2 Bakgrunnen for departementets lovforslag
Til grunn for denne proposisjonen ligger tilrådingen fra Odelslovutvalget (NOU 2003: 26 Om odels- og åsetesretten) og høringen av den, samt resultatet av en senere høring om forslag til endringer i reglene om bo- og driveplikt. Proposisjonen omfatter dessuten forslag om en rapporteringshjemmel knyttet til saker etter konsesjonsloven og jordloven, samt endringsforslag som innebærer en oppfølging av forvaltningsreformen og lov 9. januar 2009 nr. 4 om endring i forvaltningslovgivningen mv.
2.1 Odelslovutvalget
Utvalget ble oppnevnt ved Kongelig resolusjon 21. september 2001 for å evaluere virkninger og fremme forslag til endringer i odelsloven. Bakgrunnen for opprettelsen av utvalget går fram av St.meld. nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon og Innst. S. nr. 167 (1999-2000). Utvalget var satt sammen slik:
Leder: Professor Thor Falkanger
Nestleder: Bonde Kirsten Inngjerd Værdal
Advokat Trine Buttingsrud Mathisen
Landskapsarkitekt Maren Hersleth Holsen
Gårdbruker Lars Kveberg
Bonde Torstein Amund Opdahl
Tidligere fylkesordfører i Nord-Trøndelag Merethe Storødegård
Tidligere landbruksdirektør i Oppland Mai-Britt Svastuen
2.1.1 Odelslovutvalgets mandat
Odelslovutvalget hadde opprinnelig følgende mandat:
«Målsettingen med odelslovutvalget er å få en evaluering av odelslovgivningen samt forslag til lovendringer som kan bringe odelsretten i samsvar med de landbrukspolitiske mål nedfelt i Innst. S. nr. 167 (1999-2000) og St.meld. nr. 19 (1999-2000). I den forbindelse er det nødvendig å vurdere virkningene av odelsretten i forhold til de nevnte samfunnsmålene. Dette innebærer at utvalget etter behov må innhente opplysninger om odelslovens virkninger fra eksterne kilder, herunder sette bort arbeidet med å innhente informasjon. Av hensyn til progresjonen bør informasjonsinnhentingen i størst mulig grad foregå parallelt med utvalgets arbeid.
Utvalget må vurdere og rangere de relevante samfunnsmessige mål som fremgår av Innst. S. nr. 167 (1999-2000) og St.meld. nr. 19 (1999-2000).
Innenfor ovennevnte rammer skal utvalget vurdere de forhold og fremme de forslag til lovendringer som anses nødvendig for å oppnå målsettingen. Dersom utvalget foreslår endringer som vil gi økonomiske eller administrative konsekvenser for det offentlige, skal minst ett alternativt forslag baseres på uendret ressursbruk. Utvalget skal videre ha løpende kontakt med Landbruksdepartementet vedrørende kostnadene for det forsknings- og utredningsarbeid som settes bort. Dersom utvalget ønsker å se nærmere på problemstillinger som grenser til mandatet, må dette først avklares med Landbruksdepartementet.»
Utvalget skal etter Innst. S. nr. 167 (1999-2000) særlig vurdere:
om kretsen av odelsberettigede bør innskrenkes.
om løsningsfristen bør bli kortere.
Virkningene av odelslovens regler for kvinners situasjon i landbruket.
Videre ber departementet om at utvalget vurderer:
om odelsloven fører til en konservering eller «lukking» av landbruksnæringen,
hvordan odelsloven innvirker på lokalt eierskap,
hvordan odelsloven påvirker bosettingen,
om det er mulig å utforme en formålsbestemmelse i odelsloven, særlig med bakgrunn i ønsket om å tydeliggjøre kriteriene for vurdering av søknader om odelsfrigjøring og om fritak fra bo- og driveplikt, jf. §§ 27-33,
hvilke eiendommer som ut fra sitt ressursgrunnlag skal være odlingsjord, jf. Odelsloven §§ 1 og 2 (størrelse og rasjonalitet i lys av moderne landbruksdrift), og
lov- og regeltekniske avklaringer og forenklinger i de offentligrettslige reglene, herunder med sikte på å oppnå kortere saksbehandlingstid ved offentlig myndighetsutøvelse».
2. april 2003 ble Odelslovutvalget gitt følgende tilleggsmandat:
«Det fremgår av mandatet at utvalget skal vurdere odelslovens virkninger i forhold til ulike sider av landbruksnæringen og distriktene, herunder de landbrukspolitiske mål nedfelt i Innst. S. nr. 167 (1999-2000). Jeg mener det er naturlig at utvalget også avveier disse vurderingene og kommer med en samlet anbefaling vedrørende spørsmålet om odelsloven, med unntak av åsetesretten, bør opprettholdes eller avvikles. Mandatet for odelslovutvalget utvides derfor til å omfatte dette spørsmålet».
2.1.2 Odelslovutvalgets forslag, NOU 2003:26 Om odels- og åsetesretten
NOU 2003:26 Om odels- og åsetesretten er delt i tre deler. Del I inneholder en kort presentasjon av bakgrunnen for utredningen, Odelslovutvalgets arbeid, odelsrettens historie, presentasjon av lignende regler i enkelte andre land, og forholdet til overnasjonale regelverk som Norge har sluttet seg til. Del II behandler spørsmålet om modernisering av odelsloven, herunder forholdet mellom odelsretten og viktige landbrukspolitiske mål, mens spørsmålet om oppheving av loven, med unntak av åsetesretten behandles i Del III.
Med unntak av tre punkter har medlemmene i utvalget felles syn på de spørsmål som er innenfor det opprinnelige mandatets ramme. Unntakene gjelder:
Et flertall vil øke arealkravet for odlingsjord slik at det som hovedregel blir krevd 50 dekar jordbruksareal, mens et mindretall foreslår å sette grensen til 30 dekar jordbruksareal.
Et mindretall vil innskrenke odelskretsen, slik at bare barn av foreldre som har eid eiendommen med odelsrett har odelsrett.
Fire medlemmer mener at bo- og drivepliktsreglene fortsatt bør ha sin hjemmel i odelsloven. De andre fire mener at reglene bør plasseres i konsesjonsloven.
Utvalget er også delt i synet på om odelsretten bør opprettholdes. I punkt 12.5 i utredningen legger utvalget fram sine konklusjoner med hensyn til om odelsretten bør opprettholdes eller ikke. Utvalget delte seg i et flertall og et mindretall. Flertallet konkluderte slik:
«Utvalgets flertall (Buttingsrud Mathiesen, Hersleth Holsen, Indgjerd Værdal, Kveberg, Opdahl, og Svastuen) er klar over at odelsloven gir enkelte uønskede virkninger. Det avgjørende etter flertallets syn, er imidlertid at odelsloven utvilsomt gir flere og tyngre samfunnsmessig gunstige effekter, enn ulemper. Det vises særlig til de sosiokulturelle verdiene i tilknytning til de holdninger og langsiktige målsettinger som preger yrkesutøverne i landbruket, herunder i relasjon til spørsmålet om likestilling og bedre landbruksdrift. Videre vil Utvalgets flertall peke på at de uheldige virkningene av odelsloven, slik den fremstår i dag, vil bli vesentlig redusert ved de endringene som Utvalget har foreslått.
Et annet viktig aspekt for flertallet, er at odelsloven bidrar til å ivareta samfunnsmessige verdier på en måte som er forutsigbar for yrkesutøverne i landbruket, og lite utsatt for stadige endringer, slik for eksempel konsesjonsloven har vært de senere årene. Det er også grunn til å peke på at odelsloven er elastisk i den forstand at den ivaretar samfunnsmessig ønskede virkninger på lovtomme områder.
Flertallet mener ut fra en totalvurdering at odelsloven også i fremtiden vil være et viktig instrument for å sikre langsiktighet og stabilitet i næringen, samt å medvirke til samfunnsmessig ønskede virkninger. Flertallet ønsker etter dette at odelsretten skal bestå.»
Mindretallet gikk inn for å oppheve odelsretten og konkluderte slik:
«Mindretallets merknader (Falkanger og Storødegård):
Odelsretten er en viktig del av vår rettslige kulturarv, men dette gir i seg selv ikke tilstrekkelig grunnlag for å opprettholde odelsretten i våre dagers samfunn. ............
Ved den endelige standpunkttagen til odelsrettsinstituttet mener mindretallet at det er nødvendig å løfte seg litt over detaljene. Det må aksepteres at det med et omfattende lovverk alltid vil kunne bli tale om løsninger som kan oppfattes som urimelige eller urettferdige. Og mangt av det som det i dag rettes kritikk mot, vil forsvinne eller bli mindre betydningsfullt dersom de forslag som er fremsatt foran i avsnitt B, blir gjennomført. På dette vis kan man høvle og høvle, og få bort i alle fall en del skarpe kanter – som en fortsettelse av det som skjedde i 1974. Men – før eller siden – stilles man overfor spørsmålet om høvlingen skal fortsette, eller om øksen skal tas frem.
Ved den totalvurdering som således må foretas, er det mindretallets oppfatning at det i dag ikke lar seg forsvare at – hvis man legger Landbruksdepartementets tall til grunn – oppimot 80 % av landbrukseiendommene, med dyrket jord og store skog og utmarksstrekninger – skal være odelsjord. Det vil si at det gjennom fødsel er en stadig snevrere krets av personer med en fortrinnrett til disse verdier.
Mindretallet aksepterer – uten at det er nødvendig å foreta noen nærmere kvantifisering – at odelsretten har gunstige effekter, men disse kan ikke være tilstrekkelige til å rettferdiggjøre bruddet på likestillingsprinsippet. I særdeleshet gjelder dette fordi mange av de påberopte fordeler på en prinsipielt riktigere og på en mer systematisk og effektiv måte kan ivaretas gjennom andre virkemidler av økonomisk og lovmessig karakter. Fra den siste kategori nevnes især konsesjonsloven som gir mulighet for kontroll med erverv av landbruksjord og priser på landbruksjord så vel som etablering av bo- og driveplikt for slik eiendom.»
Utvalgets flertall forslo etter dette at odelsretten skulle opprettholdes. Med denne forutsetning for det øvrige arbeidet, foreslo utvalget endringer i følgende bestemmelser: §§ 1, 2, 3, 5, 6, 8, 11, 13, 14, 15, 16, 19, 20, 21, 25, 27, 27 a, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 36, 38, 39, 40, 42, 43, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 56, 57, 63, 69, 70, 78 og 79. I tillegg foreslo utvalget endringer i konsesjonsloven §§ 6 og 6 a, og skifteloven § 62.
Endringene innebærer blant annet:
at arealgrensene foreslås økt, og en klargjøring av hvilke eiendommer som er odlingsjord,
forkorting av den alminnelige løsningsfristen til seks måneder,
adgang til å kreve at odelsrettshaverne innen to måneder tar standpunkt til om de ønsker å ta over eiendommen, og i motsatt tilfelle, mulighet for eieren til å overdra eiendommen uten at eiendommen senere kan løses av odelsrettshaverne,
innføring av full likestilling mellom kjønn, uavhengig av fødselsdato, samt som hovedregel også mellom adoptivbarn og egne barn, samt barn født innenfor og utenfor ekteskap,
åpning for at samboere skal kunne odle sammen og at også samboende skal være beskyttet ved odelsrettshavernes død,
økt mulighet for å nekte odelsløsning, hvor dette vil virke urimelig.
Utvalget fant ikke å kunne foreslå en formålsparagraf. De mener at den riktige veien å gå, er å vurdere og eventuelt klargjøre eller endre det regelverk som finnes i dag.
Utvalget mente at det først og fremst er reglene om bo- og driveplikt og odelsfrigjøring som økonomisk og administrativt har noe å si for det offentlige. De mener at forslaget til endring av odelsloven ikke vil føre til økte kostnader eller økt administrasjon.
2.1.3 Uttalelser om NOU 2003: 26
Landbruksdepartementet la 13. november 2003 NOU 2003: 26 fram for følgende departement, institusjoner og organisasjoner m.m.:
Departementene
Fylkesmennene
Fylkeslandbruksstyrene
Fylkeskommunene
Kommunene
Den Norske Advokatforening
Norges Bondelag
Bondekvinnelaget
Norsk Bonde- og Småbrukarlag
Bygdeungdomslaget
Den norske Dommerforening
Norges Eiendomsmeglerforbund
Innlandsprogrammet i Sør-Trøndelag
Jenter i Skogbruket
Kommunenes interesse- og arbeidsgiverorganisasjon
Likestillingsrådet
NORSKOG
Næringslivets Hovedorganisasjon
Sametinget
Norges Skogeierforbund
Statens landbruksforvaltning
11 departement har svart på høringsbrevet men bare fem av dem har gitt uttalelse til forslagene. Statens landbruksforvaltning og Sametinget har også gitt uttalelse. Av fylkesmennene har 16 gitt uttalelse. 17 fylkeslandbruksstyrer, Møre og Romsdal fylkesutvalg og Nord-Trøndelag fylkesråd har gitt uttalelse. 65 kommuner har gitt uttalelse. Av organisasjoner har departementet mottatt uttalelser fra Likestillingsombudet, Norges Bondelag, Norges Skogeierforbund, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, NORSKOG, Norges Bygdekvinnelag, Juridisk rådgivning for kvinner, Jenter i Skogbruket, Likestillingssenteret, Norges Bygdeungdomslag, Den Norske Advokatforening, Norges Eiendomsmeglerforbund og Regionrådet for Nord-Gudbrandsdal.
Høringsuttalelser som er representative eller illustrerende for de spørsmål høringsinstansene har vært opptatt av er gjengitt i forbindelse med behandlingen av de enkelte endringstema i kapittel 6.
En oppsummering av uttalelsene viser at mange av høringsinstansene støtter de endringene Odelslovutvalget foreslo.
De fleste høringsinstansene har synspunkter på spørsmålet om odelsretten bør oppheves. Et stort flertall av dem som har uttalt seg mener odelsretten skal beholdes. Likestillingsombudet, Norges Bygdekvinnelag, Juridisk rådgivning for kvinner, Jenter i skogbruket og Likestillingssenteret er eksempler på dette. For alle er likestillingsperspektivet sentralt. Norges Bondelag uttalte:
«Norges Bondelag mener det er like viktig å opprettholde odels-/åsetesretten i dag som tidligere. Dette fordi den trygger det personlige eierskapet til landbruksressursene basert på prinsippet om bo- og driveplikt, forhindrer at landbrukseiendommer splittes opp ved generasjonsskifter, ivaretar at generasjoners arbeid og kapital blir forvaltet av eieren til nytte for slekta, og skaper forutberegnelighet ved generasjonsskifter. Dessuten motvirker odelsloven at landbruksarealer blir ordinær handelsvare og spekulasjonsobjekt. Odelsloven har i tillegg frå 1975 medvirket til å sikre likestillingen i landbruket.»
2.2 Departementets forslag til endringer i reglene om bo- og driveplikt mv.
Landbruks- og matdepartementet sendte 5. februar 2008 forslag til ytterligere endringer i odelsloven, konsesjonsloven og jordloven ut på høring.
2.2.1 Målene for forslagene og innholdet i dem
Forslagene tok sikte på å oppnå større forutberegnelighet, bedre målretting av virkemidlene og forenklinger. De fleste forslagene gjaldt bestemmelsene om bo- og driveplikt, men det ble også foreslått endringer i konsesjonspliktens og odelsrettens omfang, og i reglene om forhold som er av betydning for om konsesjon skal gis. Forslagene gikk ut på:
at bestemmelsene om boplikt etter odelsloven i hovedsak flyttes til konsesjonsloven, og at bestemmelsene om driveplikt etter konsesjonsloven og odelsloven flyttes til jordloven
at boplikt skal oppstå ved erverv av bebygd eiendom over 25 dekar dyrka mark, eller over 350 dekar produktiv skog
at konsesjonsplikt skal oppstå ved erverv av bebygd eiendom over 25 dekar dyrka mark. Arealgrensen på 100 dekar på totalareal beholdes som i dag
at kravet til odlingsjord blir 25 dekar dyrka mark eller 350 dekar produktiv skog
at det bare blir et spørsmål om arealgrenser når det skal tas stilling til om det oppstår boplikt, eller om det dreier seg om odlingsjord
at den som ikke vil eller kan oppfylle boplikten må søke konsesjon
at det gis nærmere regler for vurderingen av om det skal stilles vilkår om boplikt ved konsesjon
at boplikten bare kan oppfylles ved at eieren registreres i folkeregisteret som bosatt på eiendommen
at driveplikten skal gjelde jordbruksareal som kan drives lønnsomt, uavhengig av om det har skjedd en overdragelse, og at den skal være varig
at slektskapsunntaket kan oppheves der det etter kommunens ønske er innført forskrift om nedsatt konsesjonsgrense for bebygd eiendom
Departementet ba også om synspunkter på om det bør innføres boplikt i kommunen ved erverv av utmarkseiendom.
2.2.2 Uttalelser til departementets forslag
Landbruks- og matdepartementet sendte høringsforslagene til følgende departement, institusjoner og organisasjoner mm:
Departementene
Fylkesmennene
Fylkeslandbruksstyrene
Fylkeskommunene
Kommunene
Den Norske Advokatforening
Direktoratet for naturforvaltning
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Norges Bondelag
Norges Jordskiftekandidatforening
Norges Skogeierforbund
Norges Takseringsforbund
Norges Eiendomsmeglerforbund
NORSKOG
Norsk Bonde- og Småbrukarlag
Statens landbruksforvaltning
Statskog SF
Departementet har mottatt 232 høringsuttalelser. Uttalelsene viser at det er stor lokalpolitisk interesse for spørsmålene. 160 uttalelser er behandlet i et politisk utvalg enten på kommune- eller fylkesnivå, og i mange tilfeller har de enkelte forslagene blitt gjenstand for en grundig debatt.
Et stort flertall av høringsinstansene støtter alle de ulike endringsforslagene. De forslagene som gjelder landbrukslovgivningen er støttet av mellom 72-98% avhengig av hvilke forslag det dreier seg om.
I tillegg til den ordinære høringen som primært retter seg mot offentlige instanser og ulike organisasjoner, har Landbrukets utredningskontor forespurt nærmere 3000 bønder om deres oppfatning av forslagene. Utredningskontoret opplyser at bøndene er
«klart positive til Landbruks- og matdepartementets forslag til endringer i odelsloven, jordloven og konsesjonsloven.»
2.3 Stortingets behandling av grunnlovsforslag knyttet til odelsretten
Grunnloven § 107 gir odelsretten og åsetesretten et særlig vern mot oppheving. I Dokument nr. 12 (2003-2004) ble det satt fram to forslag om endring av Grunnloven § 107. Det ene forslaget gjaldt opphevelse av grunnlovsvernet, og det andre gjaldt endring, alternativt opphevelse av bestemmelsen, jf. Innst. S. nr. 113 (2007-2008). Ingen av forslagene ble bifalt.
I Dokument nr. 12:8 (2007-2008) ble det på ny satt fram forslag om å oppheve grunnloven § 107. I Dokument 12:11 (2007-2008) ble det satt fram forslag om at grunnlovsvernet i § 107 bare skal gjelde åsetesretten. Disse forslagene er ikke behandlet i Stortinget.
2.4 Forslag om å innføre hjemmel for rapporteringsplikt til fylkesmannen
Landbruks- og matdepartementet utarbeidet forslag om å innføre hjemmel som gir fylkesmannen adgang til å pålegge kommunene fortløpende rapporteringsplikt. Forslaget ble sendt på høring 15. september 2008.
2.4.1 Bakgrunn for departementets forslag
Departementet har grunn til å tro at flere kommuner anvender regelverket feil eller utøver en praksis i strid med nasjonale retningslinjer, ved behandling av saker etter jordloven og konsesjonsloven. Konsekvensen av dette er at hensynene bak regelverket og nasjonale mål settes til side. Det samme gjelder viktige rettsikkerhetselement som likhets- og forutberegnelighetsprinsippet. Ved å innføre en hjemmel som gir fylkesmannen adgang til å pålegge kommunene fortløpende rapporteringsplikt, kan fylkesmannen følge med på kommunens behandling av saker etter jordloven og konsesjonsloven og gripe inn med nødvendige virkemidler ved behov.
2.4.2 Uttalelser til departementets forslag
Forslaget ble sendt på høring til følgende departement, institusjoner og organisasjoner mm:
Fornyings- og administrasjonsdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Finansdepartementet
Justis- og politidepartementet
Miljøverndepartementet
Statens landbruksforvaltning
Fylkesmennene
Fylkeslandbruksstyrene
KS Kommunenes interesse- og arbeidsgiverorganisasjon
Den Norske Advokatforening
Norges Bondelag
Norges Skogeierforbund
NORSKOG
Norsk Bonde- og Småbrukarlag
Norges naturvernforbund
I alt har 34 høringsinstanser gitt tilbakemelding. Av disse har 28 avgitt uttalelse. Det er ikke kommet uttalelse fra Finansdepartementet.
Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Miljøverndepartementet og Justis- og politidepartementet hadde ingen merknader til forslaget. Kommunal- og regionaldepartementet hadde merknader til ordlyden i bestemmelsen.
Ni fylkesmenn og 12 fylkeslandbruksstyrer har avgitt uttalelse. Fylkeslandbruksstyret i Aust-Agder ble forelagt høringsnotatet og fylkesmannens uttalelse, og hadde ingen merknader til forslaget. Fylkeslandbruksstyret i Troms diskuterte saken på møtet, og ga uttrykk for at de støttet forslaget. Av organisasjonene har Kommunenes interesse- og arbeidsgiverorganisasjon, Norges Bondelag, Norges Skogeierforbund, NORSKOG og Norsk Bonde- og Småbrukarlag avgitt uttalelse. I tillegg til høringsinstansene på listen over har fagleder for landbruk i Karlsøy kommune og Jordvernforeningen i Vestfold sendt inn uttalelse.
Med unntak av NORSKOG, Norges Skogeierforbund og fagleder for landbruk i Karlsøy kommune, er alle som har avgitt uttalelse positive til forslaget.
Departementets forslag til endringer går fram i kapittel 7.
2.5 Endringer i landbrukslovgivningen som følge av forvaltningsreformen
Ved Ot.prp.nr. 10 (2008-2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. ble det fremmet forslag for Stortinget som gjaldt de fleste lovendringene knyttet til forvaltningsreformen som bygget på St.meld. nr. 12 (2006-2007) Regionale fortrinn – regional framtid. Forslagene ble vedtatt som lov 9. januar 2009 nr. 4.
I proposisjonen omtales også en rekke oppgaver som forutsettes avklart i de enkelte fagdepartementene, herunder aktuelle endringer i landbrukslovgivningen som følge av forvaltningsreformen. I proposisjonen her, kapittel 8 fremmes Landbruks- og matdepartementets forslag til lovendringer til konkret gjennomføring av forslagene som tidligere er lagt fram for Stortinget til behandling i forbindelse med forvaltningsreformen.