Ot.prp. nr. 44 (2008-2009)

Om lov om endring av lov om odelsretten og ­åsetesretten, lov om konsesjon ved erverv av fast ­eiendom mv. og lov om jord mv.

Til innholdsfortegnelse

5 Aktuelle regler i andre land, og forholdet til EØS-avtalen og EMK

5.1 Landbrukslovgivningen i andre land

Odelslovutvalget har gitt en oversikt over andre land som har regler som har likhetstrekk med odelsrett etter odelsloven, dvs. særlige regler om arv av landbrukseiendom. Dette gjelder Island, Østerrike, Sveits og Skottland. Reglene er likevel ulike fra land til land, og det er lite å hente på å sammenligne dem med løsningen i Norge.

Enkelte andre land har også en konsesjonslovgivning som har likhetstrekk med de norske reglene, og som også omfatter regler om bo- og driveplikt knyttet til ervervssituasjonen. Dette gjelder Danmark og Østerrike. Også disse reglene avviker mye fra reglene i Norge.

De fleste land har lovgivning knyttet til drift av landbruksarealer.

5.2 EØS-avtalen

Omsetning av fast eiendom omfattes ikke av landbruksunntaket i EØS-avtalen. Da avtalen ble inngått, ble reglene vurdert i forhold til bestemmelsen om fri flyt av kapital. En fant at reglene ikke var til hinder for fri flyt av kapital fordi verken bestemmelser eller praksis fører til forskjellsbehandling mellom norske borgere og borgere fra andre land. Dette ble bl.a. omtalt i St.prp. nr. 100 (1991-92) s. 197 der det heter:

«Videre vil forbudet mot forskjellsbehandling ikke være til hinder for å opprettholde følgende bestemmelser og prinsipper: bo- og driveplikt kreves ved ethvert erverv av landbrukseiendommer, inklusive skogseiendommer.»

I ettertid har Norge i forbindelse med etterfølgende rettssaker for EF-domstolen lagt til grunn at avgjørelser innen saksfeltet vil kunne innvirke på norske forhold.

EF-domstolen har vurdert regler om konsesjon og bo- og driveplikt i forhold til fri flyt av kapital. To avgjørelser nevnes særskilt i denne sammenhengen:

  1. Domstolen avsa i september 2003 dom i den såkalte Ospelt-saken fra Østerrike. Saken gjaldt regler om konsesjon, noe domstolen aksepterte. Domstolen ga uttrykk for at slike regler ikke kan være diskriminerende eller utformes slik at konsesjon alltid skal nektes dersom eieren ikke selv vil drive. Reglene i Østerrike syntes å være utformet slik, og de gikk derfor lenger enn nødvendig for å ivareta de hensynene reglene skulle ivareta. Domstolen uttalte imidlertid at de østerrikske reglene om bo- og driveplikt ville være lovlige etter EF-retten dersom det avhengig av de konkrete omstendighetene i saken kunne gis konsesjon uten personlig bo- og driveplikt.

  2. Domstolen avsa i januar 2007 dom i en lignende sak; Festersen-saken fra Danmark. Saken gjaldt lovbestemt boplikt på landbrukseiendom under 30 hektar. I Danmark må den som erverver landbrukseiendom, bosette seg på eiendommen selv i 8 år. Det kan dispenseres fra dette. Vilkårene for dispensasjon er strenge. Blir boplikten misligholdt, kan eieren straffes. Domstolen fant at reglene i Danmark ikke var i samsvar med kravet om fri flyt av kapital. Boplikten gikk etter domstolens vurdering lenger enn det som var nødvendig fordi andre, mindre inngripende virkemidler, kunne vært brukt for å sikre et lavere prisnivå ved omsetning av landbrukseiendom.

Den danske landbruksloven ble endret med virkning fra 1. juli 2007. Endringen innebar at boplikten for eiendom under 30 hektar ble upersonlig. For eiendom over 30 hektar er personlig boplikt i 8 år opprettholdt. Reglene om upersonlig boplikt ble begrunnet ut fra bosettingshensynet, og et ønske om å unngå spekulasjon med små eiendommer. Velger eier å oppfylle boplikten ved bortleie, kan eieren ikke oppholde seg på eiendommen med mindre dette skjer i sammenheng med driften. Formålet med dette var å unngå at eiendommen tas i bruk til fritidsformål.

Dommene fra EF-domstolen viser at EØS-regelverket har sammenheng med reglene i odelsloven og konsesjonsloven som gjelder bo- og driveplikt. De hensyn som begrunner reglene i Danmark og Østerrike er regnet som lovlige, men også andre hensyn kan begrunne regler om boplikt. Regler om nedsatt konsesjonsgrense berøres ikke direkte av de to dommene fra EF-domstolen fordi de ikke gjelder landbrukseiendom, og fordi boplikten her er upersonlig. For landbrukseiendom er rekkevidden av dommene noe uklar, men etter departementets vurdering hindrer de ikke boplikten slik den er i dag, eller slik den nå foreslås regulert. Siden det ved manglende oppfyllelse av boplikten i Norge i alle situasjoner skal foretas en individuell avveining av behovet for bosetting i den konkrete saken, er reguleringen i Norge vesentlig annerledes enn i Danmark og vesentlig annerledes enn den forståelsen av de østerrikske reglene som EF-domstolen underkjente. De norske reglene har derimot klare likhetstrekk med den alternative forståelsen av de østerrikske reglene som EF-domstolen aksepterte i Ospeltsaken (se like foran). De norske bestemmelsene er imidlertid mer nyanserte og gir større forutberegnelighet enn tilfellet var også ved denne lovlige forståelsen av reglene i Østerrike. Det er videre grunn til å nevne at norske forhold også på andre måter skiller seg fra situasjonen i Danmark på en måte som kan ha betydning for blant annet virkingen av boplikt, for eksempel med hensyn til topografi og geografi.

Innholdet i EØS-avtalen artikkel 40 og den domstolspraksis det er redegjort for gir ikke et klart bilde av de krav lovgivningen må oppfylle for å være akseptabel sett i lys av EØS-retten. Dette er en ulempe når det skal utformes nasjonal lovgiving. Gjeldende regler er imidlertid ikke angrepet av ESA, EØS-avtalens kontrollorgan, i den dialogen som har blitt gjennomført med Landbruks- og matdepartementet siden 2001.

Noen generelle rammer for framtidig lovgivning kan trekkes. Reglene faller inn under EØS-avtalens regel om fri bevegelse av kapital. De nasjonale reglene må være nødvendige ut fra lovlige hensyn, de må ha en saklig sammenheng med målene som skal nås, må være egnet til å nå målene, og verken reglene eller praksis kan gå lenger enn det som er nødvendig for å nå målene. Begrunnelsen for reglene vil altså være avgjørende for lovligheten av boplikten. Etter departementets syn bør lovteksten reflektere de relevante begrunnelsene. Loven må gi rom for at løsningene kan bli forskjellige avhengig av de faktiske omstendighetene som gjør seg gjeldende i den enkelte sak. Dette kan enten skje ved at bestemmelsene åpner for et skjønn, eller ved at det i bestemmelsen angis hva resultatet skal bli ut fra bestemte faktiske forhold. Regelen må også ivareta hensynet til forutberegnelighet.

Odelslovutvalget vurderte forholdet mellom odelsretten og EØS-avtalen i punkt 4.6 i NOU 2003:26. Utvalget konkluderte med at odelsretten først og fremst må vurderes i forhold til avtalens artikkel 40, det såkalte kapitalliberaliserings-direktivet. I forhold til reglene om hva som er odlingsjord, uttalte utvalget:

«Endringene som Utvalget foreslår i odelsloven §§ 1 og 2 vil klargjøre hvilke eiendommer som er odlingsjord, slik at en erverver på forhånd kan vite hva han/hun har å forholde seg til. Utvalget legger etter dette til grunn at odelsretten og åsetesretten verken rettslig eller faktisk forskjellsbehandler ut fra nasjonalitet eller bosted, og at så vel odels- som åsetesretten på bakgrunn av den foreslåtte lovendringen vil være tilstrekkelig faste og forutberegnelige i relasjon til kravene i EØS-retten.»

Utvalget vurderte også forholdet til odels­lovens bestemmelser om odelsløsning og løsningsfrist. Utvalget uttalte at:

«Odelslovutvalget vil likevel peke på at preskripsjonsfristen (løsningsfristen) etter odelsloven kan tenkes å innebære et problem i relasjon til EØS-regelverket. Dagens frist på 1 år bidrar til å binde kjøperen og i en del tilfeller også selgeren i relativt lang tid. Det kan derfor tenkes at dagens ordning kan være i strid med regelverket. Utvalget legger imidlertid til grunn at de foreslåtte endringene i odelsloven §§ 20 og 40 i kombinasjon vil redusere denne ulempen i så stor grad at man vil være innenfor kravet om proporsjonalitet i regelverket.»

5.3 Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen EMK

Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen av 4. november 1950 har regler som gir rettigheter til borgerne i land som har sluttet seg til konvensjonen. Det følger av menneskerettsloven av 21. mai 1999 at konvensjonen har lovs rang i Norge. Det innebærer at dersom regler i norsk lovverk er i strid med konvensjonen eller tilleggsprotokoller til konvensjonen, skal konvensjonen eller tilleggsprotokollene gjelde foran de norske reglene.

Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel 14 inneholder et forbud mot diskriminering. I en sak mot Østerrike om barn født innenfor ekteskap skulle ha prioritet foran barn utenfor ekteskap i forhold til å overta en gård på arv, konkluderte menneskerettighetsdomstolen med at en slik regel var i strid med Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen. Odelslovutvalget vurderte dette i forhold til overgangsreglene i odelsloven § 78. De uttalte:

«Dommen reiser etter Utvalgets syn spørsmål om overgangsreglene i odelsloven § 78 som favoriserer menn født før 1. januar 1965, er i strid med EMK. Det samme spørsmålet kan reises i tilknytning til de som er født utenfor ekteskap innen samme tidspunkt. Det kan ikke ses at spørsmålet er drøftet i forarbeidene til odelsloven av 1974. Ytterligere kan det spørres om barn som er adoptert innen samme tidspunkt bør likestilles med søsken som er biologiske barn av foreldre. Det som kan tale mot en slik endring når det gjelder adoptivbarn er at disse i så fall vil tape en eventuell odelsrett til sine biologiske foreldres gårdsbruk. Utvalget legger til grunn at EMK i denne sammenheng bare kan påberopes av personer i «possession», jf. ovennevnte dom. Åsetestilfellene vil altså kunne omfattes av EMK, forutsatt at den åsetesberettigede er loddeier og det ikke foreligger testament vedrørende eiendommen. Det er imidlertid tvilsomt om retten til odelsløsning vil være omfattet siden det i disse tilfellene ikke er snak om «enjoyment of his possessions.»

I EF-domstolens avgjørelse i Festersensaken finnes også uttalelser om forholdet mellom personlig boplikt på landbrukseiendom og Den europpeiske menneskerettighetskonvensjonen. EF-domstolen legger til grunn at det ved vurderingen av om boplikten oppfyller proporsjonalitetsprinsippet i EF-retten, skal tas hensyn til at plikten ikke bare begrenser den frie kapitalbevegelsen, men også erververens rett til fritt å velge sitt oppholdssted. Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen protokoll nr. 4 gjelder bevegelsesfrihet, og det går fram av artikkel 2 nr. 1 at enhver som lovlig befinner seg på en stats territorium, skal ha rett til bevegelsesfrihet innenfor dette territorium, og til fritt å velge sitt bosted.

Uttalelsene i EF-domstolens avgjørelse må forstås slik at domstolen ikke har ment å ta stilling til spørsmålet om personlig boplikt er i strid med menneskerettighetene. Siden boplikt gjelder et område som grenser opp mot en rettighet som er sikret ved en protokoll til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, kan det imidlertid argumenteres for en mer inngående overprøving av virkemidlet ved proporsjonalitetsvurderingen etter EF-retten. Dette synet er lagt til grunn i den redegjørelse den danske statsministeren har gitt til Folketinget om saken.

Til dokumentets forside