17 Endringer i lov 16. desember 1966 nr. 9 om anke til Trygderetten

17.1 Domstolsbehandling av Trygderettens kjennelser. Innføring av søksmålsfrist - trygderettsloven §§ 22 og 23

17.1.1 Innledning

Departementet foreslår at det skal gjelde en frist på seks måneder for søksmål om lovligheten av en kjennelse i Trygderetten. Det skal kunne gis oppreisning mot oversittelse av fristen etter regler i domstolloven.

17.1.2 Bakgrunn. Gjeldende rett

Hovedregelen er at den som er misfornøyd med et forvaltningsvedtak, kan velge om han straks vil reise sak for domstolene, eller om han først vil klage til overordnet forvaltningsmyndighet. I enkelte tilfelle er det imidlertid gjort til et vilkår for søksmål at klagemulighetene er uttømt.

Etter lov 13. august 1915 nr. 6 om rettergangsmåten for tvistemål (tvml.) § 437 første ledd kan et forvaltningsorgan bestemme at søksmål etter loven § 435 om lovmessigheten av en avgjørelse truffet i offentlig tjeneste, ikke skal kunne reises før vedkommende part fullt ut har nyttet den adgang han har til å klage over avgjørelsen. Søksmål kan imidlertid i alle tilfelle reises når det er gått seks måneder fra det tidspunkt klage første gang ble satt fram, og det ikke skyldes feil eller forsømmelse fra klagerens side at klageinstansens avgjørelse ikke foreligger. Vilkår om utnyttelse av klagemulighetene kan bestemmes generelt for bestemte typer av saker, eller individuelt for den enkelte sak.

Det er gitt generelle bestemmelser for noen sakstyper. Individuelle bestemmelser etter tvml. § 437 treffes så vidt vites svært sjelden. Enten søksmålsvilkåret er generelt eller individuelt, må parten, når han underrettes om et vedtak, gjøres oppmerksom på at han må benytte sin eventuelle rett til å klage hvis han ikke vil miste søksmålsadgangen. Hvis slik underretning ikke blir gitt, er han ikke bundet av bestemmelsen, jf tvml. § 437 første ledd andre punktum.

Ifølge tvml. § 437 andre ledd kan det settes en frist på seks måneder for søksmål om lovmessigheten av forvaltningsavgjørelser. Også dette kan bestemmes enten generelt eller individuelt, og underretning om fristen er en betingelse for at parten skal være bundet av den. Når søksmålsfristen følger direkte av den enkelte lov, løper fristen selv om det ikke er gitt underretning om den, se Rt 1985 s. 671.

Etter § 23 i lov om anke til Trygderetten kan domstolene prøve lovligheten av Trygderettens kjennelser. Begge parter har adgang til å reise søksmål. Innbringelse skjer direkte for lagmannsrett. Tvist i sak som hører under Trygderetten, kan etter trygderettsloven § 1 nr. 3 ikke bringes inn for domstolene før Trygderettens avgjørelse foreligger.Når det gjelder trygdesaker, er regelen gjentatt i folketrygdloven § 21-12 siste ledd. Det er ikke fastsatt noen frist for å gå til søksmål om lovligheten av Trygderettens avgjørelser.

Trygderettens formann har i brev av 31. juli 1998 foreslått at det blir innført en slik frist. Det vises til at den manglende fristen i dag innebærer en langvarig usikkerhet om sakens status og gjør at Trygderettens avgjørelser får et lite endelig preg. Det uttales i den forbindelse:

«Innføringen av en frist vil riktignok innebære at Trygderetten ved kunngjøringen av kjennelsen også må informere om søksmålsfristen, og dermed også om søksmålsadgangen. Dette gjøres ikke rutinemessig i dag, og man kan ikke se bort fra at slik informasjon kan utløse noen flere søksmål. På den annen side vil det etter mitt syn bare være positivt om noen flere trygderettsavgjørelser blir prøvet for domstolene. For øvrig er jeg av den oppfatning at også forvaltningen i større grad bør benytte denne adgang, dersom de er misfornøyd med våre avgjørelser.»

17.1.3 Departementets vurdering og forslag

En generell tidsfrist for å gå til søksmål om lovligheten av en kjennelse i Trygderetten, vil ha åpenbare fordeler i forhold til å skape ro om det vedtak som er truffet. Når avgjørelsen etter utløpet av en slik frist ikke kan bringes inn til prøvelse av domstolene, kan forvaltningsorganene som var part i saken for Trygderetten, legge til grunn i sin videre praksis den avklaring av rettstilstanden som følger av Trygderettens avgjørelse. Tilsvarende kan den private parten være trygg på å få beholde de fordeler som måtte følge av en avgjørelse i Trygderetten. En søksmålsfrist vil oppfordre til og framtvinge snarlig handling fra den part som i tilfelle er misfornøyd med avgjørelsen i Trygderetten. Ikke minst vil dette være viktig når det er den private parten som har noe å tape ved en prøving for domstolene.

Departementet foreslår etter dette at trygderettsloven § 23 tilføyes et nytt fjerde ledd, slik at det skal gjelde en frist på seks måneder for søksmål om lovligheten av en kjennelse i Trygderetten.Dette er den samme frist som tvml. § 437 gir anvisning på. I tråd med regelen i domstolloven (dl.) § 147 foreslås det at fristen skal begynne å løpe fra det tidspunkt melding om Trygderettens kjennelse er kommet fram til vedkommende part, dvs. da kjennelsen ble meddelt etter trygderettsloven § 22 første ledd, jf samme lov § 27. Om avbrytelse av fristen, gjelder dl. § 146 andre ledd - stevning må være postlagt senest den dagen fristen løper ut.

Etter forvaltningsloven § 27 tredje ledd skal forvaltningen orientere parten om en eventuell lovbestemt søksmålsfrist. Søksmålsfristen suspenderes imidlertid ikke selv om det ikke er gitt underretning etter forvaltningsloven, se Rt. 1985 s. 671. Forvaltningsloven gjelder ikke for Trygderetten (trygderettsloven § 33a). For å sikre at partens interesser blir ivaretatt på best mulig måte, foreslås derfor at trygderettsloven § 22 suppleres med en bestemmelse som pålegger Trygderetten å opplyse om søksmålsfristen.

Etter dl. § 153 kan det gis oppreisning for oversittelse av frister i forbindelse med en sak som er brakt inn for domstolene. Oppreisning kan gis for oversittelse av f. eks. rettsmiddelfrister. Oppreisning kan likevel ikke gis for oversittelse av søksmålsfrister. Det er derfor nødvendig uttrykkelig å fastslå adgang til å gi oppreisning når det gjelder oversittelse av lovbestemte frister for saksanlegg.

Bestemmelsen om søksmålsfrist i trygderettsloven foreslås derfor supplert med en bestemmelse som gir adgang til å gi oppreisning for oversittelse av fristen på de vilkår som er fastsatt i dl. § 153.Oppreising kan etter dette kreves hvis vedkommende som har forsømt fristen, sannsynliggjør at forsømmelsen ikke kan legges ham eller hans fullmektig til last, eller hvis særlige omstendigheter ellers taler for oppreisning, og forsømmelsen ikke er forsettlig. Dersom den melding vedkommende part mottar ikke har det innhold som trygderettsloven § 22 gir anvisning på, etter den endring som er foreslått ovenfor, bør dette kunne begrunne oppreising mot oversittelse av søksmålsfristen. Etter dl. § 154 første ledd må begjæring om oppreisning fremsettes senest en måned etter at det ble anledning til det. Dette bør gjelde også i saker om domstolprøving av Trygderettens kjennelser.

Når det tas hensyn til de foreslåtte bestemmelser om underretning til parten og om oppreisning for oversittelse av fristen, vil den foreslåtte søksmålsfristen ikke kunne antas å medføre noen svekkelse av den trygdedes rettstilling. Det er dessuten slik at det i regelen vil være kurant å få en ny realitetsbehandling av saken administrativt dersom det kan anføres rimelig grunn til dette. - Ved at det etter de foreslåtte bestemmelsene må gis informasjon om søksmålsadgangen, kan det som påpekt av Trygderettens formann bli noen flere søksmål enn det som er tilfelle i dag. Da adgangen fram til i dag har vært lite benyttet, kan departementet ikke se dette som noen avgjørende innvending mot å innføre en søksmålsfrist. I så fall har man i realiteten oppnådd en styrking av rettssikkerheten i saker som hører under Trygderetten. Det vises ellers til lovforslaget, trygderettsloven §§ 22 og 23.

17.1.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser

De aktuelle lovendringene foreslås å tre i kraft straks og gitt virkning for kjennelser i Trygderetten som avsies etter lovens ikrafttredelse.

Endringen vil ikke ha nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser.

17.2 Opphevelse av ordningen med at Trygderetten ikke kan prøve det faktiske grunnlaget for trygdeetatens avgjørelser i klagesak - folketrygdloven § 21-12 og sysselsettingsloven § 32

17.2.1 Innledning

Ved ankebehandlingen prøver Trygderetten i utgangspunktet alle sider av en sak, dvs rettsanvendelsen, saksbehandlingen, faktum og det frie skjønn. Dersom en sak har vært klagebehandlet i trygdeetaten, kan retten ikke prøve det faktiske grunnlaget for klageinstansens vedtak. Hensikten med den begrensede prøvingsadgangen har vært å begrense antall anker til Trygderetten. Det er tvilsomt om begrensningen i Trygderettens prøvingsadgang har virket preventivt på folks ankelyst i nevneverdig grad. Begrensningen er dessuten mer en formell enn en reell begrensning i Trygderettens prøving.

Departementet foreslår at ordningen med at Trygderetten ikke kan prøve det faktiske grunnlaget for trygdeetatens avgjørelser i klagesak avvikles.

17.2.2 Bakgrunn. Gjeldende rett

Etter lov 16. desember 1966 nr. 9 om anke til Trygderetten kan vedtak om individuelle rettigheter og plikter etter blant annet folketrygdloven, ankes inn for Trygderetten, se trygderettsloven § 1.

Ved ankebehandlingen prøver Trygderetten i utgangspunktet alle sider av en sak, dvs rettsanvendelsen, saksbehandlingen, faktum og det frie forvaltningsskjønn.

Ved lovendring 14. juni 1974 nr. 43 ble det innført en generell begrensning i Trygderettens prøvingsadgang. Rikstrygdeverket ble da gjort til (mellom)ankeinstans for saker om medisinsk stønad, sykepenger/fødselspenger og saker om attføring, bortsett fra yrkesrettet attføring. Arbeidsdirektoratet ble samtidig gjort til ankeinstans for saker om dagpenger under arbeidsledighet. Ved eventuell anke videre til Trygderetten, skulle retten bare prøve rettsanvendelsen og saksbehandlingen. I loven ble dette uttrykt slik at retten ikke skulle prøve «det faktiske grunnlaget» for avgjørelsene. Bestemmelsene ble tatt inn i daværende folketrygdlov § 14-7 nr. 3 og sysselsettingsloven § 30. I forarbeidene til bestemmelsene (Ot. prp. nr 59 for 1973-74 s 8) uttales følgende om den begrensede prøvingsadgangen:

«Uttrykket det faktiske forhold tar sikte på at Trygderetten ikke skal prøve de underliggende fakta eller foreta noen vurdering utover rene juridiske betraktninger. Retten skal således ikke foreta noen vurdering av medisinske, attføringsmessige eller lignende forhold. Spørsmål om ugyldighet på grunn av feil ved saksbehandlingen eller myndighetsmisbruk må imidlertid vurderes av Trygderetten».

Hensikten med denne endringen var å begrense sakstilgangen til Trygderetten. Det ble antatt at en del trygdede etter en avgjørelse av Rikstrygdeverket ikke ville gå videre med saken ved å kreve den brakt inn for Trygderetten.

Bestemmelsene om den begrensede prøvingsadgang finnes nå i ny folketrygdlov § 21-12 sjuende ledd og sysselsettingsloven § 32 tredje ledd.

Ved lovendring 18. desember 1992 nr. 144 (Ot. prp. nr. 25 for 1992-93) ble Rikstrygdeverket fra 1. januar 1994 klageinstans for alle trygdekontorets avgjørelser, med adgang for Rikstrygdeverket til å delegere sin myndighet som klageinstans til fylkestrygdekontorene, jf daværende folketrygdlov § 14-7 nr. 3 første ledd. Ordningen med at Trygderetten ikke skal kunne prøve sakenes faktiske sider ved behandling av klageinstansens avgjørelse, ble opprettholdt. Etter endringslov 11. juni 1993 (i kraft fra 1. januar 1994), gjelder den begrensede prøvingsadgangen også ved anke over arbeidsmarkedsetatens vedtak om ytelser under yrkesrettet attføring etter folketrygdloven kap. 11.

Ved utgangen av 1997 hadde fylkestrygdekontorene fått såkalt fullt fagansvar. Dette innebærer at faktisk talt all avgjørelsesmyndighet etter folketrygdloven er delegert fra Rikstrygdeverket til fylkestrygdekontorene og trygdekontorene. Trygdekontorene treffer vedtak på de fleste områder, med fylkestrygdekontorene som klageinstans. Fylkestrygdekontorenes vedtak i klagesaker kan påankes til Trygderetten. Regelen om at Trygderetten ikke kan prøve det faktiske grunnlaget, gjelder derfor nå i et flertall av sakene. Vedtak gjort av fylkestrygdekontorene som første instans, kan påankes direkte til Trygderetten, og retten har i slike saker full prøvingsadgang. Dette gjelder hovedsakelig vedtak i saker om uførepensjon. Lovendringen fra 1994 og senere delegasjon av avgjørelsesmyndighet til trygdekontorene, har således medført en betydelig utvidelse av ordningen med at Trygderetten ikke prøver det faktiske grunnlaget for avgjørelsene.

Når det gjelder avgjørelser truffet av arbeidsmarkedsetatens organer om dagpenger og ytelser under yrkesrettet attføring, er det ingen førstegangsvedtak som kan bringes inn for Trygderetten. Alle saker som går til Trygderetten, har vært gjennom en klagebehandling. Retten har følgelig begrenset prøvingsadgang i alle disse sakene, jf sysselsettingsloven § 32 tredje ledd og trygderettsloven § 13 femte ledd.

Trygdelovutvalget foreslo å utelate bestemmelsene om begrensning i Trygderettens prøvingsadgang i ny folketrygdlov. Forslaget ble ikke fulgt opp i Ot. prp. nr. 29 (1995-96) om ny lov om folketrygd. Dette hadde først og fremst sammenheng med at proposisjonen om ny folketrygdlov i det alt vesentlige la opp til en lovteknisk revisjon.

Trygderettens formann har i brev av 31. juli 1997 reist spørsmål om en oppheving av den aktuelle begrensningen i Trygderettens kompetanse. Det uttales:

«Ordningen ble som kjent innført i det omfang den har i dag i forbindelse med mellomankeordningen som trådte i kraft 1. januar 1994. Formålet med denne ordningen var å begrense antall anker til Trygderetten. I så måte har den også fungert etter forutsetningene. Det som først og fremst må antas å ha hatt effekt, er imidlertid selve innføringen av en mellomliggende ankeinstans.

Det er ingen nødvendig sammenheng mellom etatsintern anke/klageordning og det at Trygderetten skal ha begrenset prøvingsadgang. Jeg kan heller ikke se at akkurat dette spørsmålet ble særlig inngående drøftet i forbindelse med lovendringen. Man hadde nok klart forutsatt at det at retten ikke kunne prøve faktum, skulle ha en viss preventiv effekt på folks ankelyst. Det alminnelige inntrykk i Trygderetten er imidlertid at akkurat dette aspektet ved saken spiller svært liten rolle for folk flest, i den grad de i det hele tatt blir opplyst om det og forstår hva det innebærer.

Man forestilte seg selvsagt også at en begrenset prøving ville lette Trygderettens arbeid i ankesakene, jf blant annet den omfattende undersøkelsesplikten i lovens § 15 nr 1. Selv om plikten formelt også gjelder i saker med begrenset prøving, sier det seg selv at innholdet blir noe annerledes når vi må legge samme faktum til grunn som ankemotparten har gjort. Det hender imidlertid også i disse sakene at Trygderetten innhenter tilleggsopplysninger, hvis en ikke finner at oversendelsesbrevet beskriver faktum godt nok. Det forekommer også en del tilfelle av oppheving og hjemvisning til ny behandling der man finner slike mangler.

I tillegg kommer at Trygderetten i praksis har stilt seg nokså fritt til de begrensninger loven stiller. Det er heller ikke helt entydig hva som ligger i en begrenset prøving. Det synes på det rene at både saksbehandlingen og lovanvendelsen kan prøves, samt de skjønnsmessige sider, både lovanvendelsesskjønnet og det fri forvaltningsskjønn. Trygderetten har nok valgt å stille seg pragmatisk til dette framfor å bruke tid på formaldrøftelser av sin kompetanse, eller forsinke saksbehandlingen med en ny runde i trygdeetaten. Alt i alt antar vi at det ikke vil være vesentlig mer arbeidskrevende for oss å få full prøvingsrett i alle saker. Jeg vil videre peke på at det må antas å styrke de trygdedes rettssikkerhet at Trygderetten får en slik adgang. Dette gjelder spesielt ved en eventuell delegasjon av uførepensjonssakene, noe som med dagens lov vil innebære begrenset prøving også i disse. Som kjent utgjør disse sakene den største andel av Trygderettens ankesaker.»

17.2.3 Departementets vurdering og forslag

Begrensningen i Trygderettens prøvingsadgang gjelder altså sakens faktiske side, dvs det saksforhold som skal legges til grunn ved vurderingen av saken mot de aktuelle lovbestemmelsene .

Det er klart at retten kan prøve underinstansenes saksbehandlingfullt ut. Retten kan oppheve det påankede vedtak og hjemvise saken til ny behandling på grunn av feil ved saksbehandlingen dersom retten finner at det faktiske grunnlaget som ankemotparten har lagt til grunn, ikke er dokumentert på forsvarlig måte, jf forvaltningsloven § 17 som pålegger det organ som skal avgjøre saken, å påse at den er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes (utredningsprinsippet). Mangelfull utredning kan være en av årsakene til at feil faktum blir lagt til grunn for vedtaket. Dersom Trygderetten vurderer det slik at ytterligere opplysninger antakelig ville føre til at avgjørelsen fikk et annet innhold, kan retten underkjenne vedtaket på dette grunnlag, jf fvl. § 41. På den måten kan en si at Trygderetten prøver faktum indirekte i forbindelse med saksbehandlingen.

Trygderetten har et selvstendig ansvar for sakens opplysning, jf trygderettsloven § 15 nr. 1. Det er ikke gjort unntak for utredningsprinsippet i saker der Trygderetten har begrenset prøvingsadgang. Selv om undersøkelsesplikten formelt også gjelder i slike saker, sier det seg imidlertid selv at innholdet blir noe annerledes når retten må legge samme faktum til grunn som ankemotparten har gjort. Det hender imidlertid også i disse sakene at Trygderetten innhenter tilleggsopplysninger dersom retten finner at sakens faktiske side ikke er tilstrekkelig belyst. Trygderetten har således antatt at det må tilligge retten å påse at alle relevante forhold er tatt i betraktning ved vurderingen av kravet.

Trygderetten stiller også store krav til ankemotpartens beskrivelseav det faktiske grunnlaget. Som nevnt kan Trygderetten kun prøve lovanvendelsen, altså om det saksforhold som ankemotparten har lagt til grunn lar seg henføre (subsumere) under lovbestemmelsen. Derfor må ankemotparten i sin begrunnelse i en slik sak gi en så god beskrivelse av de faktiske omstendigheter at Trygderetten kan se om ankemotparten har anvendt loven korrekt. Er beskrivelsen for dårlig, blir vedtaket opphevet p.g.a. mangelfull begrunnelse, dvs. en saksbehandlingsfeil.

Formålet med omleggingen av ankeordningen i 1994, var å begrense antall anker til Trygderetten. I så måte har den også fungert etter forutsetningene. Etter en topp i sakstilgangen i 1993 på 6 835 nye saker til retten, sank tallet til om lag det halve i 1994. Sakstilgangen har senere svingt noe, men gjennomsnittet ligger på nivået i 1994. Det som først og fremst må antas å ha hatt effekt, er imidlertid selve innføringen av en mellomliggende ankeinstans. Bare et mindretall ønsker å gå videre til Trygderetten etter å ha fått klageinstansens avgjørelse. Flertallet slår seg m.a.o. til ro med at avgjørelsen er korrekt. Som antydet av Trygderettens formann, er det tvilsomt om den begrensede prøvingsadgangen har virket preventivt på folks ankelyst i nevneverdig grad. Som det vil gå fram av beskrivelsen av Trygderettens prøving i disse sakene, kan det også anføres at begrensningen mer er en formell enn en reell begrensning.

Departementet ser på denne bakgrunn ingen vektige grunner for å opprettholde dagens ordning, og foreslår at den avvikles slik at Trygderetten får full prøvingsadgang i disse sakene. Folketrygdloven § 21-12 syvende ledd og sysselsettingsloven § 32 tredje ledd andre punktum foreslås opphevet.

En slik endring vil iallfall formelt styrke de trygdedes rettssikkerhet. En opphevelse av den begrensede prøvingsadgangen vil i så måte være i samsvar med formålet bak opprettelsen av Trygderetten. På bakgrunn av at begrensningen i praksis ikke har vært til hinder for at Trygderetten foretar en omfattende prøving også i forhold til faktum, vil en endring imidlertid neppe føre til at saker får et annet utfall enn under gjeldende lov. Som nevnt antar da også Trygderettens formann at det ikke vil påføre Trygderetten vesentlig merarbeid om retten får full prøvingsrett i alle saker. Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 21-12 og sysselsettingsloven § 32.

17.2.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser

Endringene foreslås å tre i kraft straks.

Da omleggingen må antas å være til gunst for den ankende part, foreslås endringen gitt virkning for alle saker som ikke er avgjort når endringsloven trer i kraft.

Omleggingen kan medføre noe merarbeid for Trygderetten. Det antas imidlertid ikke å være grunn til ekstra ressurstilførsel p.g.a. endringen. Trygdeetaten vil ikke bli berørt i nevneverdig grad.

Endringen ventes heller ikke for øvrig å ha økonomiske konsekvenser av budsjettmessig betydning.

17.3 Sammenslåing av legmannsutvalgene i Trygderetten - trygderettsloven §§ 3 og 7

17.3.1 Innledning

Trygderetten har i dag to utvalg av legmedlemmer, et alminnelig utvalg, samt et særskilt utvalg med medlemmer som har særlig kyndighet i de saksforhold retten får til behandling. Praktiske forhold tilsier at ordningen forenkles. Departementet foreslår derfor at legmannsutvalgene slås sammen til ett, som da vil få medlemmer som dels vil ha særskilt kyndighet, dels vil representere den alminnelige mann.

17.3.2 Gjeldende rett

Ved behandlingen av sakene i Trygderetten, settes den enkelte rett i utgangspunktet med faste medlemmer av retten. Den enkelte rett kan suppleres med medlemmer fra legmannsutvalgene. Reglene om dette følger av trygderettsloven § 7 slik den lyder etter endringer foreslått i Ot. prp. nr. 42 for 1996-97.

Trygderetten har to utvalg av legmedlemmer; et «alminnelig utvalg», samt et «særskilt utvalg» med medlemmer som har særlig kyndighet i de saksforhold Trygderetten får til behandling, se trygderettsloven § 3 fjerde ledd. Medlemmene oppnevnes av Kongen for fire år om gangen. Organisasjonene i arbeidslivet og andre viktige organisasjoner m.v. kommer med forslag til medlemmer. Ved sammensetningen av utvalgene tas det sikte på kjønnsmessig og geografisk fordeling m.v.

I praksis brukes adgangen til å supplere retten med legmedlemmer mer unntaksvis. I de senere år er godt under en prosent av det samlede saksantall avgjort med legmedlemmer.

Etter loven er det aktuelt med legmannsdeltakelse når saken reiser vanskelige retts- eller bevisspørsmål, eller når avgjørelsen antas å bli bestemmende for praksis på vedkommende felt. I første tilfelle kan retten suppleres med legmenn fra det særskilte legmannsutvalget, mens det i de såkalte prinsippsakene er aktuelt med legmedlemmer fra begge utvalg. Loven gir for øvrig anvisning på ulike prosedyrer ved utvelgelse av hvilke personer som skal møte fra legmannsutvalgene. Medlemmer fra det særskilte legmannsutvalget oppnevnes, mens valg av personer fra det alminnelige utvalget skjer ved loddtrekning. Det skyldes den ulike funksjon som de to utvalgene er ment å ha. Det særskilte utvalget skal representere kyndighet av ulik art, mens det alminnelige utvalget representerer den alminnelige rettsbevissthet. Prosedyrene følger av trygderettsloven § 7 siste ledd, jf også tredje ledd (som imidlertid bruker ordet «utpekes» om valg av medlemmer fra det særskilte utvalget).

17.3.3 Departementets vurdering og forslag

Trygderettens formann har i brev av 14. august 1998 bl. a. uttalt følgende om legmannsutvalgene i Trygderetten:

«Til tross for hva som ble sagt om verdien av legmannsdeltakelsen i forbindelse med Ot prp nr 42, er det et faktum at utvalgene så å si ikke brukes i praksis. I 1992 hadde man 7 saker med legmannsdeltakelse, i 1993 5, i 1994 6, i 1995 7, i 1996 2, i 1997 2, og hittil ingen i 1998. Den lave legmannsdeltakelsen har nok hatt sammenheng med restansesituasjonen, men også andre faktorer har spilt inn. Trygderetten ønsker riktignok å intensivere arbeide med presedensskapende kjennelser, og vil også forsøke å ta i bruk den nye bestemmelsen i § 7 tredje ledd. Det vil imidlertid fortsatt dreie seg om få saker, klart under 10 i året.

På denne bakgrunn er det etter mitt syn ikke forsvarlig å opprettholde to forskjellige utvalg, ett alminnelig og ett med særskilt kyndighet. Grensen mellom hvem som er sakkyndig og hvem som ikke er sakkyndig er dessuten flytende, og går ikke alltid fram av de stillingsbetegnelser som er brukt i utvalgene. For nær tilknytning til et miljø kan dessuten lett føre til inhabilitet, noe som f eks gjør at handicaporganisasjonenes kompetanse ikke alltid kan utnyttes på deres spesialområder. Poenget med å plassere dem i utvalget for særskilt kyndighet blir derfor noe mindre, selv om den alminnelige kompetanse de har selvsagt er svært nyttig. Når det gjelder legespesialister, minner jeg om at praktiserende leger kan kreve seg fritatt fra utvalgene etter domstolloven § 67.

Alt i alt mener jeg at utvalgene må kunne slås sammen, eventuelt slik at man klarer seg med det alminnelige utvalget. Slik forslagsordningen har vært, vil man også der få personer med en viss kompetanse. I såfall må henvisningen til det særlige utvalget i § 7 tredje ledd oppheves. Adgangen til å velge mellom oppnevning og loddtrekning fra utvalget etter lovens § 7 sjette ledd, bør imidlertid opprettholdes.»

At en rett kan settes med legmedlemmer, tjener to av hovedmålsettingene med Trygderetten; det gir en rettssikkerhetsgaranti og kan bidra til å styrke tilliten i befolkningen til Trygderetten. Legmedlemmer fra det særskilte utvalget kan i tillegg tilføre Trygderetten ulike former for kompetanse, tilsvarende de sakkyndiges funksjon ved domstolene. Prinsippet om legmannsdeltakelse bør derfor opprettholdes med den målsetting deltakelsen har i dag.

På den annen side har Trygderettens formann pekt på praktiske forhold som tilsier at ordningen kan forenkles noe. Departementet er enig i at det ikke synes tilstrekkelig grunn til å opprettholde to separate utvalg, slik vi har i dag. Utvalgene bør med fordel kunne slås sammen til ett, som da vil få medlemmer som dels vil ha særskilt kyndighet, slik dette tidligere er definert (se Ot. prp. nr. 42 for 1996-97 pkt. 4.2), dels vil representere den alminnelige mann. Prosedyrene for utnevning av medlemmer til utvalget, inkludert forslagsrett for organisasjonene, bør opprettholdes. Antallet som utnevnes, bør imidlertid bli lavere enn i dagens to utvalg.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det foretas endringer i trygderettsloven § 3 femte ledd, slik at dagens to legmannsutvalg i Trygderetten slås sammen til ett. I tilknytning til dette må det foretas tilpasninger i loven § 7 tredje og sjette ledd.Det vises til lovforslaget.

17.3.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser

Endringene foreslås å tre i kraft straks.

I første omgang vil dette innebære en sammenslåing av dagens to utvalg uten endringer i antall personer som inngår i utvalget. Over tid forutsettes imidlertid antallet medlemmer i det nye utvalget redusert gjennom ikke-utnevning av nye medlemmer, inntil utvalget har en hensiktsmessig størrelse og sammensetning i forhold til oppgavene.

Endringene vil ikke ha økonomiske konsekvenser av budsjettmessig betydning, men sammenslåingen av legmannsutvalgene vil innebære en viss administrativ forenkling.

17.4 Omdisponering av bestemmelsene i trygderettsloven §§ 11, 12 og 13. Begrensninger i plikten til å forelegge oversendelsesbrevet til Trygderetten for den ankende part

Det foreslås her en omdisponering og forenkling av bestemmelsene i trygderettsloven §§ 11, 12 og 13. I tilknytning til dette foreslås en begrensning av plikten til å forelegge oversendelsesbrevet til Trygderetten for den ankende part før saken sendes retten.

Trygderettsloven §§ 11, 12 og 13 regulerer ulike forhold i tilknytning til framsetting av anke og oversending av sakene til Trygderetten, og har videre bestemmelser om hvilket organ som skal være ankemotpart ved behandlingen i Trygderetten:

Paragraf 11 nr. 1 gir bestemmelser om hvilket organ en anke skal settes fram for og regler om bistand til den ankende part i forbindelse med ankeerklæringen.

Paragraf 11 nr. 2regulerer hvilket organ som skal være ankemotpart ved behandlingen av anken i Trygderetten. Bestemmelsene er kasuistisk utformet ved at en rekke organer nevnes konkret, men nevner likevel ikke alle aktuelle ankemotparter.

Paragraf 12 inneholder de formelle kravene til ankeerklæringen.

Paragraf 13 første og andre ledd bestemmer at det skal foretas en ny prøving av saken når anke mottas. Videre skal den ankende part meddeles en begrunnelse for det påankede vedtaket dersom det antas at dette kan føre til at anken trekkes tilbake.

Paragraf 13 tredje, fjerde og femte ledd har bestemmelser om at de etablerte administrative klageadganger skal benyttes før en sak kan bringes inn for Trygderetten. Bestemmelsene er for så vidt en kopi av bestemmelser i folketrygdloven § 21-12, jf barnetrygdloven § 15, når det gjelder saker etter barnetrygdloven og saker etter folketrygdloven som hører under trygdeetaten, og i sysselsettingsloven § 32 når det gjelder saker som hører under arbeidsmarkedsetaten.

Paragraf 13 sjette og sjuende ledd gir bestemmelser om ankemotpartens saksforberedelse, oversendelsesbrevet til Trygderetten og prosedyrene i forbindelse med oversendingen av saken til retten.

Bestemmelsene synes å ha fått en noe uhensiktsmessig utforming blant annet når det gjelder plasseringen av de ulike elementene i regelverket i forhold til hverandre. Deler av bestemmelsene er overflødige eller er unødig kompliserte. Departementet finner derfor at bestemmelsene bør omdisponeres og forenkles, slik at:

• Paragraf 11 gir reglene om framsetting av anke og kravene til ankeerklæringen.

• Paragraf 12 gir reglene om at administrativ klageadgang skal være utnyttet før saken kan bringes inn for Trygderetten og om hvilke organer som skal være ankemotpart ved ankebehandlingen.

• Paragraf 13 gir reglene om ankemotpartens oppgaver i forbindelse med forberedelsen av ankebehandlingen i forvaltningen.

Etter bestemmelsene i nåværende § 13 skal det blant annet utarbeides et oversendelsesbrev til Trygderetten, som alltid skal forelegges den ankende part for eventuelle merknader før saken går til Trygderetten. Trygderettens formann har reist spørsmål om denne plikten til foreleggelse av oversendelsesbrevet bør begrenses i tråd med bestemmelsene i forvaltningsloven § 17 andre ledd. Den sistnevnte bestemmelsen fritar forvaltningsorganet fra å forelegge saksopplysninger for den private parten blant annet når opplysningene bekreftes av framstilling som parten selv har gitt eller har kontrollert i anledning saken eller når opplysningene ikke har avgjørende betydning for vedtaket.

I praksis fører foreleggelsen av oversendelsesbrevet etter trygderettsloven § 13 til merknader bare i et mindretall av sakene. Samtidig fører foreleggelsen til en forsinkelse av oversendelsen til Trygderetten på minst seks uker (tilfelle der det ikke kommer noen merknader). Departementet er derfor enig med Trygderettens formann i at en adgang til å unnlate foreleggelse kan ha gode grunner for seg og gi en nedkorting av behandlingstiden for ankesakene. Det må i den forbindelse tas i betraktning at den ankende part fra før har fått skriftlig begrunnelse for vedtaket en eller flere ganger og således er gjort kjent med forvaltningens vurderinger og de fakta som er lagt til grunn. I tillegg vil den ankende part gjennom saksforløpet ha hatt rikelig anledning til å komme med sine synspunkter, senest gjennom ankeerklæringen. Det har derfor formodningen mot seg at nye opplysninger eller vurderinger skulle dukke opp i forbindelse med foreleggelsen av oversendelsesbrevet. Dette gjelder ikke minst for de saker som har vært klagebehandlet i forvaltningen.

Departementet finner derfor at foreleggelse av oversendelsesbrevet bør kunne unnlates når alle vesentlige fakta og vurderinger i brevet må antas å være kjent for den ankende part. En slik adgang antas i hovedsak å føre til de samme resultater som forvaltningsloven § 17 andre ledd. Bestemmelsene foreslås imidlertid utformet på en annen måte enn i forvaltningsloven. Dette skyldes for det første trygdesakenes egenart, som gjør det naturlig å nevne vurderinger på linje med fakta (forvaltningsloven bruker ordet «opplysninger»), og for det andre at det i trygderettslovens tilfelle aldri dreier seg om førstegangsvedtak. Forvaltningsloven angir en rekke omstendigheter som kan tilsi at det er unødvendig å forelegge en opplysning. I denne sammenheng bør dette kunne forenkles. Det sentrale ved vurderingen av om foreleggelse skal unnlates vil under enhver omstendighet måtte være hvorvidt det er tatt inn nye forhold i oversendelsesbrevet som parten bør gjøres kjent med og få anledning til å kommentere. - Selv om oversendelsesbrevet ikke forelegges, bør den ankende part imidlertid få kopi av brevet når saken går til Trygderetten og gis en frist til å avgi tilsvar direkte til retten.

Trygderettsloven §§ 11, 12 og 13 foreslås endret som beskrevet i det foregående. I tilknytning til dette foreslås retting av henvisninger til disse paragrafene i trygderettsloven § 1 nr. 4 første ledd og § 21 fjerde ledd og i folketrygdloven § 21-12 fjerde ledd. Det vises ellers til lovforslaget og til merknadene til de enkelte paragrafene.

Endringene foreslås å tre i kraft straks.

Adgangen til å unnlate foreleggelse av oversendelsesbrevet for den ankende part foreslås gitt virkning for alle saker der slik foreleggelse ennå ikke er skjedd når endringene trer i kraft.

Endringene har ikke økonomiske konsekvenser og heller ikke administrative konsekvenser utover at regelverket blir mer oversiktlig. Adgangen til å unnlate foreleggelse av oversendelsesbrevet, kan imidlertid gi en viss nedkorting av behandlingstiden for ankesakene.

17.5 Bruk av kjønnsnøytrale betegnelser i trygderettsloven

Trygderettsloven inneholder en del betegnelser som språklig sett ikke er kjønnsnøytrale. Eksempler her er «Trygderettens formann» (dvs. den som leder Trygderetten som administrativt organ) og «rettens formann»(dvs. det faste medlem av Trygderetten som administrerer den enkelte sak).

Departementet ser det som ønskelig at flest mulig av de kjønnsbestemte betegnelsene i trygderettsloven blir gjort kjønnsnøytrale. Dette vil være i samsvar med den utviklingen som har skjedd i mange andre deler av lovverket (herunder prosesslovgivningen), og i samfunnet ellers.

I Justisdepartementets hefte om lovteknikk og lovforberedelse anbefales det at man i lover som hovedregel bør bruke «leder», «ordfører» eller «ordstyrer» i stedet for «formann», «stedfortreder» eller «varamedlem» i stedet for «varamann» osv.

Departementet foreslår at trygderettslovens ulike paragrafer endres med henblikk på innføring av kjønnsnøytrale betegnelser. De enkelte betegnelsene er behandlet som følger:

Trygderettens formann og rettens formann

I mange andre sammenhenger i samfunnet har man gått bort fra formannsbetegnelsen og valgt «leder» isteden. Departementet finner det naturlig at betegnelsen formann også i trygderettsloven blir endret til et kjønnsnøytralt uttrykk. I samråd med Trygderetten foreslås at «Trygderettens formann» erstattes med «Trygderettens leder». «Trygderettens varaformann» må da endres til «Trygderettens nestleder». Som betegnelse på rettens formann i den enkelte sak, foreslås innført «rettens administrator», som langt på vei i praksis brukes i domstolene der det er flere dommere med, selv om uttrykket ikke er nedfelt i domstolloven. På den måten unngår en dessuten tvil om det menes etatens leder eller administrator i den enkelte sak.

Det vises til lovforslaget.

Legmannsutvalg, legmann

På samme måte som ved domstolene kan Trygderetten settes med legmedlemmer, som deltar i avgjørelsene på lik linje med rettens faste medlemmer. Legmedlemmene blir i dag trukket enten fra rettens alminnelige utvalg av legmedlemmer eller oppnevnes fra et utvalg av personer med spesiell kyndighet i spørsmål av betydning for trygdesaker. I trygderettsloven brukes betegnelsene «legmenn» og «legmannsutvalg», se eksempelvis trygderettsloven § 3 fjerde ledd og § 7 tredje og fjerde ledd.

Departementet foreslår at betegnelsene legmenn og legmannsutvalg endres til henholdsvis «legmedlemmer» og «legmedlemsutvalg». Dette er innarbeidet i forslag i punkt 17.3 om sammenslåing av dagens to legutvalg til ett.

Det vises til lovforslaget.

«Han», «ham», «hans»

Den ankende part er flere steder i loven betegnet som han, se også § 16 om vitner, samt bestemmelser som gjelder avgjørelser av Trygderettens formann og rettens formann. Departementet foreslår at disse bestemmelsene gis en kjønnsnøytral utforming. Departementet har her tatt utgangspunkt i de anbefalinger som gis i heftet «Lovteknikk og lovforberedelse» (s. 58). Det er valgt noe ulike løsninger alt etter det enkelte lovsted og sammenhengene som uttrykkene forekommer i. Det vises til lovforslaget.

Endringene foreslås å tre i kraft straks.

De har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser.