3 Utfordringer for fremtidens lotteriforvaltning. Mål for regulering av lotterimarkedet
3.1 Utfordringer for fremtidens lotteriforvaltning
3.1.1 Illegale spill
Økokrim har anslått at den totale omsetningen for de pyramidespill som markedsføres i Norge i de mest aktive periodene utgjør mellom 50 og 100 millioner kroner, jf NOU 1997:14 Spillet om pengene side 16.
Arbeidsgruppen peker på at det ved enkelte spill- og lotteriformer trolig finner sted hvitvasking av penger ervervet gjennom kriminell virksomhet. Det er særlig kommet påstander om hvitvasking ved totalisatorspill.
Politiet beslaglegger med jevne mellomrom automater som utbetaler såkalte «seriegevinster» hvor samlet gevinst gjennom flere spill kan komme opp i flere tusen kroner. Disse automatene bryter med typegodkjenningsvilkårene for automater. Departementet er videre kjent med at politiet jevnlig finner automater som er utplassert i markedet uten gyldig oppstillingstillatelse, og hvor omsetningen unndras myndighetenes kontroll.
Departementet er kjent med tilfeller av at underholdningsautomater benyttes som gevinstautomater, ved at oppnådde poeng eller liknende kan veksles inn i varer eller kontanter. Dette gjelder blant annet pokerautomater, som i det ytre fremstår som underholdningsautomater.
Arbeidsgruppen peker på at det trolig finnes ulovlige spillesteder (kasinoer) med klar tilknytning til kriminelle miljøer.
Den illegale virksomheten undergraver det legale spill- og lotterimarkedet, hvor overskuddet kommer et godt formål til gode. Samfunnsmessige hensyn tilsier også en sterkere overvåking av markedet for å unngå grobunn for organisert kriminalitet.
3.1.2 Økt konkurranse. Ny teknikk
Konkurransen i markedet har blitt markert skarpere de senere år, selv om omsetningen samlet har økt. Det har skjedd en dreining fra de vanlige lotteriformene til nye former hvor datateknikk spiller en vesentlig rolle. Eksempelvis har de tradisjonelle etterhåndstrukne lotteriene tapt i kampen mot skrapelodd. Det relanserte Pengelotteriet har ikke vist seg levedyktig, og spillet er nedlagt etter 80 år i markedet. Nye spilleformer utvikles i rask takt for å opprettholde eller øke markedsandeler.
Utviklingen innenfor spilleautomater har foregått i høyt tempo de senere år og automatene har blitt mer avanserte, gjerne med et stort antall spill i en og samme automat. Arbeidsgruppen peker i sin innstilling på en tiltakende aggressivitet i spillet gjennom lys- og lydeffekter, høy omløpshastighet i spillet og en gradvis omgåelse av reglene ved bonusspill som muliggjør langt høyere gevinst enn det som var utgangspunktet.
Grensen mellom ulike spill er i ferd med å bli utvisket. Anvendelse av nyere teknologi innebærer for eksempel at automatene kan koples sammen i nett, slik at flere deltakere kan delta i for eksempel bingospill. Et annet eksempel er spillet «Horsegame», et totalisatorspill hvor løpet administreres av en automat. Departementet har foreløpig ikke sett noen grunn til en særskilt behandling av alminnelige automater som kan knyttes sammen i nett, ettersom det foreløpig ikke har vært aktuelt å åpne for bruk av denne teknologien til progressive premier e l.
Internasjonalt ses en utvikling i de tradisjonelle lotteriene mot mer teknisk kompliserte løsninger. Den fysiske loddseddelen erstattes for eksempel av telefonabonnement, bruk av personnummer eller telefonnummer som loddnummer. Såkalt «telefonvedding» er under utvikling i Frankrike og Finland. Spilleren oppretter konto hos en arrangør og kan plassere innsats på for eksempel et sportsarrangement. Spilleformen anses å ha stort potensiale i kombinasjon med sportskanaler på TV.
Integrering av Internett og TV åpner nye muligheter for spill over datanett, hvor spilleren kan følge og delta i spillet under direktesendinger med for eksempel travløp. Ordinære elektroniske underholdningsspill er utbredt, særlig blant ungdom. Ved at terminalene knyttes sammen over nett, kan spillet i større utstrekning skje interaktivt. Tanken på spill om penger over datanettet er således nærliggende, og det fins allerede eksempler på slike spill (kilde; Ny teknik på spelmarknaden, Dnr 87/1996 Lotteriinspektionen i Sverige).
3.1.3 Kontroll med omsetningen
Kompleksiteten i spillene har medført at det kreves kompetanse for å gjennomføre lotteriene. Arbeidsgruppen peker på at utgiftene knyttet til lotteriavviklingen, har økt som følge av kostbare lotteriinnretninger og krav til profesjonell bistand. Dette har ført til at nettoinntekten er synkende og at organisasjonene mottar for liten andel av omsetningen.
For spill på automater har departementet regulert de ulike aktørerenes andel av omsetningen. Det er imidlertid avdekket flere tilfeller hvor det er inngått ulovlige tilleggsavtaler, som gir entreprenøren eller lokalinnehaveren en større andel av omsetningen. Telleverkene i automatene kan manipuleres eller koples ut, slik at deler av omsetningen unndras myndighetenes innsyn og kontroll. Den store spredningen av automater skaper praktiske problemer med hensyn til kontroll og innebærer også utfordringer med hensyn til å beskytte barn og unges oppvekstmiljø.
Spill- og lotterimarkedet er i omsetning blant de viktigste næringsområdene i Norge. For alle typer spill og lotterier ser arbeidsgruppen et klart behov for at det lotteriverdige formålets andel av omsetningen sikres.
3.1.4 Spill over landegrensene
Utviklingen innen spill- og lotterimarkedet over Internett akselererer. Innsatsen trekkes over kredittkort eller over særskilte spillekontoer, og gevinsten overføres til samme konto. Spillarrangørene er spredd over hele verden, med et tyngdepunkt i Karibien og Australia. Amerikanske operatører er svært aktive i å etablere seg i det europeiske markedet, ettersom sterke politiske krefter i USA virker for et forbud mot spill over Internett. Et stort antall diskusjonsgrupper for spill er etablert på Internett og profesjonelle operatører tilbyr bistand til utvikling av forskjellige spillekonsepter.
Den teknologiske utviklingen reiser en rekke nye utfordringer, både med hensyn til grensebeskyttelse og kontroll. Arbeidsgruppen uttaler i NOU 1997:14 Spillet om pengene side 43:
«Den tekniske utviklingen mot mer omfattende utnyttelse av tele- og datakommunikasjon innebærer at risikoen, eller muligheten, for et internasjonalt fjernspill øker. Da dessuten moderne overføringsteknikk, som for eksempel satellitter [satelittkommunikasjon, departementets tilføyelse], anvendes i større utstrekning, blir mulighetene for å hindre grenseoverskridende spill i praksis svært vanskelig. Dette gjelder naturligvis også forutsetningene for kontroll og tilsyn.
Utviklingen aktualiserer behovet for overordnede strategier. Man må ta hensyn til at kompleksiteten i spillet øker, at spilleformene blir stadig mer integrerte og at ulike teknikker i større utstrekning anvendes parallelt»
«Overvåking av internasjonale spill over grensene må vies spesiell oppmerksomhet.
For å unngå at lover og regelverk blir gjenstand for et stadig tilbakevendende krav på revidering, må de utformes på en slik måte at de blir uavhengig av teknikkens utvikling».
Departementet slutter seg til arbeidsgruppens vurdering.
3.1.5 Behovet for helhetlig styring
Dagens organisering av lotteriforvaltningen gir rom for ulik praksis mellom politidistriktene og liten mulighet for helhetlig innsyn og kontroll innenfor lotteriområdet. Tilfredsstillende oversikter om hvordan overskuddet av omsetningen fordeles, finnes i dag bare for de statlige spillene og totalisatorspillene. Arbeidsgruppen peker på at tilsvarende oversikt bør utarbeides for de private lotterier. Utviklingen i markedet krever økt offentlig styring hvor det blant annet må tas hensyn til en samfunnsmessig forsvarlig fordeling av inntektsmulighetene fra lotterier.
Utfordringene spenner fra utarbeidelse av hensiktsmessig regelverk til forbedring av eksisterende kontroll- og sikkerhetsrutiner. Fremtidens lotteriforvaltning må ha regnskapsmessig, teknologisk og IT-relatert kompetanse for å møte utfordringene markedet reiser med hensyn til forsvarlig kontroll. Med flere aktører i markedet er det behov for detaljkontroll av regnskaper og avtaler som inngås mellom aktørene, for å påse at den lotteriverdige forening mottar den forutsatte andel av overskuddet.
3.1.6 Spilleavhengighet
Myndighetene har et ansvar for å påse at spill og lotterier ikke får en for fremtredende posisjon i samfunnet og å følge opp skadevirkningene av virksomheten. Det eksisterer så langt departementet er kjent med foreløpig ingen forskningsresultater som viser omfanget av spilleavhengighet i Norge, fordeling i befolkningen, aldersgrupper m v. Departementet er kjent med at det ved Norges teknisk-naturvitenskaplige universitet (NTNU) foregår et forskningsprosjekt som søker å avdekke bl a omfanget av spilleavhengighet.
Problematikken rundt spilleavhengighet har en side både mot forebyggende tiltak og mot behandlingen av avhengighet. Det er ikke bygget opp et særskilt behandlingsapparat for denne gruppen, men en institusjon for rusmiddelmisbrukere har utviklet tilbud til personer med spilleavhengighet. St prp nr 63 (1997-98) om opptrappingsplan for psykisk helse 1999-2006, innebærer en generell styrking av psykiatrien, som kan få betydning for tilbudet til personer med spilleavhengighet.
Lotteritilsynet vil være en pådriver i arbeidet med å stimulere til forskning omkring skadevirkninger av spill og å informere publikum om hjelpetilbud i samarbeid med organisasjonene. Med hjemmel i gjeldende lotterilov er det iverksatt flere tiltak som virker forebyggende i forhold til spilleavhengighet. Departementet iverksatte i 1997 et tak på antallet automater som tillates utplassert. Antallsbegrensningen opprettholdes inntil Lotteritilsynet er etablert og har fått tilstrekkelig oversikt og kontroll over automatmarkedet. I forskrift 28 august 1998 nr 0853 om typegodkjenning av gevinstautomater er det stilt detaljerte krav til hvilke automater som kan typegodkjennes for det norske markedet. Forskriften innebærer at automatparken skal skiftes ut eller bygges om til mindre aggressive automater innen 1 april 2001. I lovforslaget inngår en rekke generelle og spesielle tiltak som har betydning i forhold til å forebygge spilleavhengighet. Her nevnes kun kort, opprettelse av Statens Lotteritilsyn, utvidet kontroll og sanksjonsmulighet, og etablering av et automatregister. Det foreslås en aldersgrense for spill på gevinstautomater, og typegodkjenning av underholdningsautomater med mulighet for å fastsette krav om aldersgrense for de ulike spill. Videre foreslås en nærmere regulering av oppstillingssted for automater i markedet. Det vises til avsnittene 10.2 og 10.3.
3.2 Målsetting med regulering av markedet
Departementet mener at staten bør samle og tydeliggjøre de overordnede målsettinger med reguleringen av, og det statlige engasjementet i, spill- og lotterimarkedet. Departementets forslag til målsettinger kan i stor grad utledes av tidligere utredninger Stortinget har tatt stilling til. I tillegg foreslås nye viktige hensyn som søkes ivaretatt i det foreliggende lovutkastet.
Myndighetenes rolle i lotteriforvaltningen kan sammenfattes slik:
Målene for spill- og lotterimarkedet fastlegges av politiske myndigheter. Reguleringen bør blant annet omfatte vurderinger av det samlede tilbudet av spill og lotterier, rammebetingelser og fordeling mellom statlige spill og private lotterier.
I forvaltningen av lotterimarkedet skal det legges til rette for en forsvarlig fordeling av de frivillige organisasjonenes inntektsmuligheter fra spill og lotterier.
Størst mulig andel av lotteriomsetningen skal tilfalle et lotteriverdig formål.
Det skal føres effektiv og uavhengig kontroll og tilsyn med virksomheten. Maksimal sikkerhet skal etterstrebes på alle nivåer i spillehåndteringen.
Det er et mål å motvirke at enhver form for kriminalitet kan forekomme i gjennomføring av, eller deltakelse i, spill og lotterier. Det må skapes forutsetninger for legal spillevirksomhet i ordnede og kontrollerte former.
Det legges til rette for å tilby vel utbygd service, god kvalitet og trygghet for forbrukerne. Det må tas høyde for at teknikk og produkter kan utvikles i tilstrekkelig grad til å imøtekomme publikums spillebehov innenfor sunne former.
Sosiale aspekter skal tas i betraktning ved utvikling, vurdering og tillatelse til nye spillekonsepter.
Markedsstrukturen skal muliggjøre gode nasjonale konkurransevilkår og nødvendige tilpasninger med hensyn til en forventet økt konkurranse fra utlandet.
Myndighetene skal innenfor rammen av EØS-avtalen virke for at strukturen og regelverket på markedet legger til rette for fortsatt selvbestemmelse over reguleringen av det norske spill- og lotterimarkedet, og en fungerende grensebeskyttelse for å bevare og utvikle det nasjonale markedet.
Statens ambisjon bør være å aktivt virke for at markedet utvikles på en positiv måte til inntekt for samfunnsnyttige og humanitære formål. Et kvalitativt godt tilbud skal utvikles innenfor rammen av sosialt ansvar, god service og uten fare for reduksjon av sikkerheten. Regelverket og markedsstrukturen skal skape gode forutsetninger for konkurranse mellom markedets ulike aktører og segmenter, men samtidig ta hensyn til en rettferdig fordeling av markedet. Regelverket og markedsstrukturen må tilpasses konkurranse fra utlandet som ikke kan stoppes av norsk lovgivning. Samtidig må det være et siktemål å beholde nasjonalt monopol og fortsatt nasjonal selvbestemmelse over reguleringen av markedet.
På denne bakgrunn foreslår departementet en formålsparagraf som skal klargjøre formålet med loven.