11 Finansiering og økonomiske og administrative konsekvenser

11.1 Innledning

Departementet foreslår at kvalifiseringsordningen blir obligatorisk for alle kommuner som har inngått avtale med Arbeids- og velferdsetaten om felles NAV-kontor, jf. kapittel 6.

11.2 Høringsnotatet

11.2.1 Finansiering av kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad

Etter sosialtjenesteloven § 11-6 yter staten årlig rammetilskudd til delvis dekning av kommunenes utgifter til sosialtjenesten og etter samme lov § 11-1 skal den enkelte kommune sørge for de bevilgninger som er nødvendige for å yte de tjenester og sette i verk de tiltak som kommunen har ansvar for etter denne loven. Disse bestemmelsene vil også gjelde for kapittel 5A. Kommunene ved KS trekkes med i arbeidet med å beregne kostnadene for kommunene.

Det er et spørsmål om innføring av en rett til kvalifiseringsprogram med tilhørende kvalifiseringsstønad gir grunnlag for en særskilt finansiering til kommunene. Det er en målsetting at mest mulig av statens overføringer til kommunesektoren skal kanaliseres gjennom rammetilskuddet og at øremerking så langt som mulig bør unngås. Departementet kan ikke se at det er særlige grunner som skulle tilsi at statens tilskudd på dette området ikke skulle gis gjennom rammetilskuddet.

Kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad innføres gradvis i takt med at det etableres NAV-kontorer i kommunene. Det betyr at finansieringen i en overgangsperiode ikke kan gå over det ordinære rammetilskuddet til kommunene, men kanaliseres til de kommunene som innfører ordningen.

I kvalifiseringsprogrammet vil det inngå både kommunale og statlige tjenester. Utgifter til statlige tiltaksplasser og tjenestetilbud finansieres av staten som i dag. Det må sikres at de statlige tjenestene (for eksempel arbeidsmarkedstiltak) er tilgjengelige slik at kvalifiseringsprogrammet kan gjennomføres som planlagt for den enkelte bruker.

Behovet for bevilgninger, både i innfasingsperioden og når ordningen er innført i alle kommuner, må vurderes konkret i forbindelse med statsbudsjettene. Ressursbehovet vil blant annet være knyttet til antall deltakere på ordningen. I St.meld. nr. 9 (2006-2007) vises det til at ECON Analyse med utgangspunkt i kunnskap om dagens brukere av økonomisk sosialhjelp og tilstrømningen til denne ordningen, anslår at antallet deltakere i kvalifiseringsprogrammet vil kunne ligge på om lag 7300 i gjennomsnitt etter at ordningen er faset inn. I tillegg kan noen personer som i dag mottar stønad til tiltaksdeltakere (individstønad) eller svært lave dagpenger være aktuelle for ordningen. Dersom det legges til grunn 10 000 deltakere i gjennomsnitt, indikerer ECONs analyse en årlig økning i offentlige utgifter med i størrelsesorden 1 mrd. kroner når økte skatteinntekter fra økt sysselsetting er trukket fra. Denne analysen tar imidlertid ikke hensyn til at mange av de potensielle deltakerne på et kvalifiseringsprogram allerede får oppfølging og ulike tiltak fra det offentlige innenfor dagens ordninger, eller til evt. reduserte offentlige utgifter knyttet til rusmiddelmisbruk, kriminalitet og helseproblemer. Virkningen på offentlige budsjetter kan derfor trolig være mindre, men det er vanskelig på nåværende tidspunkt å gi et mer nøyaktig anslag.

11.2.2 Samfunnsøkonomiske virkninger av kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad

Formålet med forslaget til kvalifiseringsprogram er å bidra til at flere i målgruppen kommer i arbeid. Det er stor usikkerhet knyttet til hvor mange av deltakerne på ordningen som vil komme i arbeid. Det er tidligere gjennomført evalueringer av arbeidsmarkedstiltak av ulike typer, og også av tiltak som ligner den nye ordningen. Erfaringene er imidlertid ikke entydige, noe som både gjenspeiler at tiltakene er ulike utformet, målgruppene er forskjellige, men også forskjeller i forsknings- og analysemetoder kan spille inn. Spesielt forsøk med tiltak overfor grupper som tradisjonelt anses å stå langt fra arbeidsmarkedet gir erfaringer som er relevante i forhold til å anslå sannsynlige effekter av ordningen. ECON Analyse har som en del av sin utredning, jf. St. meld nr. 9 (2006-2007) kapittel 15, gått gjennom eksisterende kunnskap om effekter av tiltak for målgruppen for kvalifiseringsprogrammet. På denne bakgrunn anslås det at sysselsettingsandelen blant deltakerne kan forventes å øke med 12 prosentpoeng på lang sikt som følge av deltakelse i programmet.

I stortingsmeldingen ble det vist til at ECON på usikkert grunnlag har anslått at de samfunnsøkonomiske gevinstene i form av økt sysselsetting og verdiskaping regnet per deltaker på ordningen er om lag 20 000 kroner høyere enn tiltakskostnadene, dersom verdien av tapt fritid for deltakerne holdes utenfor. 1 Anslaget inkluderer en skattefinansieringskostnad på 20 prosent av differansen mellom utgiftene til tiltak og økte stønader for deltakerne og økte skatteinntekter fra økt sysselsetting. Anslaget må ses i sammenheng med ikke tallfestede samfunnsøkonomiske gevinster i form av reduserte kostnader knyttet til rusmiddelmisbruk, kriminalitet og helseutgifter og økt livskvalitet, og eventuelle opplevde ulemper for den enkelte deltaker ved å delta på programmet

11.2.3 Klage til fylkesmannen

Departementet foreslår at fylkesmannen skal være klageinstans for saker etter foreslått nytt kapittel 5A. Det vises til kapittel 9.

Etter departementets vurdering vil en eventuell merbelastning som fylkesmannsembetene måtte få som følge av forslaget til nytt kapittel 5A, ha begrenset omfang. En hovedmålsetting med ordningen med kvalifiseringsprogram er å gi personer i yrkesaktiv alder med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne et reelt alternativ til økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven § 5-1. De aller fleste programdeltakerne vil derfor være personer som ellers ville vært avhengige av økonomisk stønad til livsopphold. Dette vil bety en redusert pågang med søknader om økonomisk stønad, slik at det totale omfanget av saker ikke nødvendigvis vil øke. I tillegg til klagebehandlingen, må det regnes med at fylkesmennene vil få en viss merbelastning når det gjelder informasjons- og veiledningsoppgaver knyttet til den nye ordningen med kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad. Departementet antar at iverksetting av kvalifiseringsprogrammet ikke vil føre til noen ekstrabelastning for fylkesmannsembetene i 2007. Departementet vil imidlertid følge utviklingen nøye med sikte på budsjettet for 2008 og videre framover.

11.3 Høringsinstansenes syn

En overvekt av høringsinstansene understreker at innføring av kvalifiseringsprogrammet vil føre til et betydelig økt behov for administrative, økonomiske og faglige ressurser for kommunene.

KS legger til grunn at de økonomiske og administrative konsekvensene av kvalifiseringsprogrammet kostnadsberegnes i tråd med ny konsultasjonsordning, men vil likevel presisere at

«lovutkastet utvider den lovfestede minimumsløsningen. Den økonomiske kompensasjonen til kommunene er så langt basert på en mer begrenset minimumsløsning. De kommunale erfaringene med introduksjonsprogrammet er at det ikke er gitt full økonomisk kompensasjon for nye lovpålagte oppgaver. Spesielt er dette knyttet til økte administrative kostnader og økt utbetaling av supplerende sosialhjelp.»

Bergen kommune gir en representativ uttalelse for kommunene der det understrekes at

«det bør sikres at rammeoverføringene fra staten er tilstrekkelige til å dekke ytelsen til deltakere, administrative utgifter for kommunene, samt kostnader for å utvikle og opprettholde gode arbeidsrettede tiltak.»

Flere høringsinstanser, bl.a. Fylkesmannen i Vest-Agder, Kongsvinger kommune, Flå kommune, Vefsn kommune, Ål kommune og Rælingen kommune mener at kompensasjonen til kommunene bør øremerkes for å sikre at midlene blir brukt til å gjennomføre kvalifiseringsprogrammet.

Tromsø kommune presiserer viktigheten av at også statlige virkemidler må styrkes for å sikre samspill mellom partene i det lokale NAV-kontoret og intensjonen bak kvalifiseringsprogrammet.

Noen fylkesmenn bemerker at innføring av kvalifiseringsprogram i sosialtjenesteloven kap 5A vil føre til økte arbeidsoppgaver for embetene. Fylkesmannen i Hordaland uttrykker at

«de aktuelle gruppene vil ha klagerett både i forhold til kvalifiseringsprogrammet og ordinær sosialstønad, og følgelig antar vi at dette kan innebære en viss økning i antall klagesaker til fylkesmannens behandling. I tillegg vil fylkesmannen ha økt omfang når det gjelder råd og veiledningsbehov til kommunene knyttet til kvalifiseringsprogrammets bestemmelser.»

11.4 Departementets vurdering og ­forslag

Departementet vil i samarbeid med KS vurdere kostnadene ved ordningen nærmere som grunnlag for å vurdere den samlede kompensasjonen til kommunene for hvert enkelt år i innfasingsperioden og når ordningen er etablert permanent. Eventuelt behov for endringer i det statlige tiltaksnivået vurderes i forbindelse med den ordinære budsjettprosessen.

Departementet har på nytt vurdert behovet for å øremerke kompensasjonen til kommunene. En slik øremerking krever en særskilt begrunnelse og departementet kan ikke se at det er grunnlag for øremerking av midlene i dette tilfellet. Departementet vil både gjennom rapportering og gjennom evalueringen av kvalifiseringsprogrammet sikre at kommunene følger opp intensjonene med ordningen og eventuelt gripe inn dersom det er grunnlag for det. Det vil også være mulig å følge opp dette gjennom å følge med i utviklingen når det gjelder klager på ordningen. Dersom klagebehandlingen hos fylkesmennene skulle tilsi at kommunene ikke følger opp, vil det også kunne være grunn til å gripe inn med andre virkemidler.

I innfasingsperioden vil midlene til kommunene bli fordelt med utgangspunkt i sosialhjelpsnøkkelen i inntekts­systemet for kommunene, men slik at midlene blir tildelt fra det kvartalet det blir etablert NAV-kontor i den enkelte kommune.

Det legges til grunn at deltakerne på kvalifiseringsprogrammet inngår i personkretsen for statlig bostøtte. Når deltakerne i kvalifiseringsprogrammet skal få rett til bostøtte på samme måte som deltakere i introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere vil både bostøtteutbetalingene fra Husbanken og kommunenes utbetalinger av økonomisk sosialhjelp påvirkes. Ettersom kommunene gir økonomisk stønad til boutgifter og eventuell bostøtte fra Husbanken kommer til fradrag ved utmålingen av denne, er spørsmålet om deltakere på kvalifiseringsprogrammet skal få rett til bostøtte til en viss grad et spørsmål om fordeling av utgifter mellom stat og kommune. Uten mulighet for å få bostøtte ville mange deltakere på kvalifiseringsprogrammet i stedet fått økonomisk sosialhjelp til dekning av boutgifter.

For å få bostøtte må søkeren eller en i vedkommendes husstand være støtteberettiget. Personer som har rett til bostøtte er blant andre barn under 18 år og person som må antas å ha behov for kontinuerlig økonomisk sosialhjelp i minst ett år og ikke har annen inntekt. En stor del av de aktuelle deltakere til kvalifiseringsprogrammet er i en situasjon hvor de ville ha oppfylt minst ett av disse kriteriene. Det totale antallet mottakere av bostøtte vil likevel kunne øke noe i forhold til i dag som følge av at alle deltakere på kvalifiseringsprogrammet inkluderes i personkretsen for bostøtte. Gjennomsnittlig utbetaling av bostøtte for den enkelte vil imidlertid bli påvirket av at kvalifiseringsstønaden vil bli tatt i betraktning som inntekt ved utmålingen av bostøtte. Virkningen på de samlede utbetalingene av bostøtte er usikker. På svært usikkert grunnlag anslås en merkostnad på 50 mill. kroner per år når kvalifiseringsprogrammet er fullt innfaset. Hvorvidt dette helt eller delvis motsvares av reduserte utgifter til økonomisk sosialhjelp er vanskelig å anslå. De budsjettmessige konsekvensene for hhv. stat og kommune vurderes nærmere i forbindelse med budsjettet for 2008 og de påfølgende årene. Det vises også til at bostøtteordningen er under vurdering, og at denne gjennomgangen ikke er avsluttet.

Departementet er enig med merknadene fra fylkesmennene om at det vil være et behov for informasjon og veiledning til kommunene allerede i 2007. På sentralt nivå vil Sosial- og helsedirektoratet ha ansvaret for dette, men vil lokalt også gjøre bruk av fylkesmennene. Regjeringen har foreslått at Sosial- og helsedirektoratet skal tilføres midler i St.prp. nr.69 (2006-2007) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2007 for å ivareta dette ansvaret og forutsetter at direktoratet innenfor denne rammen vurderer behovet for midler til fylkesmennene. Når det gjelder eventuell økt belastning på fylkesmannsembetene i forbindelse med klagebehandling, vil departementet følge utviklingen nøye og vurdere aktuelle tiltak.