17 Private straffesaker
17.1 Gjeldende rett
I norsk straffeprosess er hovedregelen at lovovertredelser skal påtales av det offentlige ved påtalemyndigheten, jf. straffeprosessloven § 62 a første ledd. Fornærmedes mulighet til å reise privat straffesak etter straffeprosessloven § 80, som viser til reglene i straffeprosessloven kapittel 28, gjør unntak fra dette utgangspunktet.
Private straffesaker kan deles i to kategorier, jf. straffeprosessloven § 402. De ubetinget private straffesakene omfatter saker der fornærmede kan ta ut tiltale uavhengig av om påtalemyndigheten vil forfølge saken. De subsidiært private straffesakene omfatter tilfeller der privat straffesak er betinget av at påtalemyndigheten ikke vil forfølge forholdet, eller har frafalt en allerede påbegynt forfølgning uten at det er truffet beslutning om påtaleunnlatelse. Etter ikraftsettingen av straffeloven 2005 følger adgangen til å gå til privat straffesak for de fleste straffebud av ordningen med subsidiært private straffesaker, se blant annet Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) Om lov om straff (straffeloven) punkt 4.1.5.4 side 62 flg. og straffeprosessloven § 62 a.
I private straffesaker opptrer fornærmede selv som saksøker og har fulle partsrettigheter. Saken innledes ved at fornærmede tar ut stevning, jf. straffeprosessloven § 412. Stevningen trer i stedet for tiltalebeslutning og fastsetter rammen for domstolens kompetanse, jf. straffeprosessloven § 38. For øvrig kommer reglene om offentlige straffesaker til anvendelse så langt de passer, jf. straffeprosessloven § 409.
Retten til domstolsprøving etter EMK artikkel 6 nr. 1 gjelder bare «civil rights and obligations». Høyesterett har lagt til grunn at adgangen til å reise privat straffesak ikke er å anse som en «civil right» etter bestemmelsen, jf. Rt. 2008 side 672.
Spørsmålet om adgangen til å reise privat straffesak bør bestå, har over tid vært drøftet i flere sammenhenger. Straffeprosesslovkomiteen mente at privat påtale burde beholdes i de ubetinget private straffesakene, jf. NUT 1969: 3 Innstilling om rettergangsmåten i straffesaker fra Straffeprosesslovkomiteen side 117 flg. Det ble vist til at å fjerne muligheten ville gripe så dypt inn i rettsvernet mot ærekrenkelser at spørsmålet burde drøftes i sammenheng med straffansvaret for ærekrenkelser. For så vidt gjaldt de subsidiært private straffesakene mente flertallet i komiteen at ordningen burde avskaffes. Etter flertallets syn viste erfaringen at det sjelden kom noe positivt ut av slike saker, og at sakene innebærer en belastning både for partene og det offentlige. Komiteen hadde gjennomgått alle subsidiært private straffesaker i en periode på fem år. I perioden hadde ingen slike saker endt med domfellelse. Komiteens mindretall mente på sin side at adgangen burde beholdes og la vekt på allmennhetens tillit til straffesaksbehandlingen. Mindretallets syn ble lagt til grunn for utformingen av den gjeldende straffeprosessloven, jf. Ot.prp. nr. 35 (1978–79) om lov om rettergangsmåten i straffesaker punkt III B 5 side 86.
Straffelovkommisjonen foreslo i delutredning VII at ordningen med private straffesaker burde avskaffes, jf. NOU 2002: 4 Ny straffelov punkt 7.9 side 188. Kommisjonen viste særlig til at straffansvaret for ærekrenkelser ble foreslått vesentlig innskrenket, noe som ville redusere antallet private straffesaker, og at ordningen med påtalebegjæring fra fornærmede ikke ble foreslått videreført. I arbeidet med straffeloven 2005 ble vurderingen av de private straffesakene utsatt i flere omganger, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) om lov om straff punkt 2.5 side 45, Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) om lov om endringer i straffeloven 20. mai 2005 nr. 28 punkt 14.1 side 389 og Prop. 64 L (2014–2015) Lov om ikraftsetting av straffeloven 2005 (straffelovens ikraftsettingslov) punkt 6.3 side 59.
17.2 Andre nordiske lands rett
17.2.1 Dansk rett
I dansk rett er det alminnelige utgangspunktet at straffbare forhold skal forfølges av det offentlige. Det følger av retsplejeloven § 719 at påtalekompetanse for fornærmede eller andre krever særlig hjemmel.
Det er ingen alminnelig adgang til subsidiær privat påtale i Danmark. Spørsmålet om hvorvidt det burde innføres en alminnelig adgang til subsidiær privat påtale, ble drøftet av Justisministeriets strafferetsplejeutvalg i 2006. Utvalget gikk imot dette med følgende begrunnelse:
«[O]bjektivitetsprincippet [bør fortsat] være et bærende princip i straffeprocessen, bl.a. således at kompetencen til at afgøre, om der skal rejses tiltale, i almindelighed bør ligge hos et statsligt organ, der er forpligtet til at vurdere tiltalespørgsmålet efter saglige og objektive kriterier. Beslutninger, der indebærer, at nogen tiltales med den belastning, der følger med at være tiltalt i en straffesag, bør således efter udvalgets opfattelse i alle mere alvorlige sager træffes af en statslig myndighed efter saglige og objektive kriterier. En almindelig subsidiær påtaleret for den forurettede ville også indebære en risiko for uens behandling af sigtede afhængig af den enkelte forurettedes vilje. Hertil kommer, at udvalget ikke finder, at sigtede/ tiltalte eller retsvæsenet i almindelighed bør belastes med straffesager, som anklagemyndigheden har vurderet, at der ikke er tilstrækkeligt grundlag for at føre.»
Utvalget mente at fornærmedes legitime interesse i å fremme sine synspunkter på påtalespørsmålet i en konkret sak i tilstrekkelig grad blir ivaretatatt gjennom adgangen til å påklage negative påtalevedtak. Utvalgets anbefaling ble fulgt opp i det videre lovarbeidet.
I dansk rett har fornærmede en begrenset adgang til privat påtale i enkelte mindre alvorlige sakstyper. Dette gjelder blant annet for visse fredskrenkelser, ærekrenkelser og selvtekt, jf. den danske straffeloven §§ 275, stk. 1 og 305, stk. 2. Videre er det adgang til privat påtale i tilfeller der offentlig påtale er betinget av fornærmedes begjæring, når strafferammen ikke er høyere enn fengsel i inntil fire måneder, jf. retsplejeloven § 726. Privat påtale innebærer at et forhold ikke forfølges av det offentlige, men som privat straffesak av en privat påtaleberettiget. Den private straffesaken føres i sivilprosessens former, jf. retsplejeloven § 989.
Betinget offentlig påtale er en mellomform mellom offentlig og privat påtale. I slike tilfeller kan offentlig forfølgning skje etter fornærmedes begjæring. Ved lov 27. december 2018 nr. 1719 ble påtalereglene endret for i en rekke bestemmelser i den danske straffeloven kapittel 27 om freds- og ærekrenkelser. Endringene innebærer blant annet at visse grove ærekrenkelser, som tidligere var undergitt ren privat påtale, nå er undergitt betinget offentlig påtale, jf. straffeloven § 275, stk. 2 og straffeloven § 267, jf. § 268. Endringene trådte ikraft 1. januar 2019 og bygger på Straffelovrådets betænkning nr. 1563 fra 2017 om freds- og ærekrænkelser punkt 4 side 167–180.
17.2.2 Svensk rett
I Sverige er utgangspunktet at straffbare handlinger påtales av det offentlige med mindre annet er bestemt, jf. rättegångsbalken (1942:740) 20 kap. 3 §. For noen få handlinger har fornærmede påtalerett uavhengig av påtalemyndighetens beslutning, for eksempel i saker om falsk eller grunnløs påtale og falsk anmeldelse, jf. rättegångsbalken 20 kap. 8 § tredje stycket.
Har påtalemyndigheten besluttet å reise sak, har fornærmede vid adgang til å slutte seg til tiltalen, jf. rättegångsbalken 20 kap. 8 § andra stycket. I SOU 2013:17 Brottmålsprocessen har Straffprocessutredningen anbefalt at denne ordningen avskaffes, jf. side 276–277. I begrunnelsen peker utredningen særlig på at staten bør ha ansvaret for å bekjempe kriminalitet. Etter utredningens syn vil forslaget bidra til å tydeliggjøre fornærmedes stilling og påtalemyndighetens rolle i prosessen. Det fremheves at fornærmedes behov og interesser tilgodeses bedre i andre bestemmelser. Forslaget fra Straffprocessutredningen har per august 2020 ikke ført til lovendringer.
Fornærmede har en vid adgang til subsidiær privat påtale, jf. rättegångsbalken 20 kap. 8 §. Det er et vilkår at fornærmede har anmeldt forholdet, og at påtalemyndigheten har besluttet at det ikke skal tas ut tiltale. I SOU 2013:17 side 298–300 har Straffprocessutredningen vurdert om denne ordningen burde avvikles. I utredningen vises det til at flere aktører har tatt til orde for å oppheve adgangen til subsidiær påtale fordi den først og fremst blir benyttet på sjikanerende vis, og det ikke er uvanlig at sakene er åpenbart grunnløse. Mange saker krever dessuten en ikke ubetydelig arbeidsinnsats fra domstolens side. Straffprocessutredningen mente likevel at adgangen burde beholdes av kontrollhensyn, og viser videre til at det ville gi liten samlet gevinst for rettsvesenet å fjerne ordningen.
Utredningen om processrätt och stora brottmål har nylig foreslått visse innskrenkninger i fornærmedes subsidiære påtalerett, jf. SOU 2019:38 Stora brottmål – nya processrättsliga verktyg punkt 5.12.4 side 265 flg. Det er blant annet foreslått at fornærmede ikke skal ha adgang til å påtale forhold når påtalemyndigheten har besluttet å avslutte eller begrense en forundersøkelse på bakgrunn av at mistenkte har gitt informasjon av vesentlig betydning for etterforskingen. Dette forslaget er per august 2020 fortsatt til behandling i Justitiedepartementet. I utredningen uttales mer generelt på side 266:
«Vår uppfattning är dock att brottmål i grunden bör vara en statlig angelägenhet. Detta är den viktiga symbolfrågan i våra överväganden. Det är med en sådan ståndpunkt i och för sig vare sig ändamålsenligt eller lämpligt att målsäganden används som en kontrollfunktion i brottmålsprocessen för att åklagaren, dvs. staten, sköter sitt uppdrag. Statens maktutövning bör enligt vår uppfattning i första hand kontrolleras av andra funktioner, nämligen genom den tillsyn som bedrivs vid myndigheterna internt samt av JO och JK.»
17.3 Straffeprosessutvalgets forslag
Straffeprosessutvalget har i utredningen foreslått å oppheve adgangen til å reise privat straffesak, jf. punkt 24.5 side 488–489. Begrunnelsen er for det første prinsipiell. Etter utvalgets syn bør strafforfølging utelukkende være en statsoppgave. Påtalemyndigheten er, i kraft av sin uavhengighet og sitt objektive mandat, best egnet til å forvalte ansvaret for å legge ned påstand om straff og føre straffesaker på samfunnets vegne. Et slikt inngripende virkemiddel bør ikke stilles til privates disposisjon.
Utvalget viser for det andre til at fornærmede ikke vil være rettsløs uten adgangen til å reise privat straffesak. Påtalemyndighetens vedtak kan påklages, og videre kan saksbehandlingen klages inn for Sivilombudsmannen. Utvalget viser også til at lovutkastet legger opp til at overordnet påtalemyndighet i større grad enn i dag skal føre et særlig tilsyn med underordnet påtalemyndighet. Forslaget må antas å styrke påtaleavgjørelsers kvalitet, i tillegg til å sørge for at det kan rettes opp i konkrete feilvurderinger. For så vidt gjelder et erstatningskrav viser utvalget til at fornærmedes interesse er ivaretatt gjennom adgangen til å reise sivil sak etter tvisteloven.
17.4 Høringsinstansenes syn
Agder lagmannsrett, Anne Robberstad, Asker og Bærum tingrett, Bergen tingrett, Borgarting lagmannsrett, Dommerforeningen, Kristiansand tingrett, Oslo statsadvokatembeter, Oslo tingrett, Regjeringsadvokaten, Rettspolitisk forening, Riksadvokaten, Stine Sofies Stiftelse og Trøndelag statsadvokatembeter har kommentert utvalgets forslag. Det er kun Stine Sofies Stiftelse og Anne Robberstad som mener at ordningen med private straffesaker bør bestå.
Instansene som støtter forslaget, tiltrer i hovedsak utvalgets begrunnelse. Bergen tingrett skriver:
«Lovutvalget har etter Bergen tingretts syn kommet til riktig konklusjon når den har valgt ikke å videreføre reglene om private straffesaker. Erfaringene fra vår domstol er at disse sakene så å si uten unntak har fremstått som meningsløse søksmål, som ofte ivaretar behov hos private personer det ikke er rettssystemets oppgave å løse. Selv om antall saker er lavt, foreligger det ikke et rettsikkerhetsbehov for disse personene som kan forsvare at domstolene skal bruke ressurser på dem.»
Anne Robberstad mener på sin side at Straffeprosessutvalget ikke tar begrunnelsen for ordningen med private straffesaker på alvor. Hun viser til at adgangen til subsidiær privat påtale er en viktig garanti mot påtalemyndighetens misbruk av myndighet. Videre mener Robberstad at ordningen har vesentlig betydning for tilliten til strafferettspleien, et argument hun påpeker at kan ha større vekt i dag enn da ordningen ble vedtatt. Stine Sofies Stiftelse viser særlig til at det bør være en sikkerhetsventil for de tilfeller der det skjer feilvurderinger hos påtalemyndigheten eller domstolen.
17.5 Departementets vurdering
Departementet mener i likhet med Straffeprosessutvalget og det klare flertallet av høringsinstansene at tiden er moden for å oppheve fornærmedes adgang til å reise privat straffesak.
Departementet kan i hovedsak tiltre utvalgets begrunnelse for forslaget om å oppheve ordningen. Det vises særlig til de prinsipielle synspunktene som fremholdes i utredningen, jf. punkt 24.5 side 488–489. Etter departementets syn bør ansvaret for strafforfølgning utelukkende forvaltes av staten. Å anklage noen med påstand om straff – et av samfunnets mest inngripende tiltak – bør være forbeholdt en uavhengig instans som styres etter objektive kriterier. Det hører ikke til en rettssikker og tillitvekkende prosess at den enkelte borger skal kunne iverksette et slik maktapparat. Påtalemyndigheten er best egnet til å vurdere om det er tilstrekkelig faktisk og rettslig grunnlag for å reise straffesak. Etter departementets syn fremstår det som nokså klart at norsk straffeprosess ikke blir mindre tillitvekkende ved å avskaffe en slik ordning.
Kontrollhensyn har vært anført til støtte for ordningen med private straffesaker. Departementet konstaterte imidlertid allerede i Ot.prp. nr. 35 (1978–79) punkt III B 5 side 86 at behovet for et korrektiv antagelig var beskjedent. Praksis har senere vist at kontrollbehovet ikke er stort. Domstolene behandler nå et fåtall slike saker årlig. Fra 2015 til 2019 varierte det totale antallet innkomne private straffesaker i tingrettene fra mellom 15 til 45 saker årlig. Domstoladministrasjonen har opplyst at hoveddelen av sakene ble enten avvist eller avsluttet på annen måte, kun i underkant av åtte prosent ble avsluttet ved dom. I lagmannsrettene var det totalt elleve saker som innkom i perioden 2015 til og med 2019. Høringsrunden har også styrket inntrykket av at det praktiske og rettssikkerhetsmessige behovet for private straffesaker i dag er svært lite.
Departementet utelukker ikke muligheten for feilvurderinger hos påtalemyndigheten, men etter departementets syn bør behovet for kontroll av saksbehandlingen ivaretas gjennom andre mekanismer. I likhet med utvalget mener departementet at fornærmedes rettmessige interesse i å få fremsatt sitt syn på påtalespørsmålet er tilstrekkelig ivaretatt ved adgangen til å klage over påtalevedtak etter straffeprosessloven § 59 a. Videre kan påtalemyndighetens saksbehandling klages inn for Sivilombudsmannen. For så vidt gjelder et erstatningskrav, er fornærmedes interesse ivaretatt gjennom adgangen til å reise sivil sak etter tvisteloven.
I vurderingen av behovet for ordningen med private straffesaker er det også av betydning at det i proposisjonen foreslås å lovfeste at statsadvokatene skal føre tilsyn med straffesaksbehandlingen i politiet og gi faglig veiledning til påtalemyndigheten i politiet, se punkt 14.4 og forslaget til nytt sjette ledd i straffeprosessloven § 57. Departementet legger også til at fornærmede de senere år har fått flere rettigheter som har styrket deres mulighet til å ivareta sine egne interesser under prosessen, herunder økt rett til informasjon, innsyn, tilstedeværelse og kontradiksjon, se Ot.prp. nr. 11 (2007–2008) Om lov om endringer i straffeprosessloven mv. (styrket stilling for fornærmede og etterlatte) punkt 9.4 side 44 flg. om rettigheter på etterforskingsstadiet.
Departementet kan ikke se at å oppheve adgangen til å reise privat straffesak griper inn i og begrenser fornærmedes rettigheter i norsk straffeprosess på en uheldig måte. Ordningen er utdatert og ikke i tråd med de alminnelige og grunnleggende utgangspunkter i straffeprosessen. Å anføre at ordningens eksistens i seg selv skulle medføre at påtalemyndigheten gjør en mer samvittighetsfull jobb, er det etter departementets syn ikke grunnlag for.