6 Overtredelsesgebyr i vassdragsreguleringsloven og vannressursloven

Departementet foreslår at det innføres bestemmelser i i vassdragsreguleringsloven og vannressursloven som gir hjemmel til å kunne ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på loven eller bestemmelser gitt i medhold av loven.

Bestemmelser om overtredelsesgebyr ble innført i energiloven ved lov av 19. desember 2003 nr. 131. Hensynet til en enhetlig energi- og vassdragslovgivning og et effektivt og nyansert sanksjonssystem tilsier at vassdragsreguleringsloven og vannressursloven nå får tilsvarende bestemmelser. Bedre sanksjonssystemer skal bidra til at eksisterende bestemmelser i lov, forskrift og konsesjonsvilkår etterleves av aktørene, og til at formålet med bestemmelsene dermed nås.

Departementet viser til Sanksjonsutvalgets utredning NOU 2003: 15 «Fra bot til bedring - Et mer nyansert og effektivt sanksjonssystem med mindre bruk av straff», som blant annet omhandler overtredelsesgebyr. Justisdepartementet har ennå ikke bestemt hvordan utvalgets forslag vil bli fulgt opp, og hvor raskt dette kan skje. Justisdepartementet uttaler i forbindelse med Ot.prp. nr. 61 (2005-2006) at nødvendige endringer i sektorlovgivningen bør gjøres uavhengig av dette arbeidet, og eventuelt evalueres senere i oppfølgningen av utvalgets lovforslag. Departementet kan på denne bakgrunn ikke se noen grunn for å avvente et forslag om å innføre bestemmelser om overtredelsesgebyr i vassdragsreguleringsloven og vannressursloven.

Departementet legger til grunn at overtredelsesgebyr er å anse som straff i henhold til den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 6 og tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 4. Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen forbyr at alle forhold som allerede er straffet, straffes på nytt. Konvensjonen har på den annen side ikke noe forbud mot å ilegge to ulike sanksjoner - for eksempel overtredelsgebyr og bøter - for samme forhold, dersom sanksjonene blir ilagt på samme tid. Et ilagt overtredelsesgebyr vil imidlertid sperre for en etterfølgende straffereaksjon for samme forhold. Tilsvarende vil det heller ikke være adgang til å ilegge overtredelsesgebyr for et forhold som allerede er straffet.

Det kan videre reises spørsmål om administrativt ilagte sanksjoner av denne typen rammes av forbudet i Grunnloven § 96 mot straff uten dom. Etter departementets vurdering omfattes ikke det foreslåtte overtredelsesgebyret av forbudet. Departementet viser for øvrig til Sanksjonsutvalgets drøftelse av forholdet mellom sivile sanksjoner og Grunnloven § 96, se NOU 2003: 15 side 57 og 58.

Departementet viser til at en beslutning om ileggelse av overtredelsesgebyr vil være et enkeltvedtak som kan påklages til overordnet forvaltningsmyndighet. Det vil på vanlig måte være anledning til sivilrettslig prøving av saken for domstolene. Departementet gjør i denne forbindelse oppmerksom på Sanksjonsutvalgets gjennomgang og drøftelse av dette i NOU 2003: 15 på side 195 flg.

Gjeldende sanksjonsmuligheter

Vassdragsreguleringslovens sanksjonsbestemmelser følger av loven § 24 om straffeansvar for reguleringer uten konsesjon eller overtredelse av bestemmelser fastsatt i eller i medhold av loven. Videre viser vassdragsreguleringsloven til at også vannressurslovens bestemmelser gjelder for tiltak etter vassdragsreguleringsloven om ikke annet er bestemt, jf. loven § 1 annet ledd. Vassdragsmyndighetene har erfaring med at sanksjonsmulighetene i spesielle tilfeller har vist seg å være begrenset.

I vannressursloven er det foruten bestemmelsen om straffeansvar i kapittel 13, gitt bestemmelser om reaksjoner i kapittel 12 om gjennomføring av loven og vedtak i medhold av loven. Etter § 59 kan forhold som er i strid med loven pålegges rettet. Etter § 60 kan vassdragsmyndighetene pålegge tvangsmulkt for å sikre at vedtak i medhold av loven gjennomføres.

Tvangsmulkt skal fungere som et pressmiddel for å bringe et ulovlig forhold til opphør. Forutsetningen for å ilegge tvangsmulkt er imidlertid at det fortsatt foreligger en ikke-oppfylt forpliktelse. Vedtak om tvangsmulkt kan dermed ikke treffes etter at det ulovlige forholdet er opphørt. Særlig ved overtredelse av konsesjonsvilkår gitt i medhold av vannressursloven har tvangsmulkt vist seg uhensiktsmessig i en del sammenhenger. Særlig gjelder dette ved brudd på vilkår om minstevannføring, maksimalt vannuttak, fyllingsrestriksjoner og lignende. Brudd på disse vilkårene kan korrigeres ved pålegg og eventuelt varsel om tvangsmulkt. Når forholdet rettes opp faller grunnlaget for tvangsmulkt bort og tiltakshaver kan gjenoppta vilkårsbruddet til det eventuelt blir påpekt på ny.

Når det gjelder mulighetene for å få en tiltakshaver dømt etter bestemmelsene om straffeansvar, innbærer det en omfattende prosess. Vassdragsmyndighetene må først anmelde tilfellet. Anmeldelsen må så følges opp av politi og påtalemyndighet. I tillegg må slike overtredelser prioriteres av politiet i oppfølgingen.

Etter vannressursloven § 28 kan konsesjonsvilkår i særlige tilfeller endres eller oppheves. Bestemmelsen gir også mulighet til å pålegge nye vilkår. Det må antas at bestemmelsen kan komme til anvendelse ved gjentatte eller alvorlige vilkårsbrudd hos tiltakshaver. Bestemmelsen gir imidlertid ikke grunnlag for å kalle konsesjonen tilbake, jf. Ot.prp. nr. 39 (1998-99).Bestemmelsen må suppleres med ulovfestede forvaltningsrettslige omgjøringsregler. Det må antas at ulovlige forhold hos konsesjonær av alvorlig karakter kan åpne for å kalle konsesjonen tilbake. Tilbakekalling antas likevel å være en lite praktisk problemstilling ved de fleste tilfeller av vilkårsbrudd.