Prop. 127 S (2014–2015)

Jordbruksoppgjøret 2015 – endringer i statsbudsjettet 2015 m.m.

Til innholdsfortegnelse

5 Importvernet og internasjonale forhold

5.1 Importvernet for landbruksvarer

Handel er grunnleggende for økonomisk vekst og utvikling. Internasjonalt utvikles et stadig mer omfattende handelssamarbeid mellom land. Utviklingen går i retning av reduserte handelsbarrierer og økt handel. Importen av landbruksvarer til Norge er mer enn fordoblet de siste 10 årene.

Regjeringen vil balansere ulike hensyn i den nasjonale forvaltningen av importvernet, og i internasjonale handelsforhandlinger om landbruksvarer. For forbrukerne vil økt handel med landbruksvarer kunne gi et bedre vareutvalg og lavere matvarepriser. Regjeringen vil avveie ulike hensyn mot hverandre i samsvar med Regjeringens mål for landbrukspolitikken, der også hensynet til forutsigbarhet for næringen tillegges vekt.

5.2 WTO Landbruksavtalen og nye forhandlinger

Uruguay-runden, med multilaterale forhandlinger om regelverk knyttet til handel, resulterte i opprettelsen av Verdens Handelsorganisasjon (World Trade Organisation – WTO) 1. januar 1995. Samtidig ble det etablert egne avtaler om landbruk (Landbruksavtalen) og om sanitære og plantesanitære forhold (SPS-avtalen). Landbruksavtalen legger viktige rammebetingelser for den nasjonale landbrukspolitikken gjennom forpliktelser og rettigheter på de tre områdene markedsadgang, internstøtte og eksportsubsidier. Norge er bundet av disse forpliktelsene inntil en ny landbruksavtale kommer på plass.

Markedsadgang

Norges forpliktelser når det gjelder øvre tillatte tollsatser og importkvoter framgår av Norges bindingsliste til WTO (vedlegg til St.prp. nr. 65 (1993–94)). Norge har notifisert bruk av importkvoter til og med 2013.

Internstøtte

WTOs landbruksavtale skiller mellom støtte som i Uruguayrunden ble underlagt reduksjonsforpliktelser (såkalt gul støtte) og støtte som ikke ble underlagt slike forpliktelser (såkalt blå og grønn støtte). For den sistnevnte kategorien støtte eksisterer det ingen øvre beløpsbegrensning, men støtteordningene må oppfylle visse kriterier for å være unntatt fra beløpsbegrensningen.

Grønn støtte har liten eller ingen innvirkning på produksjon og handel, og var unntatt reduksjonsforpliktelser i Uruguayrunden. For Norges del omfatter denne kategorien støtte bl.a. til miljøprogrammer og velferdsordninger. I 2013 var notifisert grønn støtte på 7,8 mrd. kroner.

Blå støtte er ordninger under produksjonsbegrensende programmer basert på faste arealer eller avlinger, eller på et fast antall dyr. Blå støtte var unntatt fra reduksjonsforpliktelsene i Uruguayrunden. I 2013 var notifisert blå støtte på 4,9 mrd. kroner.

Samtlige interne støttetiltak til fordel for jordbruksprodusenter som ikke er omfattet av ett av unntakene, er underlagt reduksjonsforpliktelsene. Reduksjonsforpliktelsene er uttrykt ved hjelp av et samlet mål for støtte, AMS (Aggregate Measurement of Support), også omtalt som gul støtte. Gul støtte er verdien av differansen mellom norske målpriser og faste referansepriser fra perioden 1986–88 multiplisert med tilhørende volumer, i tillegg til prisstøtte over budsjett, fratrukket særavgifter. Norges maksimalt tillatte gule støtte er på 11,449 mrd. kroner. Ved siste notifikasjon i 2013 var det notifiserte nivået i gul boks 9,9 mrd. kroner.

Eksportstøtte

Landbruksavtalen begrenser bruken av eksportsubsidier målt i både verdi og volum. Norges maksimalt tillatte nivåer framgår av Norges bindingsliste til WTO (vedlegg til St.prp. nr. 65 (1993–94)). Norge har notifisert bruk av eksportsubsidier til og med 2013, og notifisert støttenivå var på til sammen 264 mill. kroner (svinekjøtt, egg og eggprodukter, ost og bearbeidede landbruksvarer). Dette utgjør 54 pst. av maksimalt tillatt norsk bruk av eksportstøtte.

Landbruksforhandlingene

Landbruksforhandlingene er en del av den brede forhandlingsrunden som ble vedtatt på WTOs ministerkonferanse i Doha i 2001. 1. august 2004 ble det vedtatt et rammeverk som la føringer for de videre forhandlingene for landbruksvarer, industrivarer inkl. fisk, tjenester og forenkling av handelsprosedyrer. Dette rammeverket lå til grunn for ministererklæringen som ble vedtatt i desember 2005. Det innebar også et skritt videre i forhandlingene ved at en kom til enighet om en del elementer, som skal ligge til grunn for en forhandlingsløsning på landbruk. Dette inkluderer bl.a. eliminering av eksportstøtte, bedret markedsadgang for de minst utviklede landene (MUL) inn på i-landenes markeder og rammer for reduksjon av tollsatser og intern støtte. Disse elementene inngår i en bred forhandlingspakke som skal vedtas samlet.

På bakgrunn av ministererklæringen fra 2005 ble det forhandlet fram avtaletekster for landbruk og industrivarer, inkl. fisk. Forhandlinger på ministermøtet i juli 2008 om ferdigstilling av disse tekstene stoppet da det viste seg at avstanden mellom enkelte av aktørene, på sentrale punkter, var for stor. Den videre forhandlingsprosessen etter 2009 lyktes ikke i å oppnå betydelig framgang på de uløste spørsmålene i forhandlingstekstene fra 2008.

På ministerkonferansen i desember 2013 oppnådde WTOs 160 medlemsland enighet på flere områder, blant annet om handelsforenkling. På landbruksområdet ble det enighet om ministerbeslutninger vedrørende tollkvoteadministrasjon og matvaresikkerhet for utviklingsland, i tillegg til en ministererklæring om å utvise tilbakeholdenhet i bruken av alle former for eksportstøtte i påvente av en endelig avtale der eliminering av slike støtteordninger inngår. Videre vedtok ministrene at det i løpet av 2014 skulle utarbeides et arbeidsprogram for de videre forhandlingene. Resultatet på ministerkonferansen åpner muligheten for å gjenoppta forhandlingene om kjerneområdene i Doha-runden; markedsadgang for landbruksvarer, industrivarer, fisk og tjenester, subsidier og oppdatering av WTO-regelverket.

Forhandlingsprosessen i 2014 og 2015 har vært preget av begrenset framgang. Avtalen om handelsforenkling kom på plass i november 2014, fire måneder på overtid. Ferdigstilling av arbeidsprogrammet for avslutning av Doharunden ble utsatt til juli 2015. Det er likevel tegn til en mer omfattende forhandlingsprosess, særlig på landbruksområdet.

5.3 Import fra u-land

Verdien av importen av landbruksvarer fra alle u-land utgjorde 13,6 mrd. kroner i 2014, tilsvarende om lag 25 pst. av totalimporten. U-landsimporten er klart størst fra Brasil med en importverdi på 4,6 mrd. kroner. Toll- og kvotefri markedsadgang for alle produkter fra MUL-landene er et sentralt tiltak i norsk utviklings- og handelspolitikk. Alle land på FNs offisielle MUL-liste og alle lavinntektsland med mindre enn 75 mill. innbyggere, til sammen 59 land, omfattes i dag av ordningen. Andre u-land får også vesentlige tollreduksjoner ved eksport til Norge. Namibia, Botswana og Swaziland har særskilte eksportmuligheter for storfekjøtt og sauekjøtt til Norge innenfor årlige indikative tak på 3200 tonn for storfekjøtt og 400 tonn for sauekjøtt.

Importen fra de fattigste landene har relativt sett økt betydelig for enkelte varer de siste årene, f.eks. blomster fra Kenya og honning fra Etiopia og Zambia. Likevel utgjorde importen fra de fattigste landene (nulltoll-land) bare 1,2 pst. av den totale importen av landbruksvarer i 2014.

5.4 EUs felles landbrukspolitikk og forhandlinger med EU

5.4.1 Utviklingen i EUs felles landbrukspolitikk (CAP)

Landbrukspolitikken er ikke en del av EØS-avtalen, men utviklingen av EUs felles landbrukspolitikk har likevel betydning for norsk landbruk og næringsmiddelindustri. Prisutviklingen på landbruksproduktene i EU påvirker omfanget av grensehandelen og konkurransekraften til næringsmiddelindustrien.

Landbrukspolitikken i EU (CAP) gjennomgikk en stor reform i 2003. Etter noen års erfaring med den nye landbrukspolitikken, ble det vedtatt en ny reform i 2013. Denne reformen innebærer i betydelig grad en videreføring av tidligere reformer, men med justeringer av virkemiddelbruken. Reformen gjennomføres fra 2015.

Ved reformen av landbrukspolitikken i 2003 ble det gjort flere grunnleggende endringer. Blant de viktigste var en omlegging fra direkte arealstøtte og støtte per dyr til produksjonsuavhengig støtte per bruk. Denne støtteformen videreføres i reformen fra 2013. Mer enn 80 pst. av støtten til landbruket i EU er nå produksjonsuavhengig støtte. Det er fortsatt store ulikheter i støttenivå mellom land, og innen land i EU. Den nye reformen tar sikte på å jevne ut disse forskjellene.

Den nye reformen introduserer støtte til miljøtiltak som en del av den direkte støtten (pilar 1 i CAP). Av tildelingen av midler til medlemslandene skal 30 pst. av den direkte støtten gå til miljøformål (permanente grasarealer, varierte driftsformer, økologisk jordbruk). Koplingen til regelverket for miljø og dyrevelferd for å motta direkte støtte beholdes («cross-compliance»).

Reformen introduserer videre et tilskudd til gårdbrukere under 40 år. Disse vil motta en tilleggsstøtte på 25 pst. av den direkte støtten de første 5 årene etter overtakelsen av bruket. Mindre gårdsbruk har også muligheter for spesielle tiltak. Dette er valgfrie tiltak for medlemslandene. Menyen av virkemidler tilgjengelig for bygdeutvikling (pilar 2 i CAP) er omfattende, bl.a. støtte til innovasjon, modernisering og styrket konkurranseevne.

Produsentorganisasjoner som nå dekker alle de viktige jordbruksproduksjonene, styrkes ytterligere i den siste landbruksreformen. Produsentorganisasjonene gis en sterkere rolle i forhandlingene om leveringskontrakter for ulike landbruksvarer. Produksjonskvoter for melk ble avskaffet i EU fra 1. april 2015. Etter planen skal produksjonskvoter for sukker avskaffes i 2017.

Europakommisjonen og den europeiske investeringsbanken (EIB) har nylig lansert en modell for å øke tilgangen til kapital i landbruket i EU. Modellen skisserer forbedret mulighet for medlemslandene til å etablere finansielle instrumenter som en del av medlemslandenes planer for bygdeutvikling. Lånegarantier er et aktuelt virkemiddel.

Reformen i EUs felles landbrukspolitikk som gjennomføres fra i år, øker fleksibiliteten for medlemslandene i gjennomføringen av landbrukspolitikken. Det vil derfor bli betydelig variasjon mellom medlemsland i bruken av virkemidler. EUs felles landbrukspolitikk blir mindre felles og mer fleksibel med de endringene som nå er gjennomført.

EU er verdens største importør – og verdens største eksportør – av landbruksvarer. Reformen legger opp til fortsatt styrking av konkurranseevnen for landbruket i EU.

5.4.2 Importrestriksjoner for landbruksvarer til Russland

I august 2014 innførte Russland importrestriksjoner for enkelte landbruksvarer og fiskeprodukter fra EU, Norge, USA, Canada og Australia. Russland var EUs nest viktigste eksportmarked for landbruksvarer i 2013 med en eksportverdi på 11 mrd. EUR. Importrestriksjonene rammet eksporten av landbruksvarer til en samlet verdi av vel 5 mrd. EUR. Uroen i EU-markedet forplantet seg i noen grad til omkringliggende markeder.

Kommisjonen etablerte tidlig ekstraordinære markedstiltak for de delene av landbruket som ble særlig rammet av restriksjonene. Det ble etablert ulike tiltak for frukt- og grøntsektoren, støtte til privat lagring for ost og skummetmelkpulver og videre økte bevilgninger til tiltak for markedsføring av landbruksvarer fra EU. Senere ble det også gitt mulighet for støtte til privat lagring av svinekjøtt. De ekstraordinære tiltakene ble etter hvert justert for å virke mer målrettet, til hjelp for de medlemsland som er særlig hardt rammet av importrestriksjonene, i første rekke Polen, Finland og Baltikum.

Importrestriksjonene til Russland var også en medvirkende årsak til at melkesektoren i EU opplevde en sterk nedgang i pris til produsent i løpet av andre halvår 2014. Prisen var i gjennomsnitt 18 pst. lavere i desember 2014 sammenliknet med desember 2013. I første halvår 2015 har prisnedgangen snudd til en svak oppgang. Markedsutviklingen for meieriprodukter i EU blir fulgt svært nøye framover etter at kvoteordningen for melk ble avskaffet fra 1. april 2015.

Importrestriksjonene til Russland rammet norsk landbruk i liten grad. Årlig eksportverdi av meieriprodukter til Russland var rundt 25 mill. kroner før restriksjonene.

5.4.3 Forhandlinger med EU

I henhold til EØS-avtalens artikkel 19 skal EU og Norge søke å gradvis liberalisere handelen med basislandbruksvarer innenfor rammen av partenes landbrukspolitikk, og på en gjensidig fordelaktig måte.

Norge og EU har inngått to artikkel 19-avtaler som trådte i kraft henholdsvis 1. juli 2003 og 1. januar 2012. På EØS-rådsmøtet høsten 2013 ble det enighet mellom EU og Norge om å starte forhandlinger om en ny artikkel 19-avtale. Som grunnlag for forhandlingene har Norge og EU gjennomgått utviklingen i handelen med landbruksvarer. Første forhandlingsmøte mellom Norge og EU om en ny artikkel 19-avtale ble gjennomført i februar 2015.

5.5 Forhandlinger om EFTA-handelsavtaler

Norge har gjennom det europeiske frihandelsforbundet EFTA, som omfatter Sveits, Liechtenstein, Island og Norge, iverksatt 25 handelsavtaler. I tillegg har EFTA forhandlet ferdig handelsavtale med Guatemala. Handelsavtalen med India er langt på vei ferdigforhandlet, men ikke implementert. EFTA forhandler nå om handelsavtaler med Filippinene, Indonesia, Malaysia, Vietnam, og skal videre innlede forhandlinger med Georgia.

Nye handelsavtaler forelegges Stortinget før iverksettelse.

Til dokumentets forside