommunene når det gjelder forløpende praktisering av bl.a. jordloven og konsesjonsloven. Fortløpende rapportering vil gi fylkesmannen bedre kunnskap om kommunenes praksis som igjen kan gi grunnlag for en bedre dialog og mer målrettet informasjon overfor kommunene.»
Fylkesmannen i Østfold mener hjemmelen bør gå lenger enn departementets forslag, og stiller spørsmål ved om en bestemmelse tilsvarende ny plan- og bygningsloven (plandelen) § 19-4 vil være et mer egnet eller effektivt virkemiddel. Fylkesmannen gir følgende begrunnelse for dette:
«Det kan imidlertid etter vårt syn, stilles spørsmål ved om rapporteringsplikt og eventuelt etterfølgende overprøving av kommunens vedtak, er den løsningen som best ivaretar hensynet til forutberegnelighet for den private part. Vedkommende vil i disse tilfellene først ha fått et positivt vedtak fra kommunen og har dermed til en viss grad innrettet seg etter det, selv om et evt. varsel om omgjøring kommer relativt raskt. Ved en løsning hvor avgjørelsesmyndigheten midlertidig blir lagt til statlig organ, vil søknaden i stedet bli avslått ved førstegangs behandling. Man unngår dermed at søker innretter seg etter et positivt vedtak, før avslaget kommer.»
Kommunenes interesse- og arbeidsgiverorganisasjon har generelt ikke noe å bemerke til at fylkesmannen får en hjemmel som foreslått. Det understrekes imidlertid at innføring av hjemmel ikke må bidra til å innskrenke kommunenes mulighet til innenfor nasjonale rammer å utøve et lokalt skjønn. Videre understrekes viktigheten av at statlige organer viser lokale folkevalgte organer tillit og gir dem handlingsrom til å utforme en lokal politikk. Kommunenes interesse- og arbeidsgiverorganisasjon mener videre:
« at innføring av hjemmel i saker etter jord- og konsesjonsloven bare unntaksvis bør være et tiltak som benyttes, og bare i de tilfeller der fylkesmannen har klare indikasjoner på at kommunen har gått utover nasjonalt regelverk, og nasjonale retningslinjer. Forut for dette bør det føres samtaler med og veiledning overfor kommunen, slik at kommunen får mulighet til å korrigere kursen.»
Kommunenes interesse- og arbeidsgiverorganisasjon forutsetter videre at rapporteringen skjer på en lite ressurskrevende måte og mener det er viktig at fylkesmannen og kommunen blir enige om hvordan den skal gjennomføres.
Kommunal- og regionaldepartementet ønsker at det skal fremgå av lovens ordlyd at rapporteringsplikten er ment å være midlertidig.
7.5 Departementets merknader
7.5.1 Hjemmel for rapportering
Som gjennomgangen viser, ligger muligheten for å omgjøre vedtak i strid med regelverket eller nasjonale retningslinjer etter eget tiltak allerede i regelverket. I praksis får imidlertid bestemmelsen begrenset anvendelsesområde, da det ofte er vilkårlig hvilke vedtak fylkesmannen blir kjent med innen lovens frister.
Departementet legger til grunn at Justisdepartementets uttalelse etter motorferdselloven får anvendelse for landbrukslovgivningen. Dette innebærer at forvaltningsloven § 35 tredje ledd ikke gir hjemmel for å pålegge fortløpende rapporteringsplikt med mindre det foreligger klare holdepunkter for ulovlig praksis. Dersom fylkesmannen skal pålegge en plikt til å rapportere, må det først rettes anmodninger om praksisendring til kommunen, og pålegg om rapportering kan bare bli aktuelt dersom kommunen ikke retter seg etter disse anmodningene. Forvaltningsloven § 35 som hjemmel for rapporteringsplikt får dermed i praksis et begrenset anvendelsesområde.
Departementet mener etter dette at fylkesmannen mangler et effektivt og praktisk brukbart verktøy for å følge med på praksis. En hjemmel som gir mulighet til å pålegge kommunene å rapportere inn sine vedtak ville gi fylkesmannen et slikt verktøy. En forutsetning for å ha mulighet for å omgjøre vedtak etter forvaltningsloven § 35 tredje ledd, er at fylkesmannen har kunnskap om kommunens vedtak slik at omgjøringen kan skje innen lovens frister. Dette gjelder selv om omgjøringskompetansen ligger til fylkeslandbruksstyret, da fylkesmannen fungerer som sekretariat og er ansvarlig for saksforberedelse. Det skal tilføyes at fylkeslandbruksstyrene som følge av forvaltningsreformen er foreslått opphevet. Se omtale av dette i kapittel 8.
Departementet er ikke enig med NORSKOG i at en slik hjemmel vil innskrenke kommunal skjønnsutøvelse. Det er et klart utgangspunkt at kommunene skal anvende regelverket riktig og rette seg etter nasjonale retningslinjer. Det byr vanligvis ikke på problemer. Dersom kommunene ikke gjør det, er det imidlertid ikke å gå for langt at det settes inn tiltak som gjør det mulig å følge med på og korrigere praksis.
Departementet er enig med fylkesmannen i Østfold i at en bestemmelse som tilsvarer plan- og bygningsloven § 19-4 er et alternativ. Departementet mener imidlertid at en hjemmel til å pålegge rapportering er mer målrettet overfor kommunene og også tilstrekkelig i forhold til det som skal oppnås. Det er dessuten en mindre inngripende løsning overfor kommunene. Departementet går derfor ikke nærmere inn på spørsmålet om en hjemmel tilsvarende den i plan- og bygningsloven.
7.5.2 Regelens anvendelsesområde
Departementet mener behovet for en hjemmel som gir fylkesmannen adgang til å pålegge rapporteringsplikt er størst i forhold til omdisponerings- og delingssaker etter jordloven (§§ 9 og 12) og saker etter konsesjonsloven hvor kjøpesummen skal vurderes (§ 9 første ledd nr 1). Det er likevel et behov utover dette, og fylkeslandbruksstyret i Rogaland har uttalt følgende om dette:
«Fylkesmannen ber om avklaring på om rapporteringsplikten også gjeld saker om nydyrking og landbruksvegar, i og med at lovverket for dette har heimel i jordlova. Vi ser eit behov for at praktisering av forskrift om planlegging og godkjenning av vegar til landbruksføremål, blir vurdert som ein del av rapporteringsplikta.»
Nasjonale hensyn ligger til grunn for bestemmelsene i jordloven og konsesjonsloven og hensynene er av ulik karakter. På denne bakgrunn mener departementet at rapporteringshjemmelen må gjelde for samtlige saker etter jordloven og konsesjonsloven, samt saker etter forskrift med hjemmel i jordloven og konsesjonsloven.
7.5.3 Innholdet i regelen
Departementet mener kompetansen til å pålegge rapportering bør legges til fylkesmannen. Departementet legger til grunn at fylkesmennene har god kontakt med kommunene i fylket og er nærmest til å fange opp praksis som er i strid med regelverk eller nasjonale retningslinjer (uheldig praksis). Kompetansen til å pålegge rapportering må dessuten ses i sammenheng med den kompetansen fylkesmannen og fylkeslandbruksstyret har til å omgjøre kommunens vedtak etter forvaltningsloven § 35, og den rolle fylkesmannen har som sekretariat for fylkeslandbruksstyret.
Pålegg bør kunne fastsettes i de tilfeller fylkesmannen ser et behov for å føre kontroll med kommunal praksis. Det må foreligge opplysninger som indikerer at praksis er i strid med regelverket eller nasjonale retningslinjer på området. Tall fra KOSTRA, kommunedialog, erfaringer fra saksbehandling, kjennskap til saker gjennom media og øvrig kontakt med publikum kan for eksempel indikere en uheldig praksis.
Dialog og veiledning overfor kommunene er en sentral del av fylkesmannens oppgaver til enhver tid, og det er viktig at disse oppgavene gjennomføres så planmessig og godt som mulig. Rapporteringshjemmelen må ses i denne sammenheng. Utgangspunktet må derfor være at fylkesmannen må ha gjennomført sine veilednings- og informasjonsoppgaver før rapportering er aktuelt. Ved vurderingen av om det foreligger behov for rapportering, må derfor fylkesmannen vurdere om det er behov for ytterligere informasjon og veiledning eller om det er mest hensiktsmessig å pålegge rapportering.
Departementet mener regelen bør formuleres som en «kan-regel». Hvorvidt det foreligger opplysninger som tilsier at det bør pålegges plikt til å rapportere, bør være en del av dette skjønnet. En «kan-regel» innebærer dessuten at fylkesmannen ikke må pålegge rapporteringsplikt, selv om det foreligger opplysninger som indikerer uheldig praksis. Det må foretas en konkret helhetsvurdering, hvor fylkesmannen avgjør om nytteverdien av et eventuelt pålegg om rapportering er større enn ressursbruk og eventuelle andre negative følger knyttet til pålegget.
Ulike forhold kan tale for at rapporteringsplikt ikke er en hensiktsmessig løsning i det aktuelle tilfelle. Det kan for eksempel tenkes at en kommune har manglet fagkompetanse i en periode på grunn av sykdom eller andre forhold, men at kommunen nå har innhentet den nødvendige kompetansen.
Rapportering er ment å være en midlertidig løsning, og kan bare pålegges for en nærmere bestemt tidsperiode. Fylkesmannen avgjør hvor lang denne tidsperioden bør være basert på de opplysninger som foreligger i saken, herunder bl.a. generelt kjennskap til kommunen, hvor sterkt behovet synes å være, hva som synes å være årsaken til den uheldige praksisen m.m. For at fylkesmannen skal få den nødvendige oversikt, kan det være grunn til å pålegge kommuner, som erfaringsmessig har få saker etter jordloven og konsesjonsloven til behandling rapporteringsplikt over en lengre periode enn de kommuner som behandler mange slike saker.
I tilfelle hvor fylkesmannen vurderer det aktuelt å pålegge rapportering, bør han på forhånd sørge for dialog med kommunen med tanke på hvordan rapporteringen skal gjennomføres. Det er viktig at denne gjennomføres på en så ressursbesparende måte som mulig.