Prop. 117 L (2010–2011)

Endringer i merverdiavgiftsloven mv. (ny og enkel registrerings- og rapporteringsordning for tilbydere som leverer elektroniske tjenester fra utlandet)

Til innholdsfortegnelse

2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Statsbudsjettet for 2011 - endringslov 10. desember 2010 nr. 71

Den materielle merverdiavgiftsplikten ved privatpersoners innførsel av elektroniske tjenester ble vedtatt i forbindelse med Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2011, se lov 10. desember 2010 nr. 71. Avgiftsplikten skal tre i kraft med virkning fra 1. juli 2011. Det vises til avsnitt 4.4.3.1 i Innst. 3 S (2010–2011) Innstilling fra finanskomiteen om skatte-, avgifts- og tollvedtak, rammeoverføringer mv. til kommunesektoren, tilfeldige utgifter og inntekter og statsbudsjettets kapitler om utbytte mv. for 2011 med kildedokumenter Prop. 1 LS (2010–2011) og Prop. 1 S (2010–2011) og Prop. 1 S Tillegg 4 (2010–2011), samt kapittel 11 i Innst. 4 L (2010–2011) Innstilling fra finanskomiteen om skatter og avgifter 2011 med kildedokument Prop. 1 LS (2010–2011). Det vises også til kapittel 17 i Prop. 1 LS (2010-2011) Skatter og avgifter 2011.

I sistnevnte proposisjon ble det som begrunnelse for lovforslaget blant annet vist til (se avsnitt 17.4.1 i proposisjonen):

”Som hovedregel er all innenlands omsetning av tjenester merverdiavgiftspliktig, herunder omsetning av elektroniske tjenester. Dette gjelder uavhengig av om kjøperen eller mottakeren av tjenesten er næringsdrivende, offentlig virksomhet eller en privatperson. Når det gjelder innførsel av tjenester er privatpersoners kjøp av tjenester fra utlandet ikke merverdiavgiftspliktig i Norge, med unntak av kjøp av elektroniske kommunikasjonstjenester. Når det gjelder elektroniske tjenester vet man i tillegg at slike tjenester gjerne ikke vil være avgiftsbelagt i andre land når de omsettes til privatpersoner som er hjemmehørende i Norge da dette anses som en avgiftsfri eksport. Tjenesten kan dermed kjøpes uten norsk og utenlandsk merverdiavgift.
Privatpersoners kjøp av elektroniske tjenester både innenlands og fra utlandet er imidlertid økende. Dette skyldes ikke minst utviklingen av ny teknologi som gjør at e-handel med for eksempel musikk, film, spill, programvare og bøker/tidsskrifter vokser. Når dagens merverdiavgiftsregelverk innebærer at det må betales merverdiavgift ved kjøp av slike tjenester fra norske tilbydere, mens tilsvarende tjenester kan kjøpes uten merverdiavgift fra utlandet, innebærer dette en betydelig konkurransevridning i disfavør av norske tilbydere. Denne situasjonen taler for å utvide merverdiavgiftsplikten slik at det skal betales merverdiavgift uavhengig av om tilbyderen er etablert utenfor eller innenfor det norske merverdiavgiftsområdet.
Departementet vil også peke på at digitalisering av varer (som merverdiavgiftsrettslig anses som tjenester), kombinert med større tilbud og tilgjengelighet i utlandet, har medført at et stadig økende forbruk ikke ilegges merverdiavgift. I tillegg til å skape konkurransevridninger, vil dermed en slik utvikling redusere statens inntekter fra merverdiavgiften.
På denne bakgrunn foreslår departementet merverdiavgiftsplikt på privatpersoners kjøp av elektroniske tjenester fra utlandet. Dette innebærer ikke avgiftsbelegging av nye tjenester, men kun at det skal betales merverdiavgift ved kjøp av slike tjenester uavhengig av om leverandøren er etablert utenfor eller innenfor merverdiavgiftsområdet.”

Som det framgår av Prop. 1 LS (2010-2011) Skatter og avgifter 2011, var det etter departementets vurderinger behov for å få på plass merverdiavgiftsplikten så raskt som mulig. Lovforslag ble derfor fremmet uten forutgående høring. Det ble videre lagt opp til at lovsaken skulle behandles av Stortinget i to omganger ved at forslaget om den materielle avgiftsplikten ble behandlet av Stortinget som ledd i statsbudsjettet for 2011, mens departementet skulle fremme forslag om andre nødvendige lovendringer på et senere tidspunkt, men slik at Stortinget kan vedta disse endringene før 1. juli 2011. Samtidig ble det varslet at departementet vil gjennomføre høring.

Stortinget, ved finanskomiteens flertall, sluttet seg til forslaget i Prop. 1 LS (2010-2011) Skatter og avgifter 2011, og forslagene som nå legges fram er som nevnt annen hoveddel av lovarbeidet med å få på plass en avgiftsplikt ved privatpersoners kjøp av elektroniske tjenester fra utlandet. Departementet fremmer forslag om en ny og enkel registrerings- og rapporteringsordning for tilbydere i utlandet av elektroniske tjenester til privatpersoner hjemmehørende i Norge. Etablering av en slik ordning ble forutsatt i proposisjonen og lå derfor også til grunn som en sentral premiss ved Stortingets behandling av saken.

2.2 Finansdepartementets høringsnotat 24. februar 2011

Finansdepartementet sendte forslag til endringer i merverdiavgiftsloven mv. på høring 24. februar 2011. Høringsnotatet presenterte annen hoveddel i arbeidet med å innføre merverdiavgiftsplikt når privatpersoner hjemmehørende i Norge kjøper elektroniske tjenester fra utlandet.

Det ble vist til at Stortinget ved vedtakelsen av avgiftsplikten forutsatte at tilbyderne skal ha ansvaret for å beregne avgiften. Næringsdrivende eller offentlig virksomhet som kjøper elektroniske tjenester fra utlandet, vil selv være ansvarlige for å beregne merverdiavgift etter reglene om omvendt avgiftsplikt. Denne mekanismen ble imidlertid ansett lite egnet for privatpersoner og andre ikke-næringsdrivende mottakere. I høringsnotatet ble det derfor foreslått at merverdiavgiften skal kreves opp på samme måte som ved alminnelig innenlands omsetning. Leverandøren ble foreslått å være ansvarlig for å innberette og innbetale merverdiavgiften til staten. Det vil si at leverandøren fakturerer/oppkrever vederlaget for tjenesten med tillegg av merverdiavgift.

Det var også en viktig forutsetning ved Stortingets vedtakelse av avgiftsplikten at tilbydere i utlandet skal få tilbud om en ny og enkel registrerings- og rapporteringsordning. Denne forutsetningen ble fulgt opp i høringsnotatet og Finansdepartementet foreslo en egen forenklet registreringsordning for disse tilbyderne.

Departementet foreslo i høringsnotatet at tilbydere i forenklet registreringsordning skal være underlagt de fleste av merverdiavgiftslovens generelle forvaltningsregler. Det innebærer blant annet at tilbyderne vil ha en generell opplysningsplikt om forhold av betydning for avgiftskontrollen, og at avgiftsmyndighetene kan innhente informasjon om tilbyderne fra tredjeparter. Det innebærer også at avgiftsmyndighetene kan fastsette merverdiavgift ved skjønn, og for øvrig ilegge sanksjoner som tilleggsavgift og straff, dersom tilbyderne gir uriktige eller ufullstendige opplysninger eller ikke sender inn omsetningsoppgave.

Foruten å kunne bli ilagt merverdiavgiftslovens generelle sanksjoner, ble det foreslått at tilbyderne kunne slettes fra ordningen dersom merverdiavgiftslovens regler gjentatte ganger er brutt. Tilbydere som er slettet og som fortsatt har avgiftspliktig aktivitet, vil ha plikt til å registrere seg i Merverdiavgiftsregisteret ved representant. Tilbydere som er slettet kan imidlertid registreres på ny på nærmere angitte vilkår.

Forslaget om den forenklede registreringsordningen lagt fram i høringsnotatet har store likheter med de reglene medlemslandene i EU har hatt siden 2003, og det ble fremhevet som en fordel at flere tilbydere som berøres av forslaget allerede vil være kjent med innholdet.

Høringsfristen ble satt til 24. mars 2011. Høringsfristens lengde var begrunnet i at Stortingets vedtak er basert på at merverdiavgiftsplikten skal tre i kraft 1. juli 2011. Departementet viste til at saken gjelder gjennomføringen av merverdiavgiftsplikten som ble omfattende diskutert i forbindelse med statsbudsjettet for 2011. Det ble da også varslet høring, samtidig som den forenklede registreringsordningen i EU og departementets arbeidsskisse ble presentert i proposisjonen til Stortinget i oktober 2010.

Høringsnotatet ble sendt til i alt 196 høringsinstanser. Av disse mottok departementet svar fra 42 instanser, hvorav 17 hadde konkrete innspill til høringsnotatet.

Følgende instanser har avgitt uttalelser med konkrete innspill:

  • Aspiro AS

  • Bokforhandlerforeningen

  • Brønnøysundregistrene

  • Datatilsynet

  • Den norske Advokatforening

  • Den norske forleggerforening

  • Forbrukerrådet

  • Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

  • IKT-Norge

  • Landsorganisasjonen i Norge

  • Næringslivets Hovedorganisasjon

  • Advokatfirmaet PriceWaterhouseCoopers DA

  • Produsentforeningen

  • Advokatfirmaet Steenstrup Stordrange DA

  • Telenor ASA

  • Telio Telecom AS

  • Utenriksdepartementet

Høringsnotatet inneholder i hovedsak de samme endringsforslag som fremmes i denne proposisjonen, med enkelte avvik. Det vises til avsnitt 1.2 hvor det er redegjort for de viktigste avvikene mellom forslagene i denne proposisjonen og forslagene i høringsnotatet.

2.3 Høringsinstansenes generelle synspunkter

I dette avsnittet gis det en kort oversikt over høringsinstansenes generelle synspunkter. Høringsinstansenes konkrete merknader til de enkelte forslag, som fremmes i denne proposisjonen, behandles i avsnittene 5.1 flg.

Flere av høringsinstansene stiller seg positive til regelendringer som sikrer avgiftsmessig likebehandling mellom innenlands omsetning og innførsel av elektroniske tjenester. Flere av instansene slutter seg videre til at den norske forenklede registreringsordningen blir utformet med utgangspunkt i den forenklede registrerings- og rapporteringsordningen i EUs merverdiavgiftsregelverk. Det vises blant annet til uttalelsene fra Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Telenor ASA.

Høringsinstansene tar opp flere spørsmål og konsekvenser ved forslagene som er fremmet i høringsnotatet. Flere av instansene er særlig opptatt spørsmål knyttet til håndhevelse og kontroll av en slik forenklet registreringsordning. Disse innspillene blir omtalt i tilknytning til behandlingen av de aktuelle spørsmålene i de etterfølgende kapitlene.

Enkelte av høringsinstansene mener at forslagene i høringsnotatet burde vært bedre utredet. Blant annet anfører Telio Telecom AS at forslagene er mangelfulle og at de nye reglene hasteinnføres på feilaktige premisser. Telio Telecom AS konkluderer med at ikrafttredelsen må utsettes til man har etablert tilstrekkelige kontrollmekanismer for å sikre at reglene blir overholdt. IKT-Norge uttaler at man bør vente med implementeringen av et slikt regelverk i påvente av et bedre erfaringsgrunnlag fra EU og våre naboland.

I høringsrunden har det også kommet reaksjoner på den korte høringsfristen Både Advokatfirmaet PricewaterhouseCoopers AS og Telio Telecom AS hevder at høringen er gjennomført i strid med Utredningsinstruksen.

Noen av høringsinstansene har i sine uttalelser tatt opp enkelte andre spørsmål som ikke er direkte knyttet opp til forslagene i høringsnotatet. Det vises til omtalen i avsnitt 5.1.

Til dokumentets forside