4 Opprettelse av et lotteritilsyn

4.1 Et sentralt lotteritilsyn for statlige spill og private lotterier

4.1.1 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen foreslår at det opprettes et statlig lotteritilsyn som utøver sin myndighet på grunnlag av nærmere angitte fullmakter i medhold av de gjeldende lover, forskrifter og regelverk på spill- og lotteriområdet. Arbeidsgruppens flertall ser ingen betenkeligheter med at det opprettes et felles lotteritilsyn for private lotterier og statlige spill, men forutsetter at den overordnede myndighet fortsatt forblir i de respektive departementer. Arbeidsgruppen fremholder betydningen av å flytte enkeltsaksbehandlingen ut av departementene, slik at ressurser frigjøres til behandlingen av mer overordnede prinsippsaker innen spill og lotteri.

Arbeidsgruppens flertall anbefaler videre at Statskontrollen ved Norsk Tipping AS integreres i Lotteritilsynet og at tilsynet med totalisatorspillene også overføres til det nye Lotteritilsynet.

Arbeidsgruppens mindretall er enig i at det opprettes et sentralt lotteritilsyn, men mener at Statskontrollen bør opprettholdes som eget kontrollorgan under Kulturdepartementet med ansvar for å kontrollere de statlige pengespillene slik ordningen er i dag. Mindretallet ser ingen grunn til å endre dagens organisering som på en utmerket måte har ivaretatt kontrollen med pengespillene. Etter mindretallets syn bør det i stedet opprettes et eget kontrollorgan for de private lotteriene.

4.1.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er gjennomgående positive til forslaget om å opprette et sentralt lotteritilsyn. Høringsinstansene sier seg enige i behovet for sterkere regulering, forvaltning og kontroll med et marked hvor store økonomiske interesser er involvert og fremhever at et sentralt tilsyn kan effektivisere tilsyns- og kontrollarbeidet og styrke kompetansen på området.

Høringsinstansene har i liten utstrekning uttalt seg om ansvarsfordelingen mellom Lotteritilsynet og de berørte departementer.

Daværende Planleggings- og Samordningsdepartementet understreket behovet for bedre struktur i lovverket og anfører at arbeidet med å samle alle bestemmelser om spill og lotterier i en lov bør prioriteres i oppfølgingen av arbeidsgruppens utredning. Lotteritilsynet bør om mulig sortere under ett departement, som tar over ansvarsområdene til de øvrige departementene. Dette vil etter departementets oppfatning være den mest rasjonelle måten å bygge opp nødvendig kompetanse og få til en effektiv og samordnet departemental styring av virksomheten.

Norsk Rikstoto stiller seg bak forslaget om at de berørte departementer beholder sitt overordnede forvaltningsansvar, under henvisning til at Landbruksdepartementet er best egnet til å forestå regelverksutviklingen for hestenæringen.

Regjeringsadvokaten påpeker at opprettelsen av et lotteritilsyn vil kunne avstedkomme spørsmål om hvilket forvaltningsorgan som er klageinstans, og følgelig hvilket departement som er adressat for eventuelle søksmål.

Et flertall av høringsinstansene har ingen innsigelser til forslaget om at de statlige spilloperatørene og Statskontrollen underlegges Lotteritilsynet. Redningsselskapet, Innsamlingskontrollen i Norge, Samarbeidsutvalget for Norsk Humanitær Automatvirksomhet, Kreftforeningen, Norges Handikapforbund og Økokrimstøtter forslaget.

Finansdepartementet forutsetter at Statskontrollen kan innlemmes i Lotteritilsynet på en hensiktsmessig måte. Kulturdepartementet understreker at en omlegging av tilsynsfunksjonene for lotterimarkedet ikke må svekke Statskontrollens funksjoner og det gode fagmiljø som Statskontrollen representerer, og antar at Statskontrollen vil kunne integreres i Lotteritilsynet på en hensiktsmessig måte, dersom Lotteritilsynet skulle bli lokalisert til Hamar.

Nasjonalforeningen for folkehelsen anser det mest korrekt at Statskontrollen fortsetter som eget organ, men begrunner ikke sitt standpunkt nærmere.

4.1.3 Departementets merknader

I følge St meld nr 35 (1991-92) om statens forvaltnings- og personalpolitikk, skal departementene i hovedsak være sekretariat for den politiske ledelse og utøve ledelse av sektorpolitikken på departementets ansvarsområde. Faglige spesialfunksjoner og enkeltsaksbehandling skal i hovedsak håndteres av forvaltningsorganer utenfor departementene. Departementet stiller seg bak arbeidsgruppens forslag om å opprette et sentralt lotteritilsyn.

Departementet er enig i at Statskontrollen og Statens kontrollkomite for Norsk Rikstoto bør integreres i Lotteritilsynet. Etter departementets oppfatning gir denne modellen best samordning av tilsynsoppgavene. Departementet legger til grunn at kontrollen med de statlige spillene kan opprettholdes som en egen avdeling. De tilsatte gis stilling som statstjenestemenn. Endringen vil gi disse en mer uavhengig stilling i forhold til Norsk Tipping AS og Norsk Rikstoto, og bidra til å øke tilliten til sikkerheten i disse spillene.

Opprettelsen av Lotteritilsynet krever ikke særskilte tilpasninger i lovverket for de statlige spill. Integrering forutsetter imidlertid at Kulturdepartementet og Landbruksdepartementet i medhold av lov om pengespill 28 august 1992 nr 103 § 14 og lov om veddemål ved totalisatorspill 1 juli 1927 nr 3 delegerer til Statens Lotteritilsyn ansvaret for å utføre kontroll med de statlige spillene.

Departementet er enig i at Lotteritilsynet utøver sin myndighet i medhold av lotteriloven med underliggende regelverk på spill- og lotteriområdet. Det er i denne omgang størst behov for endringer i lotteriloven for å møte den raske utviklingen og flere uheldige forhold i markedet.

Justisdepartementet ser ingen vesentlige betenkeligheter med at de berørte departementer beholder sitt overordnede forvaltningsansvar. Samordningsbehovet anses tilstrekkelig ivaretatt gjennom Koordineringsgruppen for spill og lotterier, jf Ot prp nr 52 (1991-92) om lov om pengespill m v side 10. Koordineringsgruppen består av medlemmer på høyt embetsmannsnivå i de berørte departementer: Kulturdepartementet, Landbruksdepartementet, Finansdepartementet og Justisdepartementet. Koordineringsgruppen er et rådgivende organ som skal bedre den administrative koordineringen mellom de ansvarlige departement for de statlige kontrollerte spill og koordineringen mellom de statlige spill og private lotterier. Koordineringsgruppen tar også stilling til vesentlige endringer i rammebetingelsene for spill og lotterier før forslag fremmes for regjeringen, og saker av prinsipiell eller vesentlig interesse på saksområdet.

Opprettelse av Lotteritilsynet vil ikke medføre endringer med hensyn til klageadgang og klageinstans for de statlige spillene. Når det gjelder klagesaker knyttet til private lotterier, vil dette bli regulert av lotteriloven og lov 10 februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). For disse vil lovforslaget medføre endring med hensyn til klageinstans, men Justisdepartementet vil fortsatt ha det overordnede ansvar for regelverket på området og kan ta opp enkeltsaker etter eget initiativ. Søksmål mot staten må rettes mot det departement som har ansvar for det aktuelle lovområdet. Departementet ser at integrering av kontrollen med de statlige spillene i Lotteritilsynet kan medføre uklarheter m h t hvor henvendelser skal rettes m v. Særlig vil dette være tilfelle i en overgangsperiode. Opprettelsen av Lotteritilsynet og integrering av Statskontrollen og Statens kontrollkomite ved Norsk Rikstoto vil utløse behov for generell informasjon til aktører og publikum. Videre er det viktig at Lotteritilsynet i samarbeid med fagdepartementene tar høyde for denne problemstillingen og kan gi tilfredsstillende informasjon i den enkelte sak.

4.2 Lotteritilsynets hovedoppgaver

4.2.1 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen skisserer følgende hovedoppgaver for Lotteritilsynet, jf NOU 1997:14 Spillet om pengene side 48-54:

4.2.1.1 Myndighetsoppgaver og forvaltning

• generelle juridiske spørsmål,

• førsteinstansvedtak,

• klagesaker,

• rådgivende organ for departementene i forhold til nye spille- eller lotterikonsepter, ny lovgivning, nye forskrifter m v,

• utvikling av IT-verktøy for kontroll, regnskapsoppfølging, trekning, m v.

Lotteritilsynet er klageinstans og behandler klage på vedtak fattet av politiet (førsteinstans). Videre treffer Lotteritilsynet førsteinstansvedtak på områder som i dag tilligger Justisdepartementet. Arbeidet med IT utvikling ivaretas ikke i dag, og må tillegges vekt i det Lotteritilsynet vil få en sentral funksjon i å utarbeide verktøy for statistikk, regnskapskontroll, m v.

4.2.1.2 Tilsyn og kontroll

• typegodkjenning av alle typer gevinst- og underholdningsautomater,

• typegodkjenning av alle typer loddsedler, herunder produksjonslokaler og tilvirkningsprosess,

• kontrollinstans for all lotteri- og spillevirksomhet,

• godkjenningsinstans for lotteriverdige organisasjoner, herunder bingo og automater,

• trekningsinstans for alle typer spill og lotterier,

• godkjenningsinstans for lotterientreprenører,

• påse en rettferdig fordeling av markedet.

Arbeidsgruppen anbefaler at Lotteritilsynet gis adgang til å kjøpe tjenester utenfra under streng sondring mellom kontrollmyndighetene og aktørene i markedet. Lotteritilsynet skal fortsatt trekke veksler på eksisterende kompetanse i Kriminalpolitisentralen (KRIPOS) som i dag ivaretar oppgaven med typegodkjenning av produksjonslokaler og tilvirkningsprosessen for skrapelodd.

Etter arbeidsgruppens syn bør politiet fortsatt ha lotterimyndighet lokalt på områder hvor kjennskap til nærmiljøet er av betydning, blant annet å:

• godkjenne organisasjoner for lokale lotterier og bingo,

• godkjenne organisasjoner for oppstilling av gevinstautomater når organisasjonene bare søker om oppstillingstillatelse i ett politidistrikt,

• gi oppstillingstillatelser for automater,

• gi lotteritillatelse dersom loddsalget ikke skal skje i flere enn tre politidistrikt,

• virke som kontrollinstans for lotterier i sin alminnelighet i politidistriktet.

De kontrolloppgaver som krever særskilt kompetanse, som for eksempel regnskapskontroll, kontroll med trekninger, teknisk kontroll med automater m v, foreslås overført til Lotteritilsynet. På side 50 og side 54 i NOU 1997:14 Spillet om pengene antyder arbeidsgruppen at det kan være aktuelt å engasjere kontrollører i deltidsstillinger med ansvar for oppsøkende kontrollvirksomhet.

Arbeidsgruppen foreslår videre at Lotteritilsynet gis myndighet som godkjenningsinstans for såvel organisasjoner som entreprenører i markedet, og at det opprettes et sentralt register over alle lotteriverdige organisasjoner med oversikt over gitte tillatelser.

4.2.1.3 Regelverksutforming og forskriftskompetanse

• utarbeidelse av forskrifter på detaljområder,

• utarbeidelse av regelverk for saksbehandling, typegodkjenning, m v.

4.2.1.4 Registrering, gebyrinnkreving og regnskapskontroll

• registermyndighet for all virksomhet innen lotteri-, bingo- og automatvirksomhet,

• gebyrbelegging av alle typer automater,

• eventuell gebyrbelegging av enkelte typer tjenester i forbindelse med registrering, kontroll eller trekning,

• regnskapskontroll.

Som nevnt under avsnitt 4.2.1.2 foreslås det å opprette et register over alle godkjente organisasjoner og andre aktører i markedet. Arbeidsgruppen går videre inn for at det opprettes et automatregister som gjør det mulig å individualisere den enkelte automat. Registeret bør inneholde alle relevante opplysninger om automaten, slik at kontrollmyndigheten raskt kan slå fast om det foreligger typegodkjenning og gyldig oppstillingstillatelse. Registrene foreslås lagt til Registerenheten i Brønnøysund.

Regnskapskontrollen foreslås styrket ved at det innføres obligatorisk regnskapsplikt for alle organisasjoner. Regnskapene avleveres Lotteritilsynet som sørger for videreføring til Regnskapsregisteret ved Brønnøysundregistrene.

Arbeidsgruppen foreslår at Statens Innkrevingssentral tillegges oppgaven med å innkreve alle gebyrer som vedtas i forlengelsen av at det opprettes et lotteritilsyn.

Regnskapskontrollen med automater forutsetter at entreprenørene pålegges å installere en plombert, ikke-manipulerbar boks/overvåkingsenhet i den enkelte automat, som fortløpende innhenter og lagrer elektronisk informasjon fra automaten, jf NOU 1997:14 Spillet om pengene side 40. Overvåkingsutstyret må stå i forbindelse med Lotteritilsynets datasentral for tilsyn med at driften foregår i ordnede former, og dessuten tilknyttes Brønnøysundregistrene, Statens Innkrevingssentral og de lokale politidistrikter av hensyn til registeropplysninger, gebyrinnkreving og praktisk kontroll på stedet.

4.2.1.5 Oppfølging av skadevirkninger

• informasjonsvirksomhet om skadevirkninger med opplysninger om hjelpeinstanser.

• støtte til forskning på skadevirkninger.

Arbeidsgruppen legger til grunn at Lotteritilsynet ikke skal ha ansvar for behandling av skadevirkninger av spill. Lotteritilsynet bør imidlertid ha en rolle som pådriver for informasjonsvirksomhet overfor publikum om aktuelle hjelpetilbud, i samarbeid med organisasjonene, og stimulere til forskning på området.

4.2.1.6 Utviklingsoppgaver/kompetansesenter for departementene

• følge utviklingen vedrørende nye spillekonsepter,

• følge utviklingen vedrørende ny teknologi.

4.2.2 Høringsinstansenes syn

Norsk Automatbransjeforening og Økokrimslutter seg i det vesentlige til arbeidsgruppens forslag til mandat for Lotteritilsynet.

Kredittilsynetstøtter at kontrollen styrkes for å unngå hvitvasking av penger.

Kulturdepartementetmener det er størst behov for en utvidet kontroll og strengere regulering av lotteri gjennom utplassering av automater.

Barne- og familiedepartementet støtter at det innføres en registreringsordning for alle automater i markedet.

Stiftelsen Norsk Rikstoto anser ordningen med statens tilsynsmann som en foreldet instans, og finner det riktig å vurdere moderne kontrollordninger i regi av Lotteritilsynet.

Justervesenetmener at norske miljøer bør delta i kompetanseoppbyggingen og anser seg som en aktuell samarbeidspartner for Lotteritilsynet, både når det gjelder typegodkjenning og inspeksjon av automater og eventuell akkreditering av aktuelle inspeksjons- og produktsertifiseringsorgan. Dataovervåking av virksomheten må etter Justervesenets oppfatning suppleres med inspeksjoner.

Statens innkrevingssentralsier seg enig i at ansvaret for gebyrinnkreving legges dit.

Høringsinstansene fra politietpeker på at politiet verken har kompetanse eller ressurser til å utføre tilfredsstillende kontroll på saksområdet. Ekspansjonen i automatmarkedet og uensartet praksis mellom politidistriktene har ført til at aktørene selv har tatt seg til rette i automatmarkedet. Det er avslørt uregelmessigheter i tømme- og regnskapsrutiner, manipulering med telleverk og underhåndsavtaler om fordeling av overskuddet. Enkelte politidistrikt rapporterer om at det er fremsatt trusler i miljøet. Det pekes på at dagens regnskapskontroll både for landslotterier, bingo og automatvirksomhet er sporadisk. Politiet uttrykker tilfredshet med at regnskapskontrollen overføres til Lotteritilsynet og gir sin tilslutning til at Lotteritilsynet oppretter sentrale registre over organisasjoner som er kjent lotteriverdige og andre aktører i markedet, godkjente automater og utstedte lotteritillatelser. Dette vil forenkle politiets kontrolloppgaver og gjøre det lettere å straffeforfølge aktørene bak ulovlige lotterier. Ansvaret for å utvikle trekningssystemer og teknisk kontroll av disse bør ligge til Lotteritilsynet. Politidistriktene Asker og Bærum, Notodden og Stavanger peker på at ansvarsfordelingen mellom Lotteritilsynet og politiet bør konkretiseres nærmere. Endelig forventer flere av politidistriktene at Lotteritilsynet bør fungere som et kompetansesenter som også den lokale politimyndighet kan dra nytte av.

Aktørene i spill- og lotterimarkedethar i liten grad hatt motforestillinger til Lotteritilsynets mandat slik det skisseres av arbeidsgruppen. Aktørene støtter at regnskapskontrollen med lotteriene styrkes. Organisasjoner som driver landslotterier fremhever at den strenge sikkerhetskontrollen med loddsedlene må videreføres. Flere av høringsinstansene uttaler at forvaltningsutøvelsen bør sentraliseres i størst mulig grad, blant annet når det gjelder fordeling av markedet og praksis med hensyn til hvilke formål som anses lotteriverdige. Flere av høringsinstansene fremhever at det er behov for å intensivere kontrollen med automatmarkedet, blant annet bør det innføres spesifiserte krav for godkjenning av entreprenører og lokalinnehavere. Videre bemerkes at Lotteritilsynet må tilføres ressurser til å forestå effektiv kontroll og forvaltning. I en konkurranseutsatt næring er det nødvendig at Lotteritilsynet arbeider raskt og uavhengig og med vide fullmakter, da Lotteritilsynets avgjørelser vil være konkurranseavgjørende for partene.

Innsamlingskontrollen mener at en fornuftig allokering av ressursene tilsier en viss samordning mellom Lotteritilsynets oppgaver og Innsamlingskontrollens virksomhet, idet Innsamlingskontrollen utfører kontrolloppgaver med tilsluttede organisasjoner både når det gjelder organisasjons- og ansvarsforhold og årsregnskapene for disse.

4.2.3 Departementets merknader

Departementet slutter seg i hovedsak til arbeidsgruppens forslag til mandat for Lotteritilsynet.

Departementet mener at gjeldende lotteriforvaltning i for stor grad får uheldige utslag som følge av manglende oversikt over markedet og uensartet praksis mellom politidistriktene. Partene i markedet har krav på en enhetlig og konsekvent myndighetsutøvelse når det gjelder tolkning av regelverket og rask behandling av sine søknader. Departementet er enig i at forvaltningsutøvelsen når det gjelder godkjenning av lotteriverdige organisasjoner og formål for lotterivirksomheten bør sentraliseres. Lotteritilsynet bør samtidig ha adgang til å fastsette omfanget av lotterivirksomheten, hvor det ses hen til organisasjonens samlede andeler i markedet. Det vises til avsnitt 5 for nærmere beskrivelse av ordningen.

Departementet slutter seg til forslaget om at alle aktører i markedet skal godkjennes eller autoriseres og registreres i et sentralt register. Departementet slutter seg videre til forslaget om at det utvikles et register for alle automater i markedet og at det innføres obligatorisk regnskapsplikt for alle lotterier som ikke er unntatt fra krav om tillatelse. Kontroll med omsetningen i automater er avgjørende for å sikre at bestemmelser om fordeling av overskudd til det lotteriverdige formål overholdes. Effektiv kontroll av automater kan skje ved at entreprenørene pålegges å installere overvåkingsenheter i alle automater. Myndighetene og den driftsansvarlige kan dermed følge automatens virksomhet over telelinjenettet. Systemet kan bestå av en plombert, ikke manipulerbar boks, som fortløpende lagrer informasjon. Lotteritilsynet vil således ha mulighet til å koble seg inn og kontrollere automatene via overvåkingsenheten. Lotteritilsynet vil videre ha en sentral oppgave i å utvikle hensiktsmessige edb-verktøy for effektiv kontroll og tilsyn med spill- og lotterimarkedet. Dette forutsetter at Lotteritilsynet rekrutterer personale med nødvendig teknisk kompetanse. Departementet legger til grunn at organiseringen av registrene og utrustningsbehovet utredes nærmere i samarbeid med Lotteritilsynet og Brønnøysundregistrene.

Lotteritilsynet må være en garantist for høy sikkerhet i alle spill og lotterier. Dette forutsetter at Lotteritilsynet besitter nødvendig kompetanse og ressurser og dels trekker veksler på ekstern ekspertise. Departementet vil ikke legge for sterke føringer på Lotteritilsynets interne oppgaveløsning, men legger til grunn at samarbeidet med KRIPOS videreføres og styrkes. Departementet er enig i at kontrollen med spilleautomater bør styrkes, særlig er det av betydning å få i stand et kvalitativt godt system for typegodkjenning av automater. Departementet vil innlede samarbeid med et uavhengig testinstitutt for kontroll av automater som søkes typegodkjent for det norske markedet. Departementet har imidlertid merket seg at Justervesenet anser seg som en aktuell fremtidig samarbeidspartner både med hensyn til typegodkjenning og inspeksjon av automatparken, og mener at Lotteritilsynet bør undersøke dette alternativet nærmere. Under alle omstendigheter vil det være påkrevet at Lotteritilsynet besitter egen kompetanse på området. Det tilligger Lotteritilsynet å utarbeide nærmere kriterier for typegodkjenningen, fatte beslutning om typegodkjenning og eventuelt tilbakekall. Departementet forutsetter at Lotteritilsynets kostnader ved å innhente ekstern kompetanse kan dekkes gjennom refusjon og gebyrer fra aktørene i markedet.

Det norske automatmarkedet er spesielt i europeisk sammenheng både med hensyn til antallet automater og utbredelse. Kontrollen med automater krever inngående teknisk innsikt. Departementet legger til grunn at politiet verken har den nødvendige kompetanse eller ressurser til å forestå tilstrekkelig kontroll. Tilsvarende tilsyn blant annet i Sverige og England har knyttet til seg et eget inspektørkorps som driver oppsøkende kontroll på oppdragsbasis utover hele landet. I Sverige besto inspektørkorpset i november 1998 av mellom 100 og 150 inspektører som utøvde kontroll med spill og lotterier.

Departementet slutter seg til arbeidsgruppens forslag om å innføre et automatregister, som langt på vei vil effektivisere politiets muligheter for kontroll. Med utgangspunkt i et antall på mellom 25 000-35 000 utplasserte gevinstautomater i Norge, anslår departementet at Lotteritilsynet vil ha behov for å knytte til seg rundt 150 lokale inspektører på landsbasis, i deltidsengasjementer, som dels bistår politiet ved behov, dels utøver kontroll på eget initiativ. Departementet legger til grunn at inspektørene også skal foreta stikkprøvekontroll ved lokale bingoarrangementer og andre lotterier etter instruks fra Lotteritilsynet.

Det genereres til dels betydelige pengebeløp innenfor spill- og lotterivirksomheten. Ambisjonene for tilsyn og kontroll med et marked som kan friste til ulovlige handlinger, må nødvendigvis være høye. Lotteritilsynet må etter departementets oppfatning ha vide fullmakter i tilsyns- og kontrollarbeidet. Lotteritilsynet må ha adgang til å foreta stedlig kontroll og til midlertidig å avstenge eller beslaglegge lotteriinnretninger ved lovbrudd samt gi adekvate reaksjoner på overtredelser. Departementets forslag på dette området er nærmere omtalt i avsnitt 8 og 9.

Lotteritilsynets ekspertise må tilflyte såvel den lokale politimyndighet som aktørene i markedet. Utstrakt informasjonsvirksomhet overfor aktørene i markedet vil bidra til å bevisstgjøre aktørene om gjeldende regelverk og derved forebygge uregelmessigheter. I tillegg bør Lotteritilsynet yte generell service overfor publikum, herunder informasjon om hjelpetilbud for spilleavhengige. Effektiv kontroll fordrer videre at det avsettes ressurser til skolering av lokale inspektører og politiet. Myndighetens ambisjon i spørsmålet om skolering og informasjon bør være like høye som i spørsmålet om tilsyn og kontroll. Lotteritilsynet må holde seg oppdatert på den raske utviklingen i spill- og lotterimarkedet nasjonalt og internasjonalt og holde myndighetene underrettet om nye utfordringer og utviklingen generelt. Myndighetene må ha oversikt og foreta nødvendige tilpasninger i regelverket på en måte som både tar hensyn til myndighetenes behov for kontroll og spillemarkedets behov. Justisdepartementet ser for seg at Lotteritilsynet avgir årlig rapport til de berørte departementer om sin virksomhet og om utviklingen på spill- og lotterimarkedet.

4.3 Organisering av Lotteritilsynet

4.3.1 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppens forslag fremgår av NOU 1997:14 Spillet om pengene side 47-52. Flertallet anbefaler at Lotteritilsynet formelt sett opprettes som et direktorat underlagt Justisdepartementet, fordi arbeidsområdet rettet mot privat sektor åpenbart er mest omfattende. Det uttales imidlertid at Lotteritilsynet må sikres en selvstendig stilling i sin myndighetsutøvelse.

Arbeidsgruppen anbefaler at Lotteritilsynet lokaliseres fysisk atskilt fra departementene. Flertallet legger til grunn at tilsynet med spillene til Norsk Tipping AS (Statskontrollen) opprettholdes på Hamar, eventuelt som en egen avdeling av Lotteritilsynet.

Arbeidsgruppen finner ikke å kunne anbefale at det opprettes et styre for Lotteritilsynet. Arbeidsgruppen begrunner sitt syn med hensynet til ryddige styringsforhold mellom departement og direktorat. Dette vil også sørge for at organisasjonen fremstår som en nøytral aktør i forhold til de ulike interesser den er ment å skulle ivareta. Arbeidsgruppen anbefaler i stedet at Lotteritilsynet og myndighetene for øvrig pålegges å holde regelmessige konferanser for og med bransjen, for å få frem synspunkter på aktuelle lotteri- og spillespørsmål (Forum for lotteri- og spillespørsmål).

I omtalen av et lotteritilsyn i Ot prp nr 58 (1993-94) om lov om lotterier m v foreslo departementet inntatt en særskilt hjemmel for at Kongen ved forskrift kan bestemme at klager kan behandles av en egen klagenemnd. Justiskomiteen gjorde endringer i lovforslaget på dette punkt og forutsatte nærmere utredning av spørsmålet før det eventuelt ble aktuelt med lovfesting.

Arbeidsgruppen mener at det ikke er hensiktsmessig å opprette en klagenemnd, men at klagene bør undergis vanlig behandling i de ulike lotterimyndighetene. Den legger til grunn at klageomfanget kan reduseres vesentlig fordi opprettelsen av Lotteritilsynet vil gi bedre tilsyn med og samordning av forvaltningsområdet. Arbeidsgruppen mener at saksområdet verken er så kontroversielt eller spesielt at det er behov for å avvike prinsippene i forvaltningsloven. Klager på vedtak fattet av politiet kan påklages til Lotteritilsynet, og vedtak fattet av Lotteritilsynet kan påklages til vedkommende departement. I tillegg vil det være adgang til domstolsprøving i samme utstrekning som for andre forvaltningsvedtak.

4.3.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene har i liten grad uttalt seg om Lotteritilsynets administrative tilknytning.

Posten Norge, Troms politidistrikt og Økokrimstøtter at Lotteritilsynet organiseres som eget direktorat under Justisdepartementet.

Forum for innsamlingsorganisasjoner og Den Norske kreftforeningmener at Lotteritilsynet bør underlegges Næringsdepartementet. Det bemerkes at Lotteritilsynet skal arbeide med spørsmål tilknyttet en konkurranseutsatt næring. Av den grunn bør det generelle beslutningsunderlaget være næringspolitisk. Kreftforeningen bemerker videre at Justisdepartementet er klageinstans for politiets vedtak, hvilket forsterker argumentet mot at Lotteritilsynet underlegges Justisdepartementet.

Samarbeidsutvalget for Norsk Humanitær Automatvirksomhet (SUNHA) mener at Lotteritilsynet bør bygges opp som et selvstendig forvaltningsorgan uten fysisk eller administrativ tilknytning til et av departementene. Dette fordi Lotteritilsynet vil fungere som et direktorat under flere departementer.

Enkelte av høringsinstansene har uttalt seg om lokaliseringen av Lotteritilsynet i høringsrunden:

Norsk Tipping AS anfører at det vil være betydelige gevinster i å samle Lotteritilsynet, Statskontrollen og Norsk Tipping AS i samme geografiske miljø. Norsk Tipping AS begrunner sitt syn med at det er bygget opp en betydelig kompetanse innenfor så vel teknologi- som markeds- og sikkerhetssiden rundt spill. Videre anføres at Lotteritilsynet kan dra nytte av Norsk Tipping AS sitt betydelige internasjonale kontaktnett, selskapets interne kompetansesenter og Statskontrollens omfattende sikkerhetssystem. Norsk Tipping AS er sikkerhetssertifisert etter en ny internasjonal standard for spillindustrien som det første spillselskap i verden.

Troms politidistrikt, Forum for innsamlingsorganisasjoner (FIO), SUNHA, Den Norske Kreftforening, Norges Handikapforbund og Landsforeningen til støtte ved krybbedød går imot at Lotteritilsynet plasseres på Hamar.

Synspunktet til Landsforeningen til støtte ved krybbedød er representativt for de nevnte høringsinstanser i det de uttaler:

«Det vil være en overordnet målsetting i denne sammenheng at Lotteritilsynet kan ivareta sine funksjoner på en mest mulig uavhengig måte i forhold til de ulike aktører innen spill- og lotterimarkedet. Høy integritet vil være et viktig element for å sikre den nødvendige samfunnsmessige tillit til Lotteritilsynet»... «Norsk Tipping er den tyngste aktøren i spillmarkedet, og opererer i et klart konkurranseforhold til mange av de øvrige aktørene. Lotteritilsynet vil bli skadelidende av at det gjennom en slik lokalisering (departementets tilføyelse: Hamar) skal kunne sås tvil om dets uavhengige rolle i forhold til alle aktører».

Høringsinstansene har ikke innvendinger mot at Statskontrollen ved Norsk Tipping AS eventuelt opprettholdes på Hamar som en egen avdeling av Lotteritilsynet.

Høringsinstansene deler seg i synspunktene på hvorvidt Lotteritilsynet bør ha et styre:

Økokrim og Troms politidistriktstøtter arbeidsgruppens anbefaling.

Norges Handikapforbund, Innsamlingskontrollen i Norge, Norsk Revmatikerforbund, Norges Blindeforbund, Norges Røde Kors, SUNHA, Nasjonalforeningen for folkehelsen og Norsk Tipping AS uttaler at Lotteritilsynet bør organiseres med eget styre, men er delt i spørsmålet om sammensetningen.

Norsk Revmatikerforbund (NRF), Norges Blindeforbund, Nasjonalforeningen for folkehelsen og Innsamlingskontrollen i Norge anbefaler at styret bør ha representasjon fra aktive lotteriverdige organisasjoner.

NRF begrunner sitt syn med at:

«i og med at staten selv har en meget omfattende lotterivirksomhet, bør også representanter fra de aktive lotteriorganisasjonene få sete i styret for Lotteritilsynet».

Innsamlingskontrollen viser til andre organ som er tillagt myndighetsutøvelse og som er organisert med eget styre, for eksempel børsene, Kredittilsynet og Edelmetallkontrollen, og uttaler at:

«de hensyn som ligger bak etableringen av et eget styre for disse organers vedkommende er minst like tungtveiende i forhold til et lotteritilsyn... Etter Innsamlingskontrollens syn tilsier bredden av de forskjellige interesser at det velges en modell hvor de ulike grupperinger, herunder allmennheten og organisasjonene gis innflytelse på Lotteritilsynets arbeid».

Nasjonalforeningen for folkehelsen anfører at organisasjonenes kunnskap og erfaring kan komme lotteriforvaltningen til gode.

Norges Handikapforbund, Norges Røde Kors og SUNHAuttaler at bransjen ikke bør være representert i styret.

SUNHA uttaler:

«Organisasjonen ser at det kan by på vanskeligheter at representanter for markedsaktørene er representert i Lotteritilsynets styre, særlig med hensyn til representantenes habilitet. Styret bør etter SUNHAs oppfatning settes sammen av mennesker med spesiell bransjeinnsikt som kan gi Lotteritilsynet den nødvendige faglige ekspertise. Ekspertisen bør særlig relatere seg til juridisk og samfunnsøkonomisk kompetanse».

Norsk Tipping AS bemerker at et profesjonelt fagstyre kan fungere som støtte for Lotteritilsynet og utgjøre et korrektiv til driften.

Flere av høringsinstansene støtter at markedsaktørene får en rådgivende rolle overfor Lotteritilsynet gjennom fagkonferanser, eventuelt i tillegg til et styre m v:

Norsk Automatbransjeforening (NOAF) peker på at dagens lotteriforvaltning ikke gir nødvendig kontinuitet i håndteringen av oppgavene og mener at dette bare kan sikres dersom bransjen selv deltar i et forpliktende rådgivningspanel, som har den nødvendige grad av formell status. NOAF anbefaler at organet arbeidsgruppen benevner som «Forum for lotteri- og spillespørsmål», bør ha representanter fra et bredt spekter av forvaltningen, bransjen og de ulike aktørene.

Bare noen av høringsinstansene har uttalt seg om behovet for en klagenemnd:

Norsk Tipping AS, Økokrim og Troms politidistrikt slutter seg til arbeidsgruppens innstilling.

Motorførernes Avholdsforbund, reiser spørsmål om objektiviteten i klagesaker blir god nok uten klagenemnd.

Innsamlingskontrollen i Norge viser til departementets tidligere syn om at det kunne ligge fordeler i å etablere en egen nemnd, jf proposisjon til lotteriloven Ot prp nr 58 (1993-94) om lov om lotterier m v, og uttaler:

«Innsamlingskontrollen vil ut fra de fordeler som departementet tidligere har pekt på, foreslå at det etableres en egen nemnd for behandling av klagesaker. Også en slik nemnd bør sammensettes slik at den innehar nødvendig faglig tyngde og bredde. I proposisjonen fremholdt departementet i denne sammenheng at representasjon fra forskjellige organisasjoner reiser helt spesielle spørsmål om habilitet... Etter Innsamlingskontrollens syn er ikke habilitetsspørsmålet annerledes for et klageorgan etter lotteriloven enn for andre tilsvarende organer som utøver sine funksjoner med hjemmel i lov, for eksempel Markedsrådet som er sammensatt av personer med tilknytning til ulike interessegrupper i forhold til markedsføringsspørsmål. Det faktum at det kan oppstå habilitetsspørsmål i enkeltsaker er intet avgjørende argument for at man ikke bør velge en nemndsmodell. For øvrig vil Innsamlingskontrollen understreke at det ikke vil være vanskelig å finne frem til personer som ikke har noen direkte organisasjonsmessig tilknytning, men som besitter nødvendig kunnskap, innsikt og erfaring når det gjelder organisasjonenes arbeid og det aktuelle saksområde».

4.3.3 Departementets merknader

4.3.3.1 Lotteritilsynets administrative tilknytning

Departementet mener at organisasjonsmodellen for Lotteritilsynet må reflektere Lotteritilsynets status som et fritt og uavhengig organ overfor alle aktører i markedet. Lotteritilsynet bør på denne bakgrunn organiseres som et direktorat.

Det foreslås at aktuelle alternativer for direktoratets administrative tilknytning, utredes nærmere og forelegges regjeringen for avgjørelse.

4.3.3.2 Spørsmålet om Lotteritilsynet bør ha et styre

Departementet slutter seg til arbeidsgruppens anbefaling om at det ikke opprettes et styre for Lotteritilsynet. Departementet foreslår at Lotteritilsynets direktør gis fullt ansvar for driften av Lotteritilsynet. Departementet vil vurdere oppnevning på åremål. Direktøren bør oppnevnes av Kongen, og myndigheten til å fastsette instruks for stillingen bør legges til ansvarlig departementet utpekt av regjeringen.

I NOU 1991:26 om bruk av styrer i statlig forvaltning, uttales at styrer normalt ikke bør brukes for direktorater med klare innslag av myndighetsutøvende funksjoner eller politikkutformende karakter. I slike tilfelle anbefales en direkte styrings- og kommunikasjonskanal mellom departementet og forvaltningsorganet.

Lotteritilsynet må på bakgrunn av de oppgaver og det ansvar som det pålegges, ha stor integritet og handlefrihet. Lotteritilsynets avgjørelser vil berøre til dels store økonomiske interesser. Hensynet til Lotteritilsynets habilitet tilsier at aktørene i markedet ikke gis direkte innflytelse på Lotteritilsynets avgjørelser gjennom representasjon i et styre. Departementet mener at dialogen mellom Lotteritilsynet og markedsaktørene kan ivaretas på en tilstrekkelig måte ved at Lotteritilsynet innhenter synspunkter på aktuelle spørsmål gjennom jevnlige fagkonferanser og utstrakt kontakt med bransjeorganisasjonene. En slik modell vil også ivareta Lotteritilsynets behov for å innhente ekstern ekspertise.

4.3.3.3 Lotterinemnd

Departementet har kommet til at det bør opprettes en uavhengig klagenemnd (Lotterinemnda) for vedtak fattet av Lotteritilsynet i første instans. Opprettelsen av Lotterinemnda hjemles ved en ny bestemmelse i loven.

Generelt bør det utvises skepsis mot å oppnevne særskilte domstolliknende organ som behandler klager på siden av det ordinære forvaltnings- og rettsapparatet. Under behandlingen av Ingvaldsenkomiteens innstilling (Tid S 1976-77 og Stort forh 1977 s 4077) la Stortinget til grunn at unntak fra å organisere forvaltningsapparatet i et hierarki under politisk ledelse må begrunnes i særskilte hensyn.

Departementet legger vekt på at ressursene i departementet må frigjøres til mer overordnede oppgaver. Departementet behandler i dag klager over politiets avgjørelser i lotterisaker. Lotteritilsynet vil bli klageinstans for vedtak fattet av politiet.

Klageomfanget vil formentlig øke som følge av at oppgaver som i dag tilligger politiet, overføres til Lotteritilsynet jf avsnitt 4.3. I tillegg foreslås nye bestemmelser i loven som skal håndheves av Lotteritilsynet, blant annet autorisasjon og godkjenning av aktører i markedet. Departementet har ikke eksakte tall over antallet aktører i lotterimarkedet, men anslår at Lotteritilsynets avgjørelser i første instans vil berøre ca 7000-10 000 organisasjoner og nærmere 100 entreprenører som er aktive i lotterimarkedet. Omfanget av klagesaker er usikkert. Departementet antar likevel at antallet klagesaker vil være størst i en overgangsperiode, inntil regelverket er blitt kjent og markedet har tilpasset seg de nye rammebetingelsene. Klageomfanget kan stipuleres til 1000-1500 saker i året.

Nemndas legitimitet som beslutningsorgan må veie tungt. Departementet mener at Lotterinemnda ikke bør underlegges politisk styring i enkeltsaker. Dette innebærer at både lovanvendelse, skjønnsutøvelse og saksbehandling i enkeltsaker overlates til Lotterinemnda. Dette vil sikre reell uavhengighet for Lotterinemnda og størst mulig grad av likebehandling for klagerne. Denne strukturen innebærer at den politiske styringen av Lotterinemnda avgrenses til å skje gjennom lov og forskrifter. Lotterinemnda vil imidlertid bli underlagt departementet i administrative saker som ressursforvaltning, saksbehandlingstid mv.

Lotterinemnda vil tre inn som klageorgan for alle vedtak fattet av Lotteritilsynet i første instans.

Dertil kan Lotterinemnda av eget tiltak omgjøre Lotteritilsynets vedtak i første instans dersom de alminnelige vilkårene for omgjøring i forvaltningsloven § 35 er oppfylt.

Lotterinemnda bør fatte avgjørelser i samlet nemnd for å sikre at saken gis en betryggende behandling. Det kan imidlertid vurderes om leder kan avgjøre enkelte saker alene, eller delegere vedtaksmyndighet til sekretariatet. Det kan være kurante saker som hvor utfallet av saken er åpenbart. Som eksempler nevnes:

• avvisning av klage pga oversittelse av klagefristen,

• vedtak i klagesaker som må anses åpenbart grunnløse,

• vedtak i saker der vilkårene for å omgjøre Lotteritilsynets vedtak åpenbart må anses å foreligge.

Behandlingen i Lotterinemnda følger de alminnelige regler etter forvaltningsloven om saksforberedelse, vedtak og klage. Der Lotterinemnda av eget tiltak tar opp en sak (forvaltningsloven § 35) og fatter vedtak, vil dette vedtaket kunne påklages videre til departementet.

Av hensyn til Lotterinemndas habilitet bør ikke lotteriaktørene være representert i klageorganet. Derimot kan det være aktuelt at enkeltpersoner får adgang til personlig foretrede for Lotterinemnda, for eksempel i saker om autorisasjon av næringsdrivende.

Medlemmene av Lotterinemnda skal overta en oppgave som i dag tilligger Justisdepartementet. En del av klagesakene vil primært dreie seg om rettsanvendelse og lovtolkning, som tilsier at det må stilles kvalifiserte krav til medlemmenes juridiske kompetanse. På den annen side vil Lotterinemndas vedtak i saker om markedsfordeling, autorisasjon, vilkår for tillatelser m v innenfor gjeldende lov og forskrift i større grad være gjenstand for alminnelig fritt skjønn. I slike saker vil medlemmenes evne til å foreta interesseavveininger mot samfunnsmessige hensyn være av større betydning enn juridisk kompetanse. Departementet har kommet til at det må stilles krav om at Lotterinemndas leder og dennes vararepresentant skal ha juridisk embetseksamen. For øvrig bør Lotterinemnda ha representasjon fra så brede relevante samfunnsområder som mulig.

Lotterinemnda bør ha et odde antall medlemmer slik at det alltid kan treffes flertallsvedtak. Departementet foreslår at Lotterinemnda oppnevnes med tre medlemmer.

Lotterinemnda bør sikres både kontinuitet og fornyelse. En funksjonstid på 4 år samsvarer med vanlig praksis. Medlemmene bør kunne gjenoppnevnes én gang, av hensyn til kontinuitet i klageorganet. Begge kjønn må være representert i Lotterinemnda, jf lov 9 juni 1978 nr 45 om likestilling mellom kjønnene (likestillingsloven) § 21. Lotteritilsynet bør på vanlig måte forestå forberedende klagebehandling før saken oversendes Lotterinemnda. Lotteritilsynet skal vurdere om nye opplysninger i saken eller andre forhold gir grunnlag for å oppheve eller endre vedtaket. Dersom Lotteritilsynet opprettholder sitt vedtak oversendes saken til Lotterinemnda med påtegning fra Lotteritilsynet, for endelig klagebehandling.

Lotterinemnda bør ha et eget sekretariat som forbereder og fremlegger klagesaken med innstilling til vedtak for Lotterinemnda. Sekretariatet vil også utarbeide utkast til årsrapport, statistikk, presedensmapper etc. Departementet anslår at det vil være behov for to heltidsstillinger i sekretariatet. Saksbehandlingen i sekretariatet er for en stor del knyttet til juridisk relaterte oppgaver som nevnt ovenfor. Departementet mener derfor at minst en av de tilsatte i sekretariatet bør ha juridisk embetseksamen.

Departementet finner det nødvendig at sekretariatet har kontakt med Lotteritilsynets virksomhet og er tilgjengelig for henvendelser fra publikum. Det vil være ressursbesparende at sekretariatet lokaliseres i Lotteritilsynets lokaler. Dersom sekretariatet tilsettes av departementet, bør det administrative personalansvaret legges til direktøren i Lotteritilsynet.

4.3.3.5 Lokalisering

Departementet går inn for at Lotteritilsynet lokaliseres utenfor departementet. Videre bør Lotteritilsynets administrasjon lokaliseres uavhengig av Norsk Tipping AS sine lokaler på Hamar. Departementet slutter seg til arbeidsgruppens forslag om at Statskontrollen opprettholdes som en egen avdeling av Lotteritilsynet på Hamar.

Kort avstand til Gardermoen og småflyplass på Hamar, kan tale for at også Lotteritilsynets administrasjon plasseres på Hamar. Departementet mener likevel at disse forholdene ikke alene kan være avgjørende i spørsmålet om lokaliseringen. Lotteritilsynet vil måtte bygge sin virksomhet på utstrakt samarbeid med andre sentrale samarbeidspartnere, blant annet Kriminalpolitisentralen i Oslo. Lotteritilsynet vil videre være avhengig av aktiv dialog og samarbeid med alle aktører i spill- og lotterimarkedet. Volumet av de private lotterier er større enn for de statlige spill. Aktørene i det private markedet er mange og spredt ut over hele landet. Konsentrasjonen er likevel størst i Oslo og omegn, hvor de fleste landsomfattende organisasjoner og tunge entreprenører i bingo-, lotteri- og automatmarkedet har hovedsete.

Som ekspertmyndighet på alle typer spill og lotterier, må Lotteritilsynet rekruttere personell som har bred teknisk, juridisk og økonomisk kompetanse.

I tillegg til Statskontrollens medlemmer som er oppnevnt av Kulturdepartementet, arbeider fem personer ansatt i Norsk Tipping AS i tilknytning til Statskontrollen. Som nevnt under avsnittt 4.1.3 vil departementet likevel foreslå at Statskontrollens tilsatte gis stilling som statstjenestemenn for å sikre en mer uavhengig stilling i forhold til Norsk Tipping AS.

Det legges til grunn at Lotteritilsynets inspektører stasjoneres over hele landet. Departementet foreslår at lokalisering av Lotteritilsynets administrasjon avklares av regjeringen når opprettelse av tilsynet er avklart. Aktuelle alternativer utredes nærmere og forelegges regjeringen.