2 Bakgrunn
2.1 Innledning
I dette kapitlet redegjøres det for bakgrunnen for forslaget om kvalifiseringsprogram med stønad, dvs. NAV-reformen og St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering som Regjeringen la fram 3. november 2006.
2.2 En ny arbeids- og velferdsforvaltning
Etablering av en ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV-reformen) er et hovedgrep i Regjeringens arbeid med å utvikle en helhetlig arbeids- og velferdspolitikk. Forslaget til reorganisering ble fremmet i St.prp. nr. 46 (2004-2005) og ble vedtatt av Stortinget 31. mai 2005, jf. Innst. S. nr. 198 (2004-2005). En ny lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (jf. Ot.prp. nr. 47 (2005-2006) og Innst. O. nr. 55 (2005-2006)) ble sanksjonert av Stortinget 13. juni 2006. Den nye loven trådte i kraft 1. juli 2006.
Hovedelementene i NAV reformen er at:
Aetat og trygdeetaten ble samlet i en statlig etat,
Arbeids- og velferdsetaten fra 1. juli 2006.
Arbeids- og velferdsetaten sammen med deler av kommunenes tjenestetilbud (minimum kommunenes forvaltning av økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven kap. 5), inngår i en felles forvaltning: Arbeids- og velferdsforvaltningen.
Det skal etableres felles lokale NAV-kontorer som dekker alle landets kommuner innen 1. januar 2010. Det ble i 2006 opprettet 25 pilotkontorer og det vil etter planen bli etablert 110 NAV-kontorer i 2007.
Det statlige ansvaret som var delt på to etater - Aetat og trygdeetaten – er nå samlet i én etat; Arbeids- og velferdsetaten. Kommunene opprettholder sitt ansvar for oppgaver etter sosialtjenesteloven. Statsetaten og kommunene etablerer felles lokale kontorer – kalt NAV-kontor. Kontoret skal være det samlende kontaktstedet for den tidligere tredelte forvaltningen og brukerne får ett sted å henvende seg.
Arbeids- og velferdsforvaltningen skal ivareta brukernes samlede behov for bistand gjennom de felles NAV-kontorene. Det skal være en gjenkjennelig inngangsdør til arbeids- og velferdsforvaltningens tjenester, og brukerne skal oppleve kontorene som en samlet enhet. En slik førstelinjetjeneste skal ha resultatansvar og mulighet til å kunne utløse de virkemidlene som er nødvendige for å møte den enkelte brukerens behov.
Følgende skal være styrende for de felles lokale kontorene:
Det skal være et lett tilgjengelig kontor som dekker alle kommuner, men med mulighet for interkommunale løsninger der det ligger til rette for det.
Flere brukere med arbeidsevne skal tidligere inn i aktive, arbeidsrettede prosesser.
Brukere som trenger det, skal raskt få en helhetlig behovsavklaring og et samordnet tjenestetilbud.
Brukerne skal få likeverdig service og tilbud uavhengig av bosted.
Brukerne skal møte et kontor som inviterer til brukermedvirkning og egenaktivitet.
Etableringen av felles førstelinjekontor skal baseres på et forpliktende samarbeid mellom stat og kommune nedfelt i lokale samarbeidsavtaler. Statsetaten og kommunene skal ha stor frihet til å organisere tjenestene, men kommunene skal som et minimum legge sine oppgaver etter kapittel 5 i sosialtjenesteloven til NAV-kontoret. Statsetaten og kommunen kan avtale at også andre kommunale tjenester legges til kontoret. Som underlag for avtaleinngåelsen lokalt, har Arbeids- og inkluderingsdepartementet og KS inngått en rammeavtale. Avtalen er et viktig instrument for felles styringssignaler til statsetaten og de enkelte kommuner om etablering av NAV-kontorene. Avtalen, som ble inngått i april 2006 og gjelder til desember 2009, slår fast at det innenfor de rammer som er gitt, skal være stor lokal fleksibilitet når det gjelder hvilke tjenester som skal legges til de felles lokale kontorene. Det kan være naturlig å ta utgangspunkt i de tjenester som i dag ligger til sosialkontoret i kommunen, og det bør vurderes å inkludere kommunale tjenester som har et selvhjelpsperspektiv og et bredt arbeidsrettet fokus.
2.3 Stortingsmelding nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering
Bondevik II-regjeringen varslet i Stortingsproposisjon nr. 46 (2004-2005) Ny arbeids- og velferdsforvaltning, en samlet gjennomgang av virkemiddelapparatet for å nå målet om flere i arbeid og færre på stønad. Stortingsflertallet sluttet seg til dette og uttalte at det i en slik gjennomgang også er viktig å vurdere nye virkemidler, jf. Innst. S. nr. 198 (2004-2005) om ny arbeids- og velferdsforvaltning.
Gjennom St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering (heretter kalt stortingsmeldingen) følger Regjeringen opp den varslede gjennomgangen med forslag til etablering av et virkemiddelsystem som i større grad enn i dag skal bidra til å nå Regjeringens mål. Stortingsmeldingen presenterer forslag om kvalifiseringsprogram og en standardisert inntektssikring (kvalifiseringsstønad) som ett virkemiddel under henvisning til at det er
«behov for en forsterket innsats overfor personer med svak tilknytning til arbeidsmarkedet. En spesiell utfordring er knyttet til de som har ingen eller svært begrensede ytelser i folketrygdloven, og som står i fare for å komme i en passiv situasjon preget av inntektsfattigdom kombinert med andre levekårsproblemer av helsemessig og/eller sosial karakter. Dette handler i stor grad personer som i dag er avhengige av økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde over lengre perioder.»
Formålet med et kvalifiseringsprogram og en kvalifiseringsstønad er å bidra til at flere i målgruppen kommer i arbeid. Tilbudet skal gis personer som vurderes å ha en mulighet til å komme i arbeid gjennom tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging, også i tilfeller der veien fram kan være relativt lang og usikker. Det vises til stortingsmeldingens kapittel 13.
I stortingsmeldingen legges det opp til en mer helhetlig innsats og en bedre samordning av virkemidlene i arbeids- og velferdsforvaltningen. Selv om de medisinske inngangsvilkårene til folketrygdens ytelser videreføres, foreslås det at det skal innføres en systematisk arbeidsevnevurdering som grunnlag for å vurdere behovet for bistand og oppfølging. Dagens tette kobling mellom inntektssikring og tiltak oppheves. Regjeringen går i meldingen også inn for at tre av dagens folketrygdytelser samles i en ny tidsbegrenset inntektssikring for personer som har redusert inntektsevne på grunn av helseproblemer. Samlet sett legges det bedre til rette for at forvaltningen kan tilpasse bistand og oppfølging til den enkelte brukerens behov. Hovedprinsippene for forslaget om en ny tidsbegrenset inntektssikring er slått fast i meldingen, jf. kapittel 12 Reformert, midlertidig inntektssikring i folketrygden.
Etableringen av NAV-kontorene vil gi grunnlag for at alle med behov for inntektssikring og bistand for å komme i arbeid vil bli vurdert i forhold til det samlede tiltaksapparatet som forvaltes av stat og kommune. Samarbeidet på dette kontoret vil redusere de problemene som kan oppstå når enkeltpersoner må forholde seg til en rekke etater, og det gjelder ikke minst den målgruppen som departementets forslag i denne proposisjonen omhandler.
2.4 Om forholdet til økonomisk sosialhjelp
Regjeringen legger i stortingsmeldingen til grunn at økonomisk sosialhjelp etter sosialtjenesteloven kapittel 5 fortsatt skal være en skjønnsbasert, behovsprøvd og midlertidig kommunal ytelse. Det vises til kapittel 13.6.10 i meldingen.