4 Gjeldende rett og forslag til endringer i høringsnotatet for å implementere passasjerrettighetsforordningen

4.1 Gjeldende rett og forslag i høringsnotatet for å implementere passasjerrettighetsforordningen i jernbaneloven

4.1.1 Gjeldende rett - jernbaneloven

Jernbaneloven gjelder anlegg og drift av jernbane, herunder sporvei, tunnelbane, forstadsbane og lignende sporbundet transportmiddel.

Jernbaneloven § 7 gir departementet myndighet ved forskrift eller enkeltvedtak å fastsette krav om transportvilkår for jernbanevirksomhetene. I lisensforskriften § 3-1 er det stilt krav om at departementet skal godkjenne transportvilkår for jernbaneforetak som driver rutegående persontransport. Før departementet godkjenner slike vilkår innhentes uttalelse fra Forbrukerombudet, som har ansvaret for markedsføringsloven. Forbrukerombudet skal påse at avtalevilkårene ikke er urimelige. Ved en slik rimelighetsvurdering legger Forbrukerombudet vekt på hensynet til balanse mellom parters rettigheter og plikter og på hensynet til klarhet i kontraktsforhold, jf. markedsføringsloven § 9a.

Videre inneholder jernbaneloven § 16 en generell bestemmelse som gir Kongen myndighet til å gi forskrift om utfylling og gjennomføring av EØS-avtalen på jernbanens område.

Når det gjelder reglene om erstatningsansvar for skade på passasjerer og reisegods vises til omtalen i punkt 4.2.

4.1.2 Forslag i høringen og høringsinstansenes merknader

I høringsnotatet anførte departementet bl.a. følgende:

«Flere av bestemmelsene i forordningen er ikke tydelig forankret i jernbaneloven. Bl.a. stiller forordningen konkrete krav til informasjon og salg av billetter, erstatning ved forsinkelser og tapt korrespondanse, assistanse til reisende med funksjonshemming og bevegelseshemming, krav til etablering av klageordninger i jernbaneselskapene mv. Departementet vil derfor foreslå endringer i jernbaneloven.»

Det ble foreslått å ta inn en ny bestemmelse i jernbaneloven § 7 c, som gir Kongen myndighet til gjennomføring og utfylling av forordningen med senere endringer, herunder om gebyrer for etablering og drift av klageordning etter forordningen.

Høringsinstansenes merknader

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) ønsker forordningen velkommen, særlig på bakgrunn av at krav til infrastruktureier og operatører inntil nå har manglet når det gjelder assistanse for funksjonshemmede som reiser med tog. FFO anfører bl.a.:

«FFO er glad for at Norge ikke vil bruke muligheten som gis i forordningen til å gjøre unntak fra forordningens virkeområde, og at den vil gjelde både for nasjonal og internasjonal jernbanetransport i Norge.»

FFO er glad for at det stilles krav til reiseinformasjon, men understreker at slik informasjon må tilbys i minst to kanaler for at den skal kunne fanges opp av flest mulig reisende. FFO er også positiv til at det stilles krav om hvordan billetter skal kunne kjøpes og understreker at kjøpet må kunne skje på en likeverdig måte i de ulike kanalene, både når det gjelder pris og hvilke billetter man får tilgang til. FFO er også fornøyd med at jernbaneforetak og stasjonsansvarlige, under aktiv medvirkning av funksjonshemmedes organisasjoner, skal sikre at det finnes ikke-diskriminerende regler for transport. FFO ser frem til å delta i dette arbeidet. FFO har for øvrig en del detaljerte synspunkter/merknader til bestemmelsene i selve forordningen som gjelder bl.a. erstatning, bestilling av assistanse mv.

Avslutningsvis anfører FFO bl.a. følgende:

«Det er viktig for FFO avslutningsvis å understreke at en styrking av krav for funksjonshemmede ved togreiser, spesielt i forhold til assistanse, ikke må gå ut over ambisjonen om og arbeidet med universell utforming av stasjoner og tog.»

Norges handikapforbund kan ikke se at selve de lovendringer som er foreslått i høringen, direkte vil påvirke rettighetene for passasjerer med nedsatt funksjonsevne.

Norges handikapforbund påpeker bl.a. følgende:

«Forordningens anvendelsesområde er begrenset i forhold til jernbaneloven/jernbaneansvarsloven, og vil ikke gjelde for sporvogn og tunellbane. Dette innebærer at de rettigheter passasjerer med funksjonsnedsettelser vil gis etter rådsforordningen - herunder rett til informasjon om tilgjengelighet og rett til assistanse - ikke vil gjelde for sporvogn og tunellbane. Dette vil innebære et hull i reisekjeden om ikke slike rettigheter sikres også for disse sentrale transportformene.»

Videre har forbundet kommentarer vedrørende bestilling av assistanse mv., herunder på ubetjente stasjoner, samt om utarbeidelse av kvalitetsstandarder for assistansetjenesten som bør foregå i samarbeid med brukerorganisasjonene.

Likestillings- og diskrimineringsombudet anfører bl.a. følgende:

«Innledningsvis vil ombudet fremheve at det er positivt at departementet innfører regler som skal sikre bedre likeverd for «funksjonshemmede og bevegelseshemmede passasjerer» innenfor jernbanesektoren. Det er også gledelig å se at departementet fremhever behovet for at «[j]ernbaneforetak og stasjonsansvarlig skal, under aktiv medvirking av funksjonshemmedes organisasjoner, sikre at det finnes ikke-diskriminerende regler for transport.»

Ombudet påpeker videre at det av hensyn til en enhetlig begrepsbruk er fornuftig å presisere at det er den samme personkretsen som sikres rettigheter til bl.a. assistanse i både diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og i passasjerrettighetsforordningen, og derfor bør begrepet «personer med nedsatt funksjonsevne» benyttes. Ombudet legger til at det ikke kan se at en endring av begrepsbruken vil føre til noen realitetsendring.

Ombudet mener at:

«...det er svært viktig at departementet tar hensyn til plikten til universell utforming i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven ved endringene i jernbaneloven/jernbaneansvarsloven».

I den forbindelse er det vist til forordningens bestemmelse om assistanse og de krav som fremgår av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9 for så vidt gjelder stasjonsansvarliges ansvar for å sikre personer med nedsatt funksjonsevne tilfredsstillende assistanse og som det foreslås at det henvises til.

Barne- og likestillingsdepartementet (BLD) anfører at det er positivt at det er utarbeidet en forordning som skal sikre alle passasjerer i EU minimumsrettigheter, og som stiller krav til reiseinformasjon, inngåelse av transportavtaler mv. Imidlertid mener BLD at det på enkelte områder kan være behov for å stille krav utover minimumskravene. For eksempel «bør det utredes hvorvidt det er behov for supplerende nasjonale regler som sikrer forutberegnelighet og et balansert avtaleforhold ved innenlandsk transport.»

Videre mener BLD at det bør vurderes om det i tillegg til kompenasjon ved lengre forsinkelser, også bør legges opp til en lovregulert ordning for kompensasjon for hyppige små forsinkelser.

For øvrig uttaler BLD i forbindelse med universell utforming følgende:

«Arbeidet med implementering av forordningen i forskrift bør for øvrig ses i sammenheng med regjeringens arbeid med ny handlingsplan for universell utforming og økt tilgjengelighet, der transport er blant de prioriterte områdene. Av hensyn til økt tilgjengelighet er det viktig at arbeidet med forskrifter om oppfyllelse av forordningens tilgjengelighetskrav blir høyt prioritert slik at de kan settes i kraft så snart som mulig.»

Forbrukerrådet mener av lovtekniske grunner, og spesielt av hensyn til passasjerene, at reglene bør tas inn i egen lov om passasjerrettigheter på skinnegående trafikk i tråd med forbrukerrettigheter på andre områder. Det samme mener Forbrukerombudet.

Forbrukerrådet er enig i departementets forslag om ikke å gjøre unntak fra forordningens virkeområde. Videre anfører Forbrukerrådet følgende:

«Forutsetningen for å gjøre forordningen gjeldende for innenlandsk trafikk må være at man minst opprettholder dagens nivå på reguleringen, også i forhold til en del av de standardvilkår som gjelder. For å oppnå dette kan det være nødvendig å innføre regler for innenlands trafikk som sikrer passasjerene bedre enn det foreslåtte regelverket og som bedre harmoniserer med gjeldende standardvilkår.»

Videre mener Forbrukerrådet at det i lovs form bør gis refusjon i billettprisen også for forsinkelser på mer enn 30 minutter ved kortere distanser.

Forbrukerrådet påpeker at det fremgår av EU-forordningen at passasjerer med periodekort og lignende som rammes av gjentatt avlysninger i kortets gyldighetsperiode, kan søke om passende erstatning i overensstemmelse med operatørenes erstatningsordninger. Imidlertid mener Forbrukerrådet at det er uheldig at forordningen overlater til den enkelte operatør å utforme standardvilkår. Forbrukerrådet anfører i den forbindelse følgende:

«Gjentatte avvik i rutetilbudet er en mangel ved tjenesten og et brudd på forutsetningen for kjøp av periodekort. Det er derfor etter vårt syn ikke tvil om at det er rettslig grunnlag for å kreve et prisavslag selv om dette ikke fremgår av vilkårene. Det gjenstår imidlertid å få dette synliggjort i lovs form eller i reisevilkårene slik at rettighetene blir synlige for passasjerene og slik at det blir klargjort hvor mye som kan kreves og hvordan en kompensering skal skje.

En pendlergaranti bør gi rett til prisavslag i form av refusjon i forhåndsbetalt periodekort eller rabatt ved kjøp av nytt kort.»

Forbrukerrådet ber om at det gis hjemmel i lov for en slik kompensasjonsordning og at ordningen utformes nærmere ved forskrift.

Forbrukerrådet er for øvrig glad for at forordningen forutsetter etablering av en klageordning og uttaler bl.a. følgende:

«Vi vil understreke viktigheten av at en klageordning blir et effektivt redskap og et middel til forbedring av operatørenes tjenester. Som kjent har Forbrukerrådet bidratt til opprettelse av en rekke klageordninger på ulike områder. Disse klagenemndene har som fellestrekk at både bransje- og forbrukersiden er representert i tillegg til en uavhengig formann. En klageordning for passasjertrafikk på jernbane bør utformes i tråd med dette.»

Forbrukerrådet ønsker en nærmere dialog med departementet om utforming av detaljer for en klageordning på jernbane. Etter Forbrukerrådets syn er det hensiktsmessig med en felles klageordning for all kollektivtrafikk og håper at arbeidet med en klageordning på jernbane kan danne grunnlaget for en slik felles nemnd.

Forbrukerombudet finner det meget positivt at implementeringen av forordningen innebærer en styrking av passasjerrettighetene på flere sentrale områder. Han uttaler bl.a. følgende:

«Togforsinkelser og innstillinger av tog er et av de mest praktiske og hyppigst forekommende problem for de reisende. Jeg finner det derfor meget positivt at forordningens kapittel IV innebærer en betydelig utvidelse av jernbanepassasjerenes misligholdsbeføyelser, herunder retten til blant annet i å kreve oppfyllelse, prisavslag, heving og erstatning, i tillegg til konkrete regler om forpleining i form av måltider og overnatting.»

Videre stiller Forbrukerombudet seg positiv til at forordningen åpner for å tildele erstatning til pendlere som rammes av gjentatte forsinkelser, artikkel 17 pkt.1, og mener uansett fortolking av bestemmelsen, at jernbaneselskapene bør opprette en slik ordning.

Forbrukerombudet er positiv til kravet om etablering av et uavhengig klageorgan, men tilføyer følgende:

«Etter mitt syn vil det imidlertid være naturlig at mandatet til klageorganet utvides til å omfatte alle relevante konflikter mellom passasjer og selskap, f. eks. brudd på jernbaneselskapenes transportvilkår. Nærmere regler om innholdet i klageordningen bør etter mitt syn reguleres i forskrift.»

4.1.3 Samferdselsdepartementets vurderinger

Samferdselsdepartementet foreslår å ta inn en ny § 7 c i jernbaneloven som gir Kongen myndighet til å gi forskrift om gjennomføring og utfylling av passasjerrettighetsforordningen med senere endringer, herunder om gebyrer for etablering og drift av klageordning.

Formålet med lovforslaget er å få hjemmel til å kunne implementere forordningen i norsk rett. Andre problemstillinger som tas opp av høringsinstansene, faller utenfor det som er hensikten med lovforslaget og må vurderes uavhengig av dette. Samferdselsdepartementet vil i denne sammenheng vise til at forordningen stiller minimumskrav, og at det ikke er noe som er til hinder for at det inngås frivillige ordninger som går lengre enn det forordningen legger opp til.

Høringsuttalelsene ovenfor knytter seg i hovedsak til følgende forhold:

• Funksjonshemmedes brukermedvirkning

• Universell utforming og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

• Erstatningsregler ved forsinkelser

• Klageordning.

Funksjonshemmedes brukermedvirkning

Når det gjelder funksjonshemmedes brukermedvirking vil departementet opplyse at det allerede for flere år siden ble etablert en brukergruppe på jernbane, der jernbaneforetak, infrastrukturforvaltere og de funksjonshemmedes organisasjoner er representert. Det kan derfor være hensiktsmessig at denne gruppen utvikles til også å ivareta de nye oppgaver som følger av forordningen og som høringsinstansene er opptatt av.

Universell utforming og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven inkluderer krav til universell utforming av bygninger, herunder stasjoner og terminaler, og prinsippene om universell uforming legges til grunn ved planlegging, prosjektering og bygging av stasjonsinfrastruktur. I den sammenheng kan det vises til at Jernbaneverket har utarbeidet en langsiktig plan for oppgradering av eksisterende stasjoner. Oppgradering av hele jernbanenettet til standarden tilgjengelighet vil være meget kostnadskrevende. Dette er spørsmål som vurderes nærmere i Nasjonal Transportplan 2010-2019 og tas opp i de årlige budsjettene til Jernbaneverket.

Videre kan departementet opplyse at det p.t. arbeides med å fastsette forskrifter om universell utforming av rullende materiell til jernbane, herunder sporvei, tunnelbane og forstadsbane.

Erstatningsregler og forsinkelser

Når det gjelder erstatningsregler ved forsinkelser har NSB AS til dels bedre vilkår enn det som forordningen legger opp til. Høringsinstansene ønsker imidlertid bl.a. at det skal gis en form for pendlergaranti som skal gi kompensasjon for gjentatte avvik i rutetilbudet f.eks. i lovs form.

Departementet mener at innføring av andre ordninger enn det som følger av forordningen, må vurderes uavhengig av gjennomføring av forordningen i norsk rett, og bør i første omgang tas opp mellom jernbaneforetakene og brukerorganisasjonene for å søke å få til frivillige ordninger. Dersom det blir aktuelt å lovfeste ytterligere kompensasjonsordninger enn det som følger av forordningen, vil dette kreve nærmere utredning som det ikke er tid til å ta opp i forbindelse med denne lovendringen.

For øvrig vil departementet vise til at erstatning i forbindelse med forsinkelser er et tema som har vært viet mye oppmerksomhet i den senere tid. I den sammenheng kan departementet opplyse om at NSB og Jernbaneverket har blitt enige om en prøveordning som utvider dagens ordning om kompensasjon til kundene til også å omfatte forsinkelser og innstillinger som skyldes problemer på jernbaneinfrastrukturen. Videre arbeider kollektivtransportbransjen med å etablere en reisegarantiordning og hvor også NSB deltar. Dette viser at det foregår en stadig utvikling for å styrke passasjerenes rettigheter innen kollektivtrafikken.

Klageordning

Ved etablering av en klageordning vil det være naturlig å se på hvordan dette er løst på andre områder, bl.a. innenfor luftfarten. Samferdselsdepartementet vil dessuten ha en nærmere dialog med forbrukermyndighetene og jernbanevirksomhetene om utforming av en klageordning og herunder utrede nærmere økonomiske og administrative konsekvenser.

4.2 Særlig om artiklene 11 til 14 - reglene om erstatningsansvaret for skade på passasjerer og reisegods

4.2.1 Gjeldende rett - jernbaneansvarsloven og COTIF-loven

Jernbanens erstatningsansvar ved personskade og skade på reisegods mv. er regulert i lov 10. juni 1977 nr. 73 om jernbaneansvar (jernbaneansvarsloven). Jernbaneansvarsloven omfatter alle innretninger for motordrevet transport på skinner, herunder også tunnelbane, forstadsbane, kabelbane og sporveg, jf. § 1 første ledd. Etter § 3 kan Kongen gi forskrifter om at loven ikke skal gjelde i visse tilfelle, eller om at loven skal gjelde for taubane i visse tilfelle, jf. § 1 tredje ledd. Slik forskrift er ikke gitt.

Jernbaneansvarslovens regler gjelder i utgangspunktet både nasjonale og internasjonale transporter med jernbane, men etter § 2 gjelder lovens regler likevel ikke for befordring som jernbanen svarer for etter lov 10. desember 2004 nr. 82 om Overenskomst om internasjonal jernbanetrafikk (COTIF-loven). Etter COTIF-loven § 2 a skal enhetlige rettsregler for avtale om internasjonal transport av reisende på jernbanene (CIV - Bilag A til overenskomsten) gjelde for all jernbanetransport der avreisestedet er i Norge og bestemmelsesstedet i en annen konvensjonsstat eller omvendt. Reglene om ansvaret det her vises til, er de samme reglene som forordningen artikkel 11 gjennomfører. Se nærmere i punkt 3.1 om det nærmere innholdet i reglene om passasjeransvaret i forordningen Bilag 1, som består i utdrag fra reglene i COTIF om passasjeransvaret.

På grunn av unntaket i § 2 for transporter som omfattes av COTIF, gjelder jernbaneansvarslovens regler i praksis bare for nasjonale jernbanetransporter.

Etter jernbaneansvarsloven § 3 har jernbanen et objektivt ansvar (uavhengig av skyld) for personskade som rammer en reisende under opphold i jernbanevognene eller under av- og påstigning. Ansvaret påhviler «den som driver trafikkvirksomheten», jf. § 1 annet ledd. Det er altså utførende transportør, og ikke kontraherende transportør, som er ansvarssubjekt. Etter jernbaneansvarsloven § 4 omfatter det objektive ansvaret også tap av eller skade på håndbagasje og annet reisegods som passasjeren bærer på seg, i tilfeller der det er oppstått død eller personskade. I andre tilfeller dekkes etter § 4 skade på håndbagasje bare dersom tapet eller skaden skyldes feil eller forsømmelse på jernbanens side. Ansvar for skade på reisegods som passasjeren ikke bærer på seg, det vil si innskrevet reisegods, reguleres ikke av jernbaneansvarslovens bestemmelser. Her vil ansvaret følge alminnelig erstatningsrettslige prinsipper.

Ansvaret etter jernbaneansvarsloven for død og personskade er ikke beløpsbegrenset. Det betyr at det skal svares full erstatning, uansett størrelsen på det enkelte tapet eller det totale omfanget av det samlede tapet etter en ulykke. For håndbagasje er ansvaret begrenset til halve grunnbeløpet i folketrygden for hver reisende, jf. jernbaneansvarsloven § 5 første ledd. (Grunnbeløpet utgjør i dag 70 000 kr.) For innskrevet reisegods gjelder ingen ansvarsbegrensning.

Reglene om ansvaret i jernbaneansvarsloven suppleres av alminnelig erstatningsrett, som regulerer de nærmere vilkårene for erstatning (årsakssammenheng, økonomisk tap) og erstatningsutmålingen.

Det er presisert i jernbaneansvarsloven § 12 første ledd at jernbanens ansvar kan settes ned eller falle bort etter reglene i skadeserstatningsloven § 5-1 når skadelidte har medvirket til skaden, med mindre skadelidte bare kan legges lite til last. Videre kan jernbanens ansvar settes ned forholdsmessig dersom en uavvendelig naturhending, sabotasjehandling, krigshandling eller liknende handling i betydelig grad har bidratt til skaden eller dennes omfang under forhold som er utenfor jernbanens kontroll, jf. jernbaneansvarsloven § 12 annet ledd.

Etter jernbaneansvarsloven § 6 bortfaller kravet dersom tapet ikke er meldt til eller registrert av jernbanen innen ett år etter reisens avslutning. Kravet foreldes for øvrig etter de alminnelige reglene i foreldelsesloven.

Etter jernbaneloven § 6 kan det settes som vilkår for tillatelsen til å drive jernbanevirksomhet at virksomheten har garanti eller forsikring for erstatningsansvar som kan oppstå som følge av virksomheten. Forsikringsplikten for jernbanevirksomhet er i dag regulert i forskrift 16. desember 2005 nr. 1490 (lisensforskriften) § 4-6. Bestemmelsen krever at jernbaneforetaket skal være tilstrekkelig forsikret eller ha garanti for erstatningsansvar som kan oppstå på grunn av virksomheten, som minst dekker 4500 ganger folketrygdens grunnbeløp per skadetilfelle. (For jernbanevirksomhet som ikke omfattes av lisensforskriften, kreves i forskrift 16. desember 2005 nr. 1489 (tillatelsesforskriften) at virksomheten skal være tilstrekkelig forsikret eller ha garanti for erstatningsansvar som kan oppstå på grunn av virksomheten, herunder dekning av erstatningsansvar i tilfelle ulykker.)

4.2.2 Forslaget i høringen og høringsinstansenes merknader

I høringen foreslo departementet å inkorporere forordningen gjennom en forskrift med hjemmel i en ny § 7 c i jernbaneloven. Siden jernbaneansvarsloven kapittel II og kapittel IV må erstattes med forordningens regler innenfor forordningens virkeområde, ble det videre foreslått et nytt tredje ledd i jernbaneansvarsloven § 2 som viser til jernbaneloven § 7 c, og som gjør unntak fra jernbaneansvarslovens regler om passasjeransvaret i kapittel II jf. kapittel IV, for befordring som er omfattet av forordningen. I høringsbrevet drøftet departementet særlig artikkel 11 i forordningen og uttalte at departementet legger til grunn at forordningen åpner for at man gir visse nasjonale regler som gir passasjerene en sterkere beskyttelse. Departementet uttalte videre om dette:

«Etter artikkel 11 gjelder passasjerrettighetsforordningens regler om erstatningsansvaret for passasjerer med forbehold for gjeldende nasjonal lovgivning som gir passasjerer supplerende erstatning for skader. Departementet har vurdert nærmere hvor langt retten til å gi supplerende erstatning går.

Forordningen gir COTIFs regler om ansvar for passasjerer og deres reisegods anvendelse, jf. forordningen artikkel 11 som henviser til Bilag I avdeling IV kapitlene I, III og IV, avdeling VI og avdeling VII.

Innenfor anvendelsesområdet til COTIF kan det bare vedtas supplerende regler så langt Bilag I (COTIF-reglene) oppstiller minimumsregler og/eller åpner for valgfrihet hos medlemsstatene. Statenes konvensjonsbestemmelser etter COTIF er til hinder for å gi supplerende erstatningsregler som vil være i strid med COTIF. Imidlertid gjelder COTIF for internasjonale transporter. Når det gjelder nasjonale transporter, begrenser COTIF som alminnelig utgangspunkt altså ikke statenes handlefrihet når det gjelder passasjerrettighetene.

Etter forordningens artikkel 6 kan reglene i forordningen ikke fravikes ved avtale som gir passasjerene svakere rettigheter, men bestemmelsen tillater avtaler som styrker rettighetene. Bestemmelsen regulerer ikke spørsmålet om nasjonal rett kan gi styrkede rettigheter for nasjonale transporters vedkommende.

Ut fra den språklige sammenhengen kan det være nærliggende å forstå forordningens artikkel 11 på samme måte som COTIF artikkel 29. COTIF artikkel 29 åpner for at det kan gis supplerende regler for andre former for personskade enn det som er omfattet av artikkel 27 og 28 (død og personskade), for eksempel oppreisning.

Bestemmelsen må imidlertid tolkes i lys av omstendighetene for øvrig. Under forhandlingene i Rådet var det en forutsetning at forordningen skulle gjennomføre COTIF-reglene om passasjertransport. Det ble fra Rådets side lagt til grunn at forordningen skulle gjelde internasjonale transporter. I sin behandling av forordningen utvidet Parlamentet reglene til å gjelde også rent nasjonale transporter.

I henhold til forordingens forord punkt (6) blir det fastslått at et formål med forordningen er at beskyttelsen under COTIF også skal gjelde for nasjonale transporter. At medlemsstatene pålegges å sikre at alle innenriks passasjerer gis den minimumsbeskyttelse som følger av COTIF, kan ikke ses å være til hinder for at passasjerene, der det er rom for det, kan gis sterkere rettigheter enn etter COTIF.»

Departementet viste til at reglene i jernbaneansvarsloven på flere punkter styrker passasjeransvaret, men at det samtidig også svekker det på visse punkter. Departementet sa om dette i høringsbrevet:

«Passasjerforordningen styrker på flere punkter passasjerrettighetene. For eksempel gjelder det ikke noen ansvarsbegrensning for tap av eller skade på håndbagasje i andre tilfelle enn der passasjeren også skades.

På to sentrale punkter svekker passasjerrettighetsforordningen imidlertid passasjerenes rettigheter sammenlignet med situasjonen etter jernbaneansvarslovens regler.

For det første oppstiller passasjerrettighetsforordningen regler om ansvarsfritak i gitte situasjoner.

Etter passasjerforordningen artikkel 11, jf. Bilag I artikkel 26, jf. COTIF, gjelder det objektivt ansvar for operatøren ved død og personskade, men slik at operatøren kan bli fri for ansvar i visse tilfelle nevnt i Bilag I artikkel 26 nr. 2 bokstavene a, b og c.

Etter passasjerforordningen artikkel 11, jf. Bilag I artikkel 33 nr. 2 siste avsnitt, får artikkel 26, herunder også artikkel 26 nr. 2 som fastsetter reglene om ansvarsfritak, tilsvarende anvendelse ved tap av eller skade på håndbagasje i de tilfelle hvor passasjeren skades.

Jernbaneansvarsloven har ikke tilsvarende regler om ansvarsfritak. Derimot åpner jernbaneansvarsloven på generelt grunnlag for at det ansvaret kan lempes i situasjoner som omfattes av Bilag I artikkel 26 nr. bokstavene a, b og c.

Etter jernbaneansvarsloven § 12 første ledd kan jernbanens ansvar settes ned eller falle bort i medhold av skadeerstatningsloven § 5-1 når skadelidte har medvirket til skaden (dvs. i tilfelle som vil omfattes av Bilag I artikkel 26 nr. 2 bokstav b).

Tilsvarende åpner jernbaneansvarsloven § 12 andre ledd for at ansvaret kan nedsettes i situasjoner hvor naturhendelser, sabotasjehandlinger og krigshandlinger og liknende i betydelig grad har bidratt til skaden eller dennes omfang under forhold som er utenfor jernbanens kontroll (dvs. i tilfelle som vil omfattes av Bilag I artikkel 26 nr. 2 bokstavene a og c).

For det andre er ansvaret for tap av eller skade på håndbagasje i tilfelle der passasjeren også skades etter passasjerrettighetsforordningen oppad begrenset.

Ansvaret for håndbagasje der passasjeren også skades, er oppad begrenset også etter norsk rett, jf. jernbaneansvarsloven § 5 første ledd. Det maksimale ansvarsbeløpet etter forordningen artikkel 11, jf. Bilag I artikkel 34 (1400 SDR/regneenheter pr passasjer) er ca. en tredel av ansvarsbeløpet etter gjeldende norsk rett (1/2 G, for tiden kr 35 000).

Det skal generelt sterke grunner til for å svekke passasjerenes rettigheter.

Passasjerforordningen artikkel 11 fastslår at passasjerforordningens regler om erstatningsansvaret for passasjerer gjelder «[m]ed forbehold af gældende national ret, hvorved passagerer indrømmes supplerende erstatning» [vår kursivering]. Etter bestemmelsens ordlyd kan man i nasjonal rett innrømme passasjerene rett til erstatning utover det som følger av forordningen. Se nærmere om dette i pkt. 3.2 ovenfor.

For det første er det generelt ønskelig å opprettholde løsningen i dagens jernbaneansvarslov med ansvar på objektivt grunnlag som kan lempes i særskilte tilfelle der forordningen ellers ville medføre ansvarsfritak. Dette oppnås ved at det fastslås at operatøren plikter å svare erstatning etter jernbaneansvarsloven §§ 3 og 4, jf. § 12, der det ellers ville gjelde ansvarsfritak etter passasjerforordningen.

For det andre er det ønskelig at det høyere ansvarsbeløpet (1/2 G, for tiden kr 35 000) etter dagens regelverk legges til grunn. Dette oppnås ved at ny § 2 fjerde ledd tredje punktum viser til ansvarsbeløpet i jernbaneansvarsloven § 5 første ledd. Imidlertid reguleres spørsmålet om bortfall av retten til ansvarsbegrensninger av forordningen artikkel 11, jf. Bilag I artikkel 48.»

På denne bakgrunn foreslo departementet i høringsbrevet regler i jernbaneansvarsloven § 2 fjerde og femte ledd som supplerer reglene etter forordningen på visse punkter. Formålet med forslagene her var å gi supplerende nasjonale regler om ansvaret for å unngå at den erstatningsrettslige beskyttelsen ved død og personskade, samt ved skade på reisegods i tilfelle av død og personskade, blir svekket gjennom unntakene fra ansvar som gjelder etter forordningen artikkel 26 nr. 2 bokstavene a til c og a og den lave ansvarsgrensen for reisegods i artikkel 34.

Det er ingen høringsinstanser som kommenterer disse spørsmålene.

4.2.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet foreslår å gjøre et slikt unntak fra anvendelsen av jernbaneansvarslovens regler om ansvar for passasjerer og reisegods innenfor forordningens virkeområde, som foreslått i høringsbrevet. Se forslaget til et nytt tredje ledd i jernbaneansvarsloven § 2. Det foretas enkelte tekniske justeringer i ordlyden i forslaget til tredje ledd i forhold til forslaget i høringsbrevet, men det materielle innholdet er det samme.

I tillegg foreslås en presisering i COTIF-loven § 2 a, om at forordningens regler vil gjelde i tillegg for transporter som er omfattet av forordningen. Forslaget i høringsbrevet inneholdt ikke en slik presisering. Presiseringen har imidlertid ikke materiell betydning, men foreslås ut i fra informasjonshensyn, for å gi brukerne av loven den nødvendige oversikten over regelverket. Poenget her er at forordningen, i tillegg til å gjennomføre COTIF-regelverket gjennom artikkel 11 og Bilag 1, i artiklene 12 til 14 også oppstiller særlige rettigheter for passasjerene som kommer i tillegg til reglene i COTIF. For å klargjøre for brukerne av loven at disse reglene i forordningen kommer i tillegg, foreslår departementet en regel i COTIF-loven § 2 a i et nytt annet punktum der, som viser til forordningens regler.

Det foreslås ikke at første punktum i COTIF-loven § 2 a utgår. Det er nødvendig å beholde den gjeldende bestemmelsen om inkorporeringen av COTIF i COTIF-loven § 2 a første punktum, med tanke på internasjonale jernbanetransporter som ikke omfattes av forordningens virkeområde. (Det er en annen sak at det i praksis neppe forekommer mange jernbanetransporter til eller fra Norge som ikke omfattes av forordningen.) Innenfor forordningens virkeområde vil den bestemmelsen som gjennomfører forordningen, jf. forslaget til en ny § 7 c i jernbaneloven, formelt erstatte inkorporasjonsbestemmelsen i COTIF-loven § 2 a første punktum.

Videre foreslås i et nytt fjerde ledd i jernbaneansvarsloven § 2, som gir supplerende regler om ansvarsgrunnlaget der det gjelder unntak fra det objektive ansvaret etter forordningen Bilag I artikkel 26 nr. 2 bokstavene a og c, og som videre gjør unntak fra begrensningsbeløpet for reisegods etter artikkel 34 jf. artikkel 33 nr. 1. Forslaget tilsvarer høringsbrevets forslag til § 2 fjerde og femte ledd innholdsmessig, men slik at ordlyden er forenklet og reglene er samlet i ett ledd. Bestemmelsen vil være aktuell når det oppstår død eller personskade etter en ulykke som er omfattet av forordningen Bilag 1 artikkel 26 nr. 2 bokstav a og c, det vil si der ulykken enten skyldes omstendigheter som ikke kan knyttes til jernbanedriften, eller en tredjemanns oppførsel, og jernbanevirksomheten ikke kunne unngå ulykken til tross for å ha utvist slik aktsomhet som kreves. Departementet foreslår at reglene om ansvarsgrunnlaget i jernbaneansvarsloven §§ 3 og 4, reglene om begrensningsbeløpet for skade på reisegods etter § 5 første ledd, samt reglene om lemping av ansvaret etter § 12 annet ledd, i slike tilfelle skal gjelde som supplerende regler, slik at det erstatningsrettslige vernet av passasjerene ved slike ulykker ikke svekkes i forhold til dagens regler om ansvaret i slike tilfelle.

Når det gjelder unntak fra ansvaret etter forordningen Bilag I artikkel 26 nr. 2 bokstav b, der skaden skyldes en feil som passasjeren har begått, anser departementet at forordningens unntak fra ansvaret ikke er problematisk. Det foreslås derfor ikke supplerende nasjonale regler i slike tilfelle.

Som det fremgår over er det departementets syn at artikkel 11 åpner for å gi supplerende regler om ansvaret som styrker passasjerenes erstatningsrettslige vern. (Videre fremgår over at det innenfor COTIF-overenskomstens virkeområde i utgangspunktet likevel bare kan gis slike supplerende regler så langt dette er i tråd med reglene i COTIF selv, og at det igjen betyr at det er først og fremst for nasjonale jernbanetransporter at det er aktuelt å gi slike supplerende regler som artikkel 11 åpner for.)

Man kan aldri garantere at en domstol vil legge til grunn den samme forståelsen av artikkel 11 i forordningen. Departementet mener at det bør legges avgjørende vekt på hensynet til beskyttelsen av passasjerene, som også er formålet med forordningens regler. Hensynet til de skadelidte passasjerene taler med styrke for at man i norsk rett opprettholder det vernet som ligger i dagens erstatningsregler i jernbaneansvarsloven, og unngår å svekke det erstatningsrettslige vernet for jernbanepassasjerene. Spørsmålet er aktuelt for ulykker som heldigvis sjelden eller aldri inntreffer, men der det er desto viktigere med et godt erstatningsrettslig vern om ulykken skulle være ute. Man kan for eksempel tenke seg at det inntreffer en jernbaneulykke som skyldes sabotasje på linjen eller en naturhendelse, og at jernbanevirksomheten har utvist all den aktsomhet som kan forventes med tanke på å forhindre en slik hendelse eller virkningene av den. Etter forordningens regler i Bilag I artikkel 26 nr. 2 bokstav a og c vil passasjerene her kunne stå uten noe erstatningsrettslig vern. Etter departementets syn er det nødvendig å unngå at jernbanepassasjerenes erstatningsrettslige vern svekkes ved slike ulykker, i forhold til de gjeldende reglene om dette i jernbaneansvarsloven §§ 3 og 4 jf. § 12 annet ledd.