5 Ansvar og lovforankring mv.

5.1 Ansvar

Innledningsvis drøftes spørsmålet om ansvaret for kvalifiseringsprogram med stønad skal være statlig eller kommunalt.

5.1.1 Introduksjonsordningen for ­nyankomne innvandrere

Departementets forslag om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad har viktige likhetstrekk med introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere, og det vises til omtale av denne ordningen under punkt 3.3.3

5.1.2 Høringsnotatet

Regjeringen foreslo i Stortingsmelding.nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering at ansvaret for kvalifiseringsprogram og stønad blir kommunalt og legges til NAV-kontoret sammen med ansvaret for økonomisk sosialhjelp. Det vises til arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 13 annet ledd som bestemmer at NAV-kontoret skal ivareta oppgaver for Arbeids- og velferdsetaten og kommunens oppgaver etter sosialtjenesteloven kapittel 5. Etaten og kommunen kan avtale at også andre av kommunens tjenester skal inngå i kontoret. Meldingen viser til at den foreslåtte plasseringen av ansvar for kvalifiseringsprogram og stønad i hovedsak innebærer en videreføring av kommunenes ansvar for inntektssikring og tiltak for målgruppen. Svært mange i målgruppen vil være avhengige av annen kommunal oppfølging, noe som taler for at det er riktig å legge ansvaret for denne ordningen til kommunene. Det vises også til at ansvaret for introduksjonsordningen er kommunal, og at kommunene i sin gjennomføring av en ny ordning, tross ulik målgruppe, vil kunne høste av erfaringene med introduksjonsordningen. På denne bakgrunn foreslo departementet i høringsnotatet at ordningen blir kommunal. I forhold til forslaget om at ordningen skal forvaltes av NAV-kontoret, vises det til kapittel 10 om foreslått innfasing av kvalifiseringsprogram med stønad.

5.1.3 Høringsinstansenes syn

Departementets forslag til ansvarsplassering støttes av en rekke høringsinstanser, herunder Næringslivets hovedorganisasjon, Norsk Tjenestemannslag, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Vest Agder, Fylkesmannen i Vestfold, Buskerud fylkeskommune, Bærum kommune, Oslo kommune, Stavanger kommune, Tromsø kommune, Tynset kommune, Verdal kommune og Narvik kommune. Høringsinstansene viser til at kommunen allerede har et hovedansvar for målgruppen etter sosialtjenesteloven. Ved å innføre kvalifiseringsprogrammet som et kommunalt ansvar befestes og forsterkes rehabiliteringsaspektet i sosialtjenesteloven, samtidig som kvalifiseringsprogrammet er en naturlig videreføring av kommunens ansvar i forhold til Partnerskap for folkehelse. Det pekes videre på at forslaget til nytt kap 5A i sosialtjenesteloven har sterke likhetstrekk med introduksjonsloven og at det derfor er en fordel med lik ansvarsplassering for de to regelverkene. Samtidig understrekes behovet for klare retningslinjer for statens ansvar med hensyn til å delta i samarbeidet.

Det understrekes av et flertall av høringsinstansene at tiltak som skal inngå i kvalifiseringsprogrammet er under statlig ansvar i dag. Dersom kommunene skal få et formelt ansvar for at programmet skal inneholde tiltak som staten har ansvar for å skaffe til veie, vil resultatet bli et uklart ansvarsforhold. Noen høringsinstanser, herunder Arbeidssamvirkenes landsforening og enkelte kommuner, tar til orde for at kvalifiseringsprogrammet må bli et statlig ansvar da kvalifiseringsprogrammet er en naturlig del av den statlige arbeidsmarkedspolitikken. Et flertall av kommunene, men også andre høringsinstanser, foreslår at ansvaret deles slik at kommunen får ansvar for kvalifiseringsprogrammet og staten får ansvar for kvalifiseringsstønaden.

5.1.4 Departementets vurdering og ­forslag

Den statlige Arbeids- og velferdsetaten og den kommunale sosialtjenesten har, og skal fortsatt ha, et felles ansvar for å ivareta hjelpebehovet til personer i målgruppen for kvalifiseringsprogrammet. Blant personer som har svak tilknytning til arbeidsmarkedet og begrensede ytelser i folketrygden vil mange være avhengige av økonomisk sosialhjelp over lengre tid. Kommunen ved sosialtjenesten har i dag et hovedansvar for inntektssikring og oppfølging av denne persongruppen. Kommunens ansvar omfatter også personer som mottar supplerende økonomisk stønad til for eksempel trygdeytelser. Ved at ansvaret for kvalifiseringsprogrammet og stønaden blir kommunalt sikrer man at ordningen bygger videre på den erfaring og kompetanse kommunene har med hensyn til skjønnsutøvelse, tiltaksarbeid, tilrettelegging og oppfølging av personer i målgruppen.

Ordningen med kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad skal forvaltes av NAV-kontoret. Dette kontoret skal tilby tjenester uavhengig av hvilke deler av arbeids- og velferdsforvaltningen som har ansvaret for å fatte vedtak om ordningen og som har koordineringsansvaret. I forbindelse med opprettelsen av lokale NAV-kontor arbeides det med å etablere rutiner og systemer for å ivareta dette samarbeidet. Den pågående NAV-reformen forutsetter, i tillegg til et utstrakt samarbeid, også en samordning av virkemidler både fra arbeids- og velferdsetaten og de delene av kommunens ansvarsområder som er lagt til NAV-kontoret.

Enkelte høringsinstanser uttrykker bekymring for at innføring av et kommunalt kvalifiseringsprogram som også skal inneholde statlige arbeidsmarkedstiltak, vil kunne legge til rette for kostnadsoverveltning mellom stat og kommune. Departementet ser det slik at ansvaret for målgruppen er felles. Departementet forutsetter at den statlige og kommunale delen i NAV-kontoret samarbeider om å tilby tiltak til kvalifiseringsprogrammet i tråd med intensjonene i den pågående NAV-reformen og i dette lovforslaget. Det er viktig at arbeids- og velferdsforvaltningens samlede kompetanse brukes til å utarbeide et program som er best mulig egnet til å ivareta den enkeltes hjelpebehov. Det vises også til § 8 i Arbeids- og velferdsforvaltningsloven om gjensidig bistand mellom Arbeids- og velferdsetaten og sosialtjenesten.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at ansvaret for kvalifiseringsprogram og stønad blir kommunalt og legges til NAV-kontoret sammen med ansvaret for økonomisk sosialhjelp.

Departementet tar sikte på at det i forbindelse med innfasingen av programmet vil bli gjennomført en evaluering av ordningen. Evalueringen vil kunne danne grunnlag for å vurdere justeringer for å sikre at kvalifiseringsprogrammet følges opp etter intensjonen.

5.2 Lovforankring

5.2.1 Innledning

Spørsmålet om hensiktsmessig lovforankring av kommunenes ansvar for kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad må vurderes i lys av reformen av arbeids- og velferdsforvaltningen, Bernt-utvalgets forslag (NOU 2004:18) om en samordning av den kommunale helse- og sosiallovgivningen og oppfølgingen av stortingsmeldingens kapittel 12 om reformert, midlertidig inntektssikring etter folketrygdloven.

5.2.2 Oppfølgingen av Bernt-utvalgets ­forslag

Regjeringen Bondevik II nedsatte i 2003 et lovutvalg ledet av professor dr. juris Jan Fridthjof Bernt ved Universitetet i Bergen (Bernt-utvalget), for å utrede og foreslå harmonisering av den kommunale helse- og sosiallovgivningen. Siktemålet med harmoniseringen var ifølge mandatet å sikre ensartet regulering av likeartede tjenester og helhetlige tilbud til brukere med sammensatte behov. I tillegg skulle siktemålet være å hindre ansvarsfraskrivelse mellom tjenester og sektorer og forenkle regel­verket for brukere, tjenesteytere og kommuner.

Innstillingen ble avgitt 11. oktober 2004, jf. NOU 2004: 18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenesten, Samordning og samhandling i kommunale sosial- og helsetjenester. Her er det foreslått at dagens sosialtjenestelov og kommunehelsetjenestelov erstattes med en ny felles lov om sosial- og helsetjenester i kommunene. Utvalgets lovforslag regulerer kommunenes ansvar, krav til tjenestene, tjenestemottakernes rettigheter, beslutningsprosess, klageadgang mv. Forslaget innebærer på noen områder endringer i dagens regelverk, mens det på andre områder innebærer en videreføring av dagens regler. Utvalget har også vurdert andre modeller for framtidig lovstruktur, særlig videreføring av dagens system med to lover, men i harmoniserte utgaver. En tredje mulighet utvalget omtaler, er en tredeling basert på strukturen i øvrig helselovgivning; en felles lov om organisering av tjenestene og kommunens plikter kombinert med en ny sosialpersonellov (ev. utvider helsepersonel­loven til også å gjelde sosialpersonell) og en felles lov om rettigheter (ev. endre pasientrettighetsloven til også å omfatte mottakere av sosiale ytelser).

Innstillingen fra utvalget har vært på høring, og Helse- og omsorgsdepartementet har mottatt ca. 180 høringsuttalelser. Høringsinstansenes syn på utvalgets forslag varierer, både når det gjelder valg av modell for framtidig lovstruktur og forskjellige elementer i utvalgets lovforslag. Et flertall av høringsinstansene støtter utvalgets forslag til en ny felles lov, mens et mindretall ønsker en videreføring av dagens system med to lover. Helse- og omsorgsdepartementet er sammen med Arbeids- og inkluderingsdepartementet i gang med å vurdere utvalgets forslag på bakgrunn av uttalelsene fra høringsinstansene. Oppfølgingsarbeidet har vist at flere problemstillinger må utredes nærmere, blant annet forholdet til annen helselovgivning og administrative og økonomiske konsekvenser av forskjellige endringer.

5.2.3 Ny tidsbegrenset inntektssikring

Regjeringen foreslo i Stortingsmelding nr. 9. (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering en ny tidsbegrenset inntektssikring for samme målgruppe som dagens rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Målet er et regelverk fra 1. januar 2009 som er enklere å forholde seg til for både brukere og forvaltning og som gir mer entydige insentiver til å komme i arbeid. Det vises til stortingsmeldingens kapittel 12 Reformert, midlertidig inntektssikring i folketrygden.

5.2.4 Høringsnotatet

Regjeringen uttaler i stortingsmeldingen at den legger avgjørende vekt på å få en lovforankring som bygger opp under regjeringens mål om en forsterket innsats overfor langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp med de mulighetene for en bedre samordning som en ny arbeids- og velferdsforvaltning åpner for. Den nye ordningen med kvalifiseringsprogram og stønad skal være kommunal og legges til det felles lokale NAV-kontoret. Det skal utformes et lovverk som ivaretar hensynet til og behovet for samordning og helhetlige tjenestetilbud, og tett samhandling mellom tjenesteytere på kommunal og statlig side. Det skal også legges vekt på at tildeling og gjennomføring av tiltak og tjenester skjer i samsvar med grunnleggende rettssikkerhetsprinsipper hvor brukerne gis reell mulighet til å påvirke de vedtak som fattes.

I høringsnotatet foreslås det at ordningen med kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad foreløpig forankres i et nytt kapittel i sosialtjenesteloven, og at spørsmålet om endelig lovforankring vurderes i lys av lovarbeidet knyttet til oppfølgingen av Bernt-utvalget, Wisløff-utvalget og reformert, midlertidig inntektssikring i folketrygden.

5.2.5 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene, herunder Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Vest-Agder, Fylkesmannen i Vestfold, Tromsø kommune og Verdal kommune støtter departementets forslag til lovforankring i sosialtjenesteloven. Fylkesmannen i Vest-Agder sier seg enig med at ordningen nå legges til et nytt kapittel i sosialtjenesteloven, men understreker at forankringen likevel bør vurderes på nytt i lys av bl.a. oppfølgingen av Bernt- utvalgets innstilling om en ny, felles lov om sosial- og helsetjenester i kommunene. Men høringsinstansene, så som Norsk Tjenestemannslag, Fredrikstad kommune og Vefsn kommune, peker også på at kvalifiseringsprogrammet er en naturlig del av den statlige arbeidsmarkedspolitikken og at kvalifiseringsstønaden foreslås som en standardisert ytelse. Samlet tilsier det, i følge disse høringsinstansene, at kvalifiseringsprogrammet bør forankres i trygdelovgivningen.

5.2.6 Departementets vurdering og ­forslag

Departementet vil som nevnt i kapittel 5.6 vurdere spørsmålet om endelig lovforankring av kommunens ansvar for kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad i lys av pågående lovarbeider knyttet til oppfølgingen av Bernt-utvalget, Wisløff-utvalget og arbeidet med reformert, midlertidig inntektssikring i folketrygden. Departementet vil ta høringsinstansenes synspunkter med seg i det videre utredningsarbeidet.

Det foreslås at ordningen med kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad forankres midlertidig i et nytt kapittel 5A i sosialtjenesteloven.

5.3 Forholdet til arbeids- og velferdsforvaltningsloven

Det følger av § 13 annet ledd i arbeids- og velferdsforvaltningsloven (Kapittel 3 Om Arbeids- og ­velferdsetaten og kommunenes felles lokale kontorer) at NAV-kontoret skal ivareta oppgaver for ­etaten og kommunens oppgaver etter sosialtjenesteloven kapittel 5. Forslaget om at kvalifiseringsprogrammet skal være kommunalt og lagt til NAV-kontoret medfører at § 13 annet ledd må endres. NAV-kontoret skal etter denne endringen som et minimum dekke kommunens ansvar for økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven kapittel 5 og kvalifiseringsprogram etter nytt kapittel 5A.