5 Gjeldende rett og forslag i høringsnotatet for å implementere lokomotivførerdirektivet

5.1 Gjeldende rett

Jernbaneloven regulerer anlegg og drift av jernbane, herunder kan det fastsettes bl.a. bestemmelser om sertifisering av førere av rullende materiell, jf. § 3 d. Det er også hjemmel til å tilbakekalle sertifikater mv., jf. § 3 e. Videre kan Kongen gi forskrift om utfylling og gjennomføring av EØS-avtalen på jernbanens område, jf. § 16.

I jernbaneloven er det i stor grad stilt krav til den som driver jernbanevirksomhet og i mindre grad direkte til enkeltindivider. Det er bl.a. i det vesentligste lagt opp til at det er den som driver virksomheten som plikter å følge opp at det personell som benyttes, oppfyller de krav som er stilt i jernbanelovgivningen.

I jernbaneloven § 3 d gis tilsynsmyndigheten hjemmel til direkte å stille krav til førere av rullende materiell og annet personell om kvalifikasjoner, alder, helse, fysisk og psykisk skikkethet, vandel, edruskap, utdanning, opplæring og trening m.m. Tilsynsmyndigheten kan kreve at personellet skal ha sertifikat som viser at de oppfyller vilkårene. Tilsynsmyndigheten kan gi nærmere forskrifter om hvilke personellgrupper som skal omfattes, samt regler om utstedelse og fornyelse av sertifikat mv.

Etter lovens § 3 e kan bl.a. tilsynsmyndigheten tilbakekalle sertifikat gitt med hjemmel i § 3 d på nærmere angitte vilkår.

For øvrig gir § 11 tilsynsmyndigheten hjemmel til å føre tilsyn med jernbaner, og til bl.a. å gi pålegg om korrigerende tiltak, påby stans av driften når sikkerhetsmessige hensyn krever det og tilbakekalle tillatelse gitt i medhold av loven ved brudd på vilkår eller krav som er satt for virksomheten.

5.2 Forslag i høringen og høringsinstansenes merknader

I høringsnotatet ble det opplyst at direktivet inneholder bestemmelser og krav som det etter gjeldende rett ikke er tilstrekkelig lovhjemmel til å gjennomføre.

Departementet anførte følgende:

«For å kunne gjennomføre direktivet i norsk rett må det derfor foretas enkelte endringer i jernbaneloven. Det er behov for en hjemmel til å kunne godkjenne leger, psykologer mv., samt for å godkjenne personer og opplæringsinstitusjoner o.a. som driver opplæring, eksaminering og evaluering av førere. Det bør videre foretas en utvidelse av tilsynshjemmelen i § 11 slik at den omfatter virkeområdet til direktivet.»

Departementet tok i den sammenheng også opp at det kunne være hensiktsmessig å foreta en mindre presisering av jernbanelovens virkeområde i § 1 slik at det klart fremgår at loven omfatter aktiviteter utover det som kan sies å omfattes av «anlegg og drift av jernbane» og «faste og løse innretninger som er knyttet til jernbanevirksomheten». I tillegg ble det foreslått visse justeringer i §§ 3 d og 3 e om sertifisering og tilbakekall av sertifikater, slik at disse bestemmelsene legges mer opp til ordlyden i direktivet, samtidig som det tas høyde for at sertifiseringen består av to deler, én som myndighetene utsteder og én som den som driver jernbanevirksomhet utsteder.

I høringsnotatet uttalte departementet følgende:

«Selv om de foreslåtte endringene i første rekke skal muliggjøre implementering av lokomotivførerdirektivet i norsk rett, vil hjemmelsbestemmelsene som sådan også omfatte jernbanevirksomhet som faller utenfor direktivets virkeområde.»

Lovens virkeområde

Departementet anførte følgende:

«Utviklingen på jernbanesektoren innen EØS-område med økt konkurranse fører til at nye aktører og typer virksomhet som har en tilknytning til anlegg og drift av jernbane etablerer seg. Dette fører til nye reguleringsbehov utover det som tradisjonelt har vært omfattet av jernbaneloven. Jernbaneloven § 1 lyder:

Loven gjelder anlegg og drift av jernbane, herunder sporvei, tunnelbane, forstadsbane og lignende sporbundet transportmiddel. Loven gjelder også faste og løse innretninger som er knyttet til jernbanevirksomheten.

Det kan stilles spørsmål om jernbanelovens virkeområde omfatter fullt ut lokomotivførerdirektivets virkeområde. Direktivet stiller bl.a. opp krav til personer og virksomheter som ikke nødvendigvis har noen direkte tilknytning til driften av jernbanen. Dette gjelder særlig akkreditering eller godkjenning av leger, psykologer, sensorer og personer eller virksomheter som tilbyr opplæring. Dette, samtidig som at det siden jernbaneloven ble vedtatt i 1993, er foretatt flere endringer som regulerer ulike deler av jernbanevirksomhet direkte og indirekte, gjør at departementet anser det hensiktsmessig å foreta en tilføyelse i § 1 slik at det ikke skal være tvil om at også nye aktører og aktiviteter som er relatert til jernbanevirksomhet omfattes av lovens virkeområde.»

Sertifiseringsbestemmelsene i §§ 3 d og e

Departementet anførte bl.a. følgende til § 3 d:

«Bestemmelsen gir hjemmel til å stille krav til førere tilsvarende de krav som følger av direktivet. Begrepsbruken i direktivet er noe annerledes. Gjeldende lov bruker «sertifikat» som betegnelse på dokumentasjon på at vilkårene er oppfylt. Direktivet innfører begrepene «førerbevis» og «sertifikat» på henholdsvis den offentlige godkjenningen som gir en generell rett til å føre tog i EØS og den bedriftsinterne godkjenningen som angir hvilke strekninger og rullende materiell vedkommende fører er klarert til å kjøre. Av hensyn til et entydig regelverk er det hensiktsmessig at det skilles mellom disse to godkjenningsordningene i lovbestemmelsen. Det generelle uttrykket «sertifisering» som foreslås benyttet i § 3 d første ledd vil omfatte både den offentlige og bedriftsinterne godkjenningen. Dette skillet vil komme til uttrykk i reglene om tilbakekall i utkastet til § 3 d annet ledd [nytt tredje ledd] og i ny § 3 g, (se nærmere merknader til denne paragrafen). I realiteten medfører de foreslåtte endringene i § 3 d ingen endring av rammene for paragrafen. Bakgrunnen for den foreslåtte endringen er at sertifiseringsregimet er delt i to i direktivet, hvilket ikke var forutsatt da § 3 d ble vedtatt.

§ 3 d annet ledd gir forskriftshjemmel til å kunne gi bestemmelser om bl.a. utstedelse og fornyelse av sertifikat mv. Fordi hjemmelen til å tilbakekalle sertifikater i § 3 e foreslås begrenset til kun å gjelde den offentlige godkjenningen, er det nødvendig å utvide § 3 d annet ledd til å gjelde tilbakekall av den bedriftsinterne godkjenningen. Virksomhetenes bedriftsinterne godkjenning av sine førere anses som et privatrettslig forhold, og det er tilstrekkelig å regulere fremgangsmåtene til utstedelse, fornyelse og tilbakekall i forskrift. I dag reguleres dette i autorisasjonsforskriften.»

Til bestemmelsen om tilbakekall av sertifikater i § 3 e anførte departementet følgende:

«Denne bestemmelsen gjelder tilbakekall av sertifikater etter § 3 d. Fordi det er foreslått å endre begrepsbruken i § 3 d, er det nødvendig å foreta tilsvarende endring i begrepsbruken i tilbakekallsbestemmelsen. Paragrafen omfatter bare tilbakekall av den offentlige godkjenningen (dvs. førerbeviset), da tilbakekall av den bedriftsinterne godkjenningen reguleres i § 3 d annet ledd.

For øvrig foreslås det at § 3 e blir ny § 3 g og at det tydeliggjøres i overskriften til paragrafen at den gjelder tilbakekall mv. av den offentlige godkjenningen.»

Nye bestemmelser om krav til leger mv. og opplæringsvirksomheter mv. i hhv. §§ 3 e og 3 f.

Departementet anførte følgende for så vidt gjelder hjemmel til å stille krav til leger og psykologer mv.:

«Direktivet medfører behov for en hjemmel til å kunne stille krav om godkjenning av leger og psykologer. De nærmere kravene til hvordan godkjenningen skal foregå, foreslås fastsatt i forskrift.

Direktivet medfører også at det må innføres en bestemmelse om at leger og psykologer skal ha opplysningsplikt for visse forhold som går utover den lovpålagte taushetsplikten som følger av lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell (helsepersonelloven). Denne opplysningsplikten vil gjelde i de tilfellene der en lege eller psykolog i forbindelse med den periodiske helseundersøkelsen eller en annen undersøkelse avdekker forhold som er av betydning for sertifiseringen av vedkommende fører. Det ansees tilstrekkelig at opplysningsplikten skal gjelde overfor ansvarlig myndighet for den offentlige godkjenningen og ikke overfor den virksomhet som føreren er tilknyttet. Ansvarlig myndighet må underrette virksomheten som føreren er tilknyttet hvis den offentlige godkjenningen tilbakekalles som følge av at helsekravene ikke lenger er oppfylt, men det er ikke nødvendig å opplyse om de konkrete årsakene til dette. For å sikre en forsvarlig behandling av disse opplysningene er det foreslått å innføre en strengere taushetsplikt for de som mottar opplysninger enn det som følger av forvaltningsloven. En slik strengere taushetsplikt foreslås utformet etter mønster av lov 3. juni 2005 nr. 34 om varsling, rapportering og undersøkelse av jernbaneulykker og jernbanehendelser m.m. (jernbaneundersøkelsesloven) § 17.»

Når det gjelder krav i forbindelse med opplæringsvirksomheter uttalte departementet:

«På samme måte som for leger og psykologer stiller direktivet også krav til godkjenning av personer og virksomheter som driver opplæring, eksaminering og evaluering av førere. Det anses hensiktsmessig å utforme en egen bestemmelse om dette. Det anses tilstrekkelig å gi nærmere bestemmelser i forskrift. Bestemmelsen er ment å dekke alle godkjenningsordningene direktivet foreskriver i forbindelse med opplæring mv.»

Tilsynsbestemmelsen

Som nevnt innledningsvis foreslo departementet også å utvide tilsynshjemmelen i § 11. Det siteres fra høringsnotatet:

«§ 11 dekker tilsyn med «jernbaner», men ikke leger, psykologer, eksaminatorer (sensorer) og personer eller virksomheter som tilbyr opplæring og organer som godkjenner disse. Det er derfor behov for å utvide tilsynsbestemmelsen i § 11 slik at bestemmelsen dekker tilsyn mv. med overholdelse av loven eller bestemmelser gitt med hjemmel i loven, uavhengig av om det er den som driver jernbanevirksomhet eller enkeltpersoner mv. som er regulert.

Det foreslås derfor endringer i paragrafen slik at det ikke skal være tvil om at tilsynshjemmelen omfatter hele lovens virkeområde. Eventuelle begrensinger i virkeområde til paragrafen vil følge av andre bestemmelser i loven.»

Høringsinstansenes merknader

Statens jernbanetilsyn har i sitt høringssvar tatt opp behovet for en klar hjemmel til å behandle sensitive personopplysninger herunder forslag til lovhjemmel som gir mulighet til å fastsette nærmere bestemmelser om behandling av personopplysninger. Tilsynet anfører i den sammenheng bl.a. følgende:

«Direktivet inneholder krav om at både kompetent myndighet og jernbanevirksomhetene må opprette og føre registre over førere som innehar førerbevis og sertifikat. Opplysninger i disse registrene skal være tilgjengelig for kompetente myndigheter i andre EØS-land, jf. artikkel 22.

Minstekravene til de nasjonale registrene fremgår av direktivets vedlegg I nr. 4. Registeret skal inneholde opplysninger knyttet til førerbeviset; alle opplysninger som finnes på førerbeviset og dessuten opplysninger knyttet til kontrollkrav fastsatt i artiklene 11 og 16, jf. vedlegg I nr. 4 bokstav a. Det vil si opplysninger om førerens kvalifikasjoner og opplysninger om hvorvidt kravene til helse er oppfylt. Videre er det krav om at det nasjonale registeret skal inneholde opplysninger knyttet til sertifikat; det vil si alle opplysninger som finnes på sertifikatet og dessuten opplysninger knyttet til kontrollkrav fastsatt i artiklene 12, 13 og 16, jf. vedlegg I nr. 4 bokstav b.»

Tilsynet uttaler videre:

«Personopplysningsloven stiller en del krav til behandling av personopplysninger som etter tilsynets vurdering vil være relevante for gjennomføringen av direktivet. Det er derfor behov for en tydelig hjemmel i jernbaneloven for at tilsynet skal ha anledning til å behandle de nødvendige personopplysningene.

Personopplysningsloven sondrer mellom personopplysninger og sensitive personopplysninger, jf. henholdsvis §§ 8 og 9. I følge direktivet skal opplysninger knyttet til helse registreres. Slike opplysninger er etter tilsynets vurdering sensitive opplysninger, jf. § 2 nr. 8 bokstav c.»

Bl.a. under henvisning til ovennevnte foreslår tilsynet at det tas inn en egen hjemmel i jernbaneloven som gir myndighetene kompetanse til å behandle personopplysninger som er knyttet til førernes helse, dvs. de sensitive personopplysningene som skal behandles. Samtidig foreslår tilsynet at det utformes en klar forskriftshjemmel til å fastsette nærmere regler om behandling av personopplysninger knyttet til øvrige opplysninger som kreves registrert i henhold til direktivet.

5.3 Samferdselsdepartementets vurderinger

Som det nærmere redegjøres for i pkt 5.2 foreslår Samferdselsdepartementet endringer og tilføyelser i jernbaneloven §§ 1, 3 d, 3 e, 3 f, og 3 g og § 11.

Departementet er enig med tilsynet i at det er hensiktsmessig å ha en hjemmel i jernbaneloven som gir tilsynsmyndighetene nødvendig myndighet til å kunne behandle sensitive personopplysninger som nevnt i direktivet. I den forbindelse viser departementet til at det i lokomotivførerdirektivet artikkel 22 punkt 5 er forutsatt at de nevnte registrene drives i overensstemmelse med personverndirektivet (95/46/EF), som er implementert i norsk rett gjennom personopplysningsloven. Ved å ta inn en slik hjemmel i jernbaneloven vil det ikke kunne reises tvil om at myndigheten har hjemmel til å behandle slike opplysninger. Samferdselsdepartementet foreslår derfor en slik hjemmel i lovforslagets § 3 d.