3 Universiteter og høyskolers uavhengighet

3.1 Samfunnsrolle og uavhengighet

Uavhengige universiteter og høyskoler har hatt en avgjørende betydning for utviklingen av den vestlige sivilisasjon. I dagens moderne kunnskapssamfunn har universiteter og høyskoler en rekke roller og oppgaver som til sammen kan betegnes som institusjonenes samfunnsoppdrag. Statens store engasjement og investeringer i sektoren må sees i denne sammenheng. Samfunnsoppdraget er presisert i universitets og høyskolelovens § 1-3 som beskriver institusjonenes primære oppgaver. Universiteter og høyskoler skal:

1. tilby høyere utdanning som er basert på det fremste innen forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid og erfaringskunnskap,

2. utføre forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid,

3. forvalte tilførte ressurser effektivt og aktivt søke tilføring av eksterne ressurser,

4. bidra til å spre og formidle resultater fra forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid,

5. bidra til innovasjon og verdiskapning basert på resultater fra forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid,

6. legge til rette for at institusjonens ansatte og studenter kan delta i samfunnsdebatten,

7. bidra til at norsk høyere utdanning og forskning følger den internasjonale forskningsfronten og utviklingen av høyere utdanningstilbud,

8. samarbeide med andre universiteter og høyskoler og tilsvarende institusjoner i andre land, lokalt og regionalt samfunns- og arbeidsliv, offentlig forvaltning og internasjonale organisasjoner,

9. tilby etter- og videreutdanning innenfor institusjonens virkeområde.

Departementet mener institusjonell faglig autonomi og individuell akademisk frihet kombinert med god ledelse og styring er av avgjørende betydning for at universiteter og høyskoler skal kunne løse disse oppgavene og oppfylle sin samfunnsrolle. 1

Universitetene og høyskolene skal utføre forskning og utviklingsarbeid på en måte som garanterer at kunnskapssamfunnet har en uavhengig kunnskapsbase og en velfungerende kunnskapsallmenning. For borgerne, myndigheter, næringsliv og samfunnet i sin helhet, er det avgjørende å kunne ha tillit til at de resultater som fagmiljøene presenterer og går god for, faktisk er den beste kunnskap som er tilgjengelig enten den er resultat av grunnforskning, anvendt forskning, oppdragsforskning eller utviklingsarbeid. Særlig der det knytter seg partsinteresser til de saksforhold som forskningen belyser, er det viktig å kunne stole på at forskernes bidrag ikke er påvirket av partenes ønsker og behov 2. Det stiller strenge krav til de ansattes faglige og profesjonelle integritet. Uavhengighet i form av institusjonell faglig autonomi og individuell akademisk frihet er viktige fundamenter for slik integritet.

Universitetene og høyskolene skal videre legge til rette for at deres ansatte kan bruke sin faglige kompetanse også som aktive deltakere i den allmenne samfunnsdebatten. En opplyst offentlig debatt er meget viktig for et demokratisk system - både for innholdet i den politikk myndighetene utformer og for utviklingen av en demokratisk kultur i samfunnet generelt. Bidrag i form av kritiske spørsmål, korrigerende opplysninger og varsling om negative bivirkninger eller truende utviklingstendenser er like verdifulle som fagformidling i streng forstand. Også for deltakelse i samfunnsdebatten er faglig autonomi og akademisk frihet et viktig fundament for de ansattes integritet. I forlengelsen av dette har universiteter og høyskoler sett det som en sentral oppgave å videreutvikle og styrke en vitenskapelig tenkemåte i befolkningen som et allmennintellektuelt fundament for det moderne kunnskapssamfunnet. Oppgaven krever at utdanningen gjør studentene kjent med grunnprinsippene i vitenskapelig tenking og forskningens etikk, og at utdanningen vektlegger å utstyre studentene med tankemessig verktøy som de selv kan bruke til å skille sant fra usant og holdbart fra uholdbart. Institusjoner med faglig autonomi og lærere med akademisk frihet er et viktig fundament for dette elementet i utdanningen.

Universitetene og høyskolene skal frembringe kunnskap som kan tjene som en viktig innsatsfaktor i annen samfunnsvirksomhet. Dette gjelder særlig for forskningsbasert produktutvikling og problemløsning som kan bidra til økonomisk verdiskaping. Denne typen kunnskapsutvikling skjer gjerne i oppdragsprosjekter, brukerstyrte forskningsprogrammer eller tematiske programmer med betydelig innslag av anvendt forskning. I slike sammenhenger er det avgjørende for kvaliteten og bruksverdien av resultatene at forskerne får utfolde sin kompetanse under forhold som stimulerer til kreativitet og originalitet. Oppdragsgivere og bidragsytere som vektlegger individuell akademisk frihet innenfor de rammer som gjelder denne typen forskning, vil ha lagt en viktig del av fundamentet for å lykkes.

3.2 Innhold, begrunnelse og begrensninger

Universiteter og høyskoler må ha gode og forutsigbare rammebetingelser som legger til rette for uavhengig undervisning, forskning og formidling. Et regelverk som sikrer og bidrar til at både organisasjonen og den enkelte ansatte kan ha en betydelig grad av faglig frihet, er helt sentralt i denne sammenhengen.

En rekke storting og regjeringer har lagt til grunn at den enkelte forsker ved universiteter og høyskoler utvilsomt har akademisk frihet, men at styringsbehovene til både myndighetene og institusjonene setter grenser for hvor langt friheten strekker seg. 3 Beskrivelsen av friheten og hvor grensene mellom aktørene skal gå, har imidlertid variert fra gang til gang. Departementet mener likevel at det er bred politisk enighet om at individuell frihet er et sentralt premiss for at universiteter og høyskoler skal kunne utføre sitt samfunnsoppdrag. Stortinget sammenfattet i 2005 de siste årenes politikk på følgende måte:

«... den enkelte ansattes faglige autonomi ved universiteter og høyskoler er en viktig premiss for forskningens uavhengighet og legitimitet. Samtidig krever store forskningssatsinger både aktiv og målstyrt ledelse og i stor grad interne prioriteringer. Større forskergrupper, gjerne med tverrfaglig sammensetning i prosjektorganisering, blir mer og mer vanlig og nødvendig, ikke minst i forhold til konkurranse om eksterne forskningsmidler, nasjonalt og internasjonalt, for eksempel gjennom EU-systemene. Dette krever god ledelse og prioriteringer på institusjonsnivå og mellom institusjoner, som ikke nødvendigvis er helt i samsvar med ønskene og prioriteringene fra den enkelte forsker.» 4

I NOU 2006:19 kom Underdalutvalget til at friheten er begrunnet med og begrenset av de grunnleggende normene for akademisk virksomhet. Utvalget skilte mellom frihet som formell rett til selvstyre, og frihet i form av et reelt handlingsrom slik det defineres av blant annet tilgangen på ressurser. Utvalget knyttet prinsippet om individuell akademisk frihet til forskjellige roller. For det første har ansatte ved universiteter og høyskoler rettigheter og plikter i kraft av sin rolle som samfunnsborgere og arbeidstakere. For det andre har de fleste ansatte både forskningsoppgaver, undervisningsoppgaver og formidlingsoppgaver. Utvalget kom til at rettighetene og pliktene er noe forskjellig for rollene som forsker, lærer og formidler. For forskerrollen mente utvalget at akademisk frihet består av:

1. Frihet til å stille spørsmål - også ved det autoriteter anser som etablert kunnskap og forståelse, og ved saksforhold eller teser som det knytter seg sterke interesser og eller følelser til.

2. Frihet til å bestemme hvilket materiale og hvilke metoder man vil benytte for å finne svar, mer presist et sant eller holdbart svar.

3. Frihet til å legge frem hypoteser, resultater og resonnementer offentlig.

Departementet mener at utvalget har gitt en god definisjon og avgrensing av hva som ligger i prinsippet om akademisk frihet. Utvalgets definisjon samsvarer med det som fremheves både i internasjonal faglitteratur og policydokumenter. Utvalget understreket at begrunnelsen for akademisk frihet er ikke først og fremst å verne den enkelte forskers rettigheter, men å sikre uavhengig, forskningsbasert kunnskap og erkjennelse til gode for borgerne, myndigheter, næringsliv og samfunnet i sin helthet, jf. kapittel 3.1. Utvalget slo videre fast at dersom friheten brukes i strid med grunnleggende formål og normer for virksomheten - en velprøvd og strengt vitenskapelig tenkemåte, bruk av de beste metoder og data, redelighet og tilrettelegging for kritisk innsyn og etterprøving m.m. - så åpner den akademiske friheten for sanksjoner. Departementet viser også til at utvalget legger til grunn at akademisk frihet har et noe forskjellig innhold i forsker-, lærer, og formidlerrollen.

Universiteter og høyskoler står i et spenn mellom samfunnets behov for utdanning, grunnforskning, anvendt forskning, generell kunnskapsformidling og brukerrettet samarbeid om forskningsbaserte tjenester og produkter. Hver oppgavetype har sin egen logikk. En forståelse av at frihetens innhold avhenger av rollen, gjør det lettere for alle aktører å bli enige om regler for hvordan friheten skal brukes og begrensningene håndheves.

Et gjennomgangstema i Underdalutvalgets utredning er hvordan akademisk frihet må forstås i de tilfellene hvor forskningen eller utviklingsarbeidet krever koordinert samarbeid. Utvalget har behandlet den individuelle frihetens innhold og begrensninger i slike sammenhenger på en grundig, balansert og dekkende måte. Utvalget presiserer at all koordinering innebærer at den enkelte deltaker må innordne seg under et felles opplegg. Slik samordning vil normalt gi de beste resultater når den baseres på kollegiale beslutningsprosesser med aktiv deltakelse i et arbeidsfellesskap. Den individuelle friheten vil i en slik sammenheng måtte forstås som frihet til å ta egne initiativ, argumentere ut fra egne faglige vurderinger, og - i den grad det er forenlig med de arbeidsforpliktelser som til enhver tid tilligger stillingen - rett til å avstå fra å delta. Departementet er enig med utvalget i at behov for koordinering av arbeidsoppgaver ikke kan berettige krav til den enkelte forsker og lærer om å gå på akkord med egen faglig overbevisning. Omvendt gjelder at prinsippet ikke hjemler noe krav på å få være fristilt deltaker i et kollektivt og samordningskrevende prosjekt.

Ikke sjeldent er koordinert samarbeid om forskning helt nødvendig på grunn av problemstillingens natur, for eksempel i store tverrfaglige prosjekter i eksperimentelle fag. Departementet vil imidlertid påpeke at koordinert samarbeid kan gjøre det mulig å nå områder som enkeltforskere ikke har innenfor rekkevidde, også i fagfelt som har individuell forskning som hovedtradisjon. Sånn sett kan forskning som er koordinert gjennom faglig ledelse, være nødvendig for høy kvalitet også i for eksempel humaniora og samfunnsvitenskapene.

Utvalget konstaterte at prinsippet om individuell akademisk frihet i det alt vesentlige må begrunnes funksjonelt ut fra en antakelse om at det gir den mest formålstjenlige ramme for søking etter, og formidling av, sann kunnskap og forståelse, og for kunstnerisk utviklingsarbeid. Departementet deler utvalgets syn på at institusjonene bare kan oppfylle samfunnsrollen ved å sikre at grunnprinsippene for sannhetssøkende virksomhet preger det daglige arbeid. Vern om den enkelte medarbeiders faglige integritet er ett slikt grunnleggende prinsipp.

Et gjennomgangstema i de siste årenes politiske debatt om institusjonell autonomi og individuell akademisk frihet har vært at den enkelte forskers eller lærers frihet ikke kan være ubegrenset. De begrensingene som følger av virksomhetens grunnleggende formål og normer er nevnt over. Utvalget drøftet videre en rekke legitime begrensninger i individuell akademisk frihet som er knyttet til samfunnshensyn, institusjonenes oppgaver og forpliktelser, forhold ved institusjoner med særskilt faglig og verdimessig grunnlag, og oppdragsforskning. Utvalgets gjennomgang av legitime begrensninger, som ble positivt mottatt av de aller fleste høringsinstansene, ligger til grunn i departementets vurdering av lovforslaget og i merknadene til bestemmelsene.

3.3 Klarere premisser - lovfesting av akademisk frihet

Selv om grunntanken om akademisk frihet synes å stå sterkt i vårt samfunn, mente utvalget at denne friheten i praksis utfordres fra mange ulike hold - ofte som en bivirkning av allmenne trekk ved samfunnsutviklingen eller ved offentlig politikk. Utvalget konkluderte med at utviklingen representerer en betydelig endring av rammebetingelsene for forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid og høyere utdanning. Konsekvensene for individuell akademisk frihet er ikke entydige. Utvalget mente at denne usikkerheten i seg selv gir grunn til å vurdere tiltak som kan styrke vernet av akademisk frihet. En klarere rettslig forankring av prinsippet er ett slikt tiltak.

Departementet mener at akademisk frihet har gode vilkår i universitets- og høyskolesektoren i Norge. Universitets- og høyskolerådet er av samme oppfatning og sier i sin høringsuttalelse at de ikke tror den akademiske friheten er truet i Norge i dag. Etter departementets mening innebærer dette også at rammebetingelsene for universiteter og høyskoler er slik at de gir gode rammebetingelser for å utøve akademisk frihet. Dette gjelder også for forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid i fagfelt som ikke er omfattet av særskilte satsinger ved den enkelte institusjon eller hos statlige myndigheter. Også utvalget mente at en forskers frihet til å stille spørsmål og til å velge fremgangsmåte for å finne svar ikke kan implisere en forpliktelse for staten eller andre aktører til å finansiere ethvert prosjekt.

Utvalget konkluderte med at prinsippet om akademisk frihet må være å anse som ulovfestet rett. Departementet slutter seg i utgangspunktet til utvalgets vurdering av dette. Samtidig er det mange tegn som tyder på at aktørene i og omkring sektoren er usikre på hvordan akademisk frihet skal forstås og utøves i dag. Departementet mener at en lovfesting vil kunne bidra til å klargjøre roller, rettigheter og plikter for aktørene på alle nivåer og slik styrke virksomheten ved universiteter og høyskoler. Ansatte vil få et rettslig uttrykk som gir tydeligere legitimitet for den friheten de trenger til å kunne utfolde sin kreativitet og utvikle ny erkjennelse og kunnskap. Institusjonene vil få klarere rammer for å utøve strategisk styring og faglig ledelse. Norges forskningsråd, samarbeidspartnerer, andre bidragsytere og virksomheter i offentlig og privat sektor vil få et ryddigere bilde av akademiske prinsipper å forholde seg til når de inngår kontrakter med universiteter og høyskoler om forskningsoppdrag. Myndighetene vil få et bedre grunnlag for å ivareta de sentrale akademiske prinsippene ved utforming og anvendelse av regelverk og styringsvirkemidler overfor universitets- og høyskolesektoren.

Departementet viser også til at lovfesting av akademisk frihet vil bringe universitets- og høyskoleloven på linje med tilsvarende lovgivning i en rekke andre land. Lovfesting vil således markere en nasjonal vilje til å oppfylle og holde fast ved internasjonale standarder når det gjelder vern av denne friheten.