12 Merknader til de enkelte bestemmelsene
12.1 Merknad til endring i bestemmelse i sosialtjenesteloven
Til endring i § 5-9 Refusjon i ytelser fra folketrygden mm.
Bestemmelsen gir kommunen hjemmel til å kreve refusjon i ytelser fra folketrygden som er vedtatt for etterbetaling. Foreslått § 5A-10 gir hjemmel for refusjon dersom en mottaker av kvalifiseringsstønad får etterbetalt ytelser som nevnt i bestemmelsen. Vilkåret «stønadsmottaker» i § 5-9 endres derfor til «mottaker av økonomisk stønad» for å presisere at § 5-9 ikke skal gjelde for mottakere av kvalifiseringsstønad.
12.2 Merknader til bestemmelsene i nytt kapittel 5A i sosialtjenesteloven
Til § 5A-1. Kvalifiseringsprogram
Bestemmelsen angir målgruppen for deltakelse i programmet.
Med personer i «yrkesaktiv alder» menes her 19-67 år. Målgruppen består av personer med svak tilknytning til arbeidslivet; med vesentlig nedsatt arbeids- og inntekstevne og ingen eller svært begrensede livsoppholdsytelser etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. Personer som i dag mottar stønad til livsopphold etter forskrift om arbeidsmarkedstiltak av 20.12.2001 (individstønad) eller svært lave dagpenger vil dermed kunne være aktuelle for ordningen. Vilkåret «ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven» innebærer at personer som har økonomisk sosialhjelp som sin hovedinntektskilde vil tilhøre målgruppen. Personer som oppfyller vilkårene for rett til sosialhjelp etter kapittel 5 i sosialtjenesteloven, men som av ulike grunner unnlater å søke om dette, kan også inngå i målgruppen. De som har rett til tidsbegrensede inntektssikringsordninger som rehabiliteringspenger, attføringspenger eller tidsbegrenset uførestønad kan imidlertid ikke få programmet.
Inngangsvilkåret «vesentlig nedsatt arbeids- og inntekstevne» forutsetter skjønnsmessige vurderinger. Dette er valgt av effektivitetshensyn, det vil si for lettere å treffe riktig målgruppe for kvalifiseringsprogrammet. Det anses ikke hensiktsmessig i denne sammenheng med objektive kriterier for «vesentlig nedsatt arbeids- eller inntekstevne», men med vesentlig nedsatt inntektsevne menes at evnen til inntektsgivende arbeid er redusert med minst halvparten. Deltakelse i programmet forutsetter at vedkommende for å styrke sin arbeidsevne vil trenge mer tid og mer oppfølging enn det som tilbys i ordinære arbeidsmarkedstiltak. Departementet vil vurdere behovet for nærmere retningslinjer for de skjønnsmessige vurderingene, jf. § 5A-1 fjerde ledd.
Søkere til kvalifiseringsprogrammet vil måtte gjennomgå en arbeidsevnevurdering. Arbeids- og inntektsevne er knyttet til forholdet mellom den enkeltes muligheter og begrensninger og arbeidslivets krav og forventninger. Departementet vil kunne gi forskrift om bruken av arbeidsevnevurderinger, herunder faglig innhold og metode, jf. § 5A-1 fjerde ledd.
Videre vil deltakelse i kvalifiseringsprogrammet forutsette at arbeidsevnevurderingen dokumenterer at det vil være «hensiktsmessig og nødvendig» med tett og koordinert bistand gjennom deltakelse i programmet, for at vedkommende skal ha mulighet for å kunne komme i arbeid. Disse vilkårene innebærer en avgrensing mot deltakere som ikke har behov for, ikke er i stand til eller ikke er motivert for så aktive arbeidsrettede virkemidler som programmet innebærer.
Endelig vil deltakelse i kvalifiseringsprogram bero på at arbeids- og velferdsforvaltningen kan tilby et tilpasset program jf. § 5A-1 annet ledd. Programmet skal tilpasses og tilrettelegges i forhold til den enkelte deltakers behov. NAV-kontorets samlede kompetanse og virkemidler vil måtte tas i bruk for å sikre at de arbeidsrettede tiltakene som stat og kommune rår over, gjøres tilgjengelige for deltakere i kvalifiseringsprogrammet. Det vil bare rent unntaksvis kunne tenkes at en deltakers behov for tilrettelegging vil være så krevende at NAV- kontoret ikke kan løse oppgaven med de ressurser kontoret samlet disponerer. Formuleringen i bestemmelsens annet ledd bokstav c er ikke ment å begrense arbeids- og velferdsforvaltningens plikt til å utarbeide fleksible løsninger for en uensartet målgruppe.
Søkere som oppfyller vilkårene i bestemmelsens første og annet ledd bokstav 1- b, og som arbeids-og velferdsforvaltningen kan tilby et tilpasset program, jf. bokstav c, har rett til kvalifiseringsprogram. Kommunen vil ha plikt til å utarbeide program og Arbeids- og velferdsetaten vil være forpliktet til å medvirke ved utarbeiding av programmet. I kommuner med NAV- kontor skal kvalifiseringsprogram inngå i kommunens lovpålagte tjenester.
Til § 5A-2. Kvalifiseringsprogrammets innhold
Kvalifiseringsprogrammet skal utformes individuelt med sikte på å styrke deltakerens muligheter for å få og stå i et arbeidsforhold. Innholdet i programmet skal tilpasses den enkeltes forutsetninger og behov, jf. bestemmelsens tredje ledd.
Programmet skal være på full tid. At programmet skal være på full tid vil si at arbeids- og velferdsforvaltningen ved utformingen av programmet skal disponere over deltakerens «arbeidstid» tilsvarende 37,5 timer per uke. Deltakeren stiller tilsvarende sin «arbeidstid» til disposisjon.
Innenfor denne tidsrammen vil den enkeltes forutsetninger være bestemmende for hvordan programmet utformes. Målgruppens utgangspunkt tilsier at det ikke er realistisk at programmet fra starten kun inneholder arbeidsrettede tiltak, men programmet vil alltid måtte inneholde slike jf. formuleringen «skal» inneholde. Programmet skal i tillegg til arbeidsrettede tiltak også omfatte arbeidssøking, men et hensiktsmessig tidspunkt for å starte arbeidssøking vil måtte bestemmes etter en individuell vurdering. Aktiv arbeidssøking vil særlig være aktuelt mot slutten av programmet.
Innenfor programmet kan deltakeren få tilrettelagt opplæring, motivasjons- og mestringstrening, som for eksempel botrening, og andre tiltak som støtter opp om programmets formål som er å styrke deltakerens muligheter i arbeidsmarkedet. Opplistingen i bestemmelsens annet ledd er ikke uttømmende. Det vil også kunne settes av tid til hvile når det anses nødvendig. Loven forutsetter at arbeids- og velferdsforvaltningen foretar en konkret vurdering av hvordan tiden skal brukes innenfor en tidsramme på full tid.
Personer på kvalifiseringsprogrammet vil kunne ha behov for helsehjelp, opptrening og egenaktivitet med formål å bedre egen helse. Begrepet helsehjelp omfatter alle handlinger som har forebyggende, diagnostisk, behandlende, helsebevarende, rehabiliterende eller pleie- og omsorgsformål og som utføres av helsepersonell, blant annet behandling for rusavhengighet innen spesialisthelsetjenesten og behandling hos psykolog. Det er dokumentert høy sykelighet blant personer som har vært uten arbeid og som i lengre tid har vært avhengig av sosialhjelp. Det gjelder også psykisk helse og rusavhengighet. Behandlingsbehov som ikke er så store eller som ikke tar så mye tid at det vurderes å være uforenlig med deltakelse i kvalifiseringsprogrammet, vil det kunne settes av tid til. Dette regnes imidlertid ikke som en del av programmet. Personer med helseproblemer som må behandles, eller som svekker deres muligheter på arbeidsmarkedet, vil altså kunne gjennomgå behandling og opptrening innenfor tidsrammen for kvalifiseringsprogrammet.
I vedtaket om kvalifiseringsprogram skal det angis et hensiktsmessig starttidspunkt, jf. § 5A-2 femte ledd. Tidspunktet skal bestemmes ut fra en individuell og konkret vurdering av hva som for denne deltakeren vil være et hensiktsmessig tidspunkt for å starte med arbeidskvalifiserende tiltak.
Ved gjennomført eller avbrutt program skal det utstedes et deltakerbevis, jf. bestemmelsens sjette ledd.
I bestemmelsens siste ledd gis departementet hjemmel for i forskift å gi nærmere bestemmelser om programmets innhold.
Til § 5A-3. Iverksetting av programmet
Kvalifiseringsprogrammet kan i utgangspunktet iverksettes på ethvert tidspunkt, men det må være iverksatt innen seks måneder fra søknad om deltakelse i programmet har kommet inn. Bestemmelsen skal sikre at søknaden blir behandlet og programmet iverksettes innen rimelig tid, samtidig som kommunen får tilstrekkelig tid til å foreta arbeidsevnevurdering, skjønnsmessige vurderinger og til å utarbeide et individuelt tilpasset program.
Til § 5A-4. Programmets varighet
Kvalifiseringsprogrammet kan gis for en periode på inntil ett år og kan etter en ny vurdering forlenges med inntil ett år. Programmet kan etter en særskilt vurdering forlenges utover to år. Innenfor bestemmelsens rammer kan kommunen bestemme lengden på programmet og dermed tidsrommet for hvor lenge kvalifiseringsstønad skal utbetales. Kommunen skal foreta en skjønnsmessig, individuell vurdering av varigheten til den enkeltes program, og vurderingen skal være i samsvar med lovens formål og den individuelle målsettingen for programmet. Etter ett år skal spørsmålet om fortsatt deltakelse vurderes på nytt og programperioden kan da eventuelt forlenges med inntil ett år. Med «ny vurdering» menes at kommunen må ta stilling til om vilkårene i § 5A-1 fortsatt er oppfylt, herunder om forlengelse vil være hensiktsmessig for den enkelte. Det forutsettes imidlertid ikke at deltaker gjennomgår en ny arbeidsevnevurdering jf. § 5A-1 annet ledd bokstav a.
Dersom varigheten på programmet skal overskride to år, kreves det en «særskilt vurdering». Med dette menes at kommunen bare unntaksvis kan forlenge programmet utover to år. Forlengelse kan bare gis når særlige grunner tilsier at det er behov for en viss, begrenset forlengelse. Momenter i en slik vurdering kan være progresjonen i den enkeltes kvalifisering, herunder forlengelsens betydning for den enkeltes arbeids og inntektsevne, den enkeltes antatte utsikter til arbeid, den enkeltes motivasjon, og situasjonen på arbeidsmarkedet generelt.
Beslutninger om forlengelse av programperioden utover ett år må fattes i form av enkeltvedtak.
Det er mulig å få et nytt forsøk etter å ha avbrutt et program forutsatt at tidsrammen på to år ikke er overskredet.
Fravær i form av permisjon kan legges til den totale rammen for den enkeltes program.
Til § 5A-5. Individuell plan
Bestemmelsen gir deltakere i kvalifiseringsprogram en rett til individuell plan. For deltakere som ikke allerede har en individuell plan, vil det ikke være nødvendig å ta stilling til om vilkårene i § 4-3a om behov for langvarige og koordinerte tjenester er oppfylt. Det er derfor ikke vist til § 4-3a første ledd i § 5A-5.
Det følger av bestemmelsen og henvisningen til § 8-4 at den planen angår skal delta i utformingen av den individuelle planen. Kommunen skal også samarbeide med andre tjenesteytere om planen for å bidra til et helhetlig tilbud for den det gjelder. Det vises derfor til § 4-3a annet ledd som gjelder tilsvarende for deltakere i kvalifiseringsprogram.
Den individuelle planen supplerer kvalifiseringsprogrammet, ved at tjenester som ikke inngår i kvalifiseringsprogrammet, men som dekker deltakerens behov for tjenester etter helse- og sosiallovgivningen, blir tatt inn i plandokumentet. Den individuelle planen kan inkludere kvalifiseringsprogrammet, men vil altså ha et videre formål. Det vises til Forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven (23.12.2004).
Til § 5A-6. Stans av kvalifiseringsprogrammet på grunn av den enkeltes forhold
Bestemmelsen gir sosialtjenesten hjemmel for å stanse kvalifiseringsprogrammet for den enkelte. Retten til kvalifiseringsstønad vil falle bort fra samme tidspunkt, men stønad som allerede er opparbeidet vil måtte utbetales.
Hva som er saklig grunn må sees i forhold til formålet med kvalifiseringsprogrammet, nemlig å gi vedkommende og andre individuelt tilpasset bistand for å kunne komme i arbeid. Man kan altså ikke uten videre overføre arbeidslivets regler på kvalifiseringsprogrammet, selv om formuleringen har mye til felles med arbeidsmiljøloven.
Blant forhold som kan medføre stans er omfattende fravær fra programmet. Videre vil også atferd i og utenfor programmet som kan skade vedkommendes eller andre deltakeres muligheter til å gjennomføre programmet, gi grunnlag for stans.
Hvis en deltaker på kvalifiseringsprogrammet får seg høvelig arbeid, vil det normalt føre til stans. Vedkommende har da oppnådd det som er målsettingen med programmet.
Det samme gjelder om vedkommende får en sykdom som enten er så alvorlig eller så langvarig at det er usikkert om han eller hun kan gjennomføre programmet, eller det er usikkert på hvilket tidspunkt det kan skje. I disse tilfellene bør kommunen vurdere permisjonsmulighetene. Det kan imidlertid tenkes at framtiden er så usikker at denne løsningen er lite hensiktsmessig og at kvalifiseringsprogrammet heller bør stanses.
En beslutning om stans av kvalifiseringsprogram er et enkeltvedtak som kan påklages.
Til § 5A-7. Kvalifiseringsstønad
Bestemmelsen regulerer vilkårene for å få kvalifiseringsstønad og stønadens størrelse. Det stilles ikke noe krav om økonomisk behov. Med unntak av at det gis barnetillegg, er stønaden lik for alle deltakere uten hensyn til individuelle behov eller familiesituasjon. Det er altså ikke lagt opp til behovsprøvde ytelser for bestemte formål. I den grad det skulle oppstå ekstraordinære situasjoner som ikke lar seg dekke av stønaden, må vedkommende eventuelt søke om økonomisk stønad til dekning av utgiften på like linje med andre som har behov for økonomisk sosialhjelp.
Til § 5A-8. Fravær og permisjon fra kvalifiseringsprogrammet
Illegitimt fravær skal medføre trekk i stønaden. Med illegitimt fravær menes fravær som ikke skyldes sykdom eller andre tvingende velferdsgrunner, og som det ikke er gitt tillatelse til. Med mindre fraværet inntreffer akutt, forutsettes det at det er gitt forhåndstillatelse. Bestemmelsen gir departementet hjemmel for å fastsette nærmere regler om fravær og permisjon.
Trekket vil utgjøre et beløp tilsvarende beregnet stønad for fraværsperioden. Trekket gjøres time for time, eventuelt dag for dag. Det vises til § 5A-7.
Til § 5A-9. Samordning mellom kvalifiseringsstønad og arbeidsinntekt mv.
Kvalifiseringsstønaden, inkludert eventuelle barnetillegg, avkortes time for time når en deltaker har inntektsgivende arbeid. Ytelsen reduseres ved at faktisk tid i lønnet arbeid sammenholdes med en normal ukentlig arbeidstid på 37,5 timer.
Til § 5A-10. Samordning mellom kvalifiseringsstønad og andre offentlige ytelser
Kvalifiseringsstønaden reduseres med det beløp vedkommende mottar til livsopphold i form av dagpenger ved arbeidsløshet, sykepenger, foreldrepenger eller rehabiliteringspenger. Det skal i denne sammenheng ikke ha noen betydning om retten til slike ytelser er opptjent før eller etter at personen startet på et kvalifiseringsprogram.
Dersom en person som en del av kvalifiseringsprogrammet deltar i tiltak som utløser stønad til livsopphold etter arbeidsmarkedsloven, tilfaller stønaden kommunen. Det vil bli utbetalt full kvalifiseringsstønad til programdeltakeren. Ytelser fra Arbeids- og velferdsetaten til dekning av ekstrautgifter ved deltakelse på tiltak kan komme i tillegg til kvalifiseringsstønaden.
Bestemmelsens tredje ledd gir kommunen hjemmel til å kreve refusjon av ytelser i folketrygden som er vedtatt for etterbetaling. § 5-9 regulerer samordning mellom økonomisk stønad og ytelser som uførepensjon, attføringspenger og overgangsstønad. Målgruppen for kvalifiseringsstønad omfatter ikke de som har rett til disse ytelsene. § 5A-10 gjelder derfor bare de ytelser som skal samordnes med kvalifiseringsstønaden etter bestemmelsens første ledd. For øvrig er bestemmelsen utformet etter samme mønster som § 5-9.
I medhold av denne bestemmelsen kan kommunen kreve refusjon for utbetalt kvalifiseringsstønad i visse, etterbetalte trygdeytelser. Begrunnelsen for refusjonsadgangen er den samme som for § 5-9. Det anses ikke som rimelig at en deltaker i kvalifiseringsprogram får dobbel dekning – både trygdeytelser og kvalifiseringsstønad - for samme tidsrom og til samme formål.
Kommunen har en rett, men ikke plikt, til å kreve refusjon. Kommunen må, når vedtaket om etterbetaling foreligger, foreta en konkret vurdering av om, og eventuelt for hvilke beløp, vilkårene er oppfylt.
Avgjørelsen om å kreve refusjon er et enkeltvedtak.
Til § 5A-11. Utbetaling av kvalifiseringsstønad
Utbetaling skal skje etterskuddsvis, dvs. at stønaden skal være opptjent før utbetaling skjer. Dette er ikke til hinder for at kommunen gir et forskudd på stønad i enkeltstående tilfelle. Loven regulerer ikke hvor hyppig eller på hvilken måte utbetaling skal skje.
Til § 5A-12. Trekk i framtidige utbetalinger
Dersom programdeltakeren ved en feil har fått utbetalt for mye i kvalifiseringsstønad, kan beløpet trekkes i framtidige utbetalinger. Det er ikke en forutsetning at deltakeren kan bebreides for feilen, eller at vedkommende burde ha oppdaget den. Regelen er objektiv i den forstand at det overskytende beløp kan kreves tilbake selv om det er kommunens feil at det er utbetalt. Regelen tilsvarer det som er vanlig i arbeidslivet.
§ 5-6 om følgen av at det er gitt uriktige opplysninger gjelder tilsvarende for kvalifiseringsstønad . Dersom en feilutbetaling ikke kan gjøres opp ved trekk i framtidige ytelser, men må skje i form av tilbakebetaling, er vilkårene i § 5-6 strengere enn i § 5A-12. I § 5-6 er forutsetningen at feilutbetalingen skyldes at vedkommende, eller noen som handler på hans eller hennes vegne, forsettelig eller grovt uaktsomt har gitt eller fortiet opplysninger av betydning for programdeltakelsen, eller for utbetaling av stønaden.