Forsiden

Prop. 149 L (2015–2016)

Endringer i plan- og bygningsloven (mer effektive planprosesser, forenklinger mv.)

Til innholdsfortegnelse

7 Forslag om etablering av en sentral frivillig godkjenningsordning for foretak som utarbeider private planforslag

7.1 Gjeldende rett

Pbl. § 12-3 omhandler krav til detaljregulering, og lyder:

«Detaljregulering brukes for å følge opp kommuneplanens arealdel og eventuelt etter krav fastsatt i en vedtatt områderegulering. Detaljregulering kan skje som utfylling eller endring av vedtatt reguleringsplan.
Private, tiltakshavere, organisasjoner og andre myndigheter har rett til å fremme forslag til detaljregulering, herunder utfyllende regulering, for konkrete bygge- og anleggstiltak og arealendringer, og til å få kommunens behandling av og standpunkt til reguleringsspørsmålet som tas opp i det private forslaget.
Private forslag må innholdsmessig følge opp hovedtrekk og rammer i kommuneplanens arealdel og foreliggende områdereguleringer. Ved vesentlige avvik gjelder kravene i §§ 4-1 og 4-2 andre ledd.
Reguleringsplan skal utarbeides av fagkyndige.»

Slik bestemmelsen lyder kan alle fremme forslag til detaljregulering. Det omfatter også endringer og forslag for å fylle ut og detaljere gjeldende regulering. Med «alle» menes private og offentlige tiltakshavere, dvs. enkeltpersoner, foretak, organisasjoner, forskjellige typer myndighetsorganer mv. Kommunen kan også selv utarbeide en detaljregulering. Retten til å fremme forslag til reguleringsplan gjelder alle typer planformål. Med rett til å fremme forslag til reguleringsplan menes at forslagsstiller har et rettskrav på at forslaget skal tas imot og gis en behandling og vurdering i kommunen. Planen må oppfylle visse minstekrav til fremstilling. Nærmere krav følger av forskrift etter § 12-1 siste ledd.

Forslag til detaljregulering skal innholdsmessig følge opp hovedtrekk og rammer i godkjent arealdel til kommuneplan eller områderegulering. Detaljreguleringen skal vise hvordan den bidrar til å gjennomføre disse planene. Dersom forslag til detaljregulering ikke er i tråd med kommuneplanens arealdel eller områderegulering, kan kommunen la være å fremme forslaget på dette grunnlaget. Kommunen kan også kreve at forslagsstiller utreder konsekvensene av de endringer som planen medfører for å ta planen opp til behandling. Avviker planen på en måte som medfører at planen får vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal det gjennomføres en konsekvensutredning etter kravene i § 4-2 andre ledd. Hva som skal utredes skal fremgå av planprogrammet for planen, jf. §§ 4-1 og 12-9.

Siste ledd i bestemmelsen i § 12-3 fastslår at reguleringsplaner skal utarbeides av fagkyndige. Kravet knyttes til utarbeiding av private planforslag. Det er ikke fastsatt hvilken utdannings- eller fagbakgrunn som må oppfylles for å tilfredsstille det gjeldende lovkravet. Departementet har heller ikke gitt retningslinjer om dette, men overlatt til hver enkelt kommune å vurdere hva som er tilstrekkelig fagkompetanse i det enkelte tilfelle. Kravet om fagkompetanse omfatter også konsekvensutredninger etter pbl. § 4-2. Det vises til Forskrift om konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven av 19. desember 2014 nr. 1726 som i § 7 andre ledd siste punktum fastsetter krav til relevant faglig kompetanse.

For kommunene sin del er det fastsatt i § 3-3 at kommunene skal ha tilgang til nødvendig planfaglig kompetanse for utarbeiding av egne planforslag. Formålet med bestemmelsen er å sikre en kvalitativ standard på planene. Det følger av gjeldende retningslinjer for statens styring av kommunene (veileder H-2277 B), pkt. 4.4.5 at staten skal være tilbakeholden med å stille særskilte kompetansekrav til kommunens personell:

«Regler om at kommunesektoren må ansette særskilt definert personell og sørge for nødvendig opplæring og etterutdanning bør i utgangspunktet ikke innføres. Når kommunesektoren er tillagt ansvaret for å løse en oppgave, vil kommunene og fylkeskommunene også være ansvarlig for å ansette eller på annen måte skaffe tilgang til nødvendig og tilstrekkelig personell med relevant kompetanse.»

7.2 Høringsforslaget

Ideen om å ha en sentral godkjenningsordning for planforetak har vært gjenstand for diskusjon tidligere. Planlovutvalgets første delutredning (NOU 2001: 7) hadde følgende omtale av behovet for kvalifikasjonskrav:

«Utvalget konstaterer at mange planer som tas opp til behandling ikke oppfyller minstekrav til kvalitet, verken innholdsmessig eller teknisk. Dårlige private planforslag medfører et betydelig merarbeid for mange kommuner. Utvalget har stilt seg spørsmålet om det bør stilles bestemte formelle krav til de som utarbeider planer, enten det skjer i privat eller offentlig regi. De nye reglene i lovens byggesakskapittel om «ansvarlig utførende» og godkjenning av disse kunne være en modell. Det kan hevdes at behovet for kvalifikasjonskrav er minst like store i forbindelse med større reguleringsplaner som i en enkelt byggesak. De nye reglene for ansvarlige i byggesaker er omstridte, og en utvidelse av prinsippet til også å omfatte planer vil kunne føre til ytterligere byråkratisering. Det kan også være vanskelig å finne gode kriterier for kvalifikasjonskrav på dette feltet. Utvalget er derfor i tvil om en slik veg vil være hensiktsmessig, men er interessert i synspunkter i høringsrunden.»

Det kom få synspunkter i høringsrunden på dette punktet i utredningen, og i den andre delutredningen (NOU 2003: 14) nøyde Planlovutvalget seg med å foreslå det som i praksis er blitt dagens bestemmelse i pbl. § 12-3 siste ledd om krav til fagkyndige. Det ble også foreslått tilsvarende krav til fagkyndighet for de andre plantypene, men disse forslagene ble ikke fulgt opp av departementet i proposisjonen som ligger til grunn for dagens plan- og bygningslov. I Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen), skriver departementet følgende:

«Departementet er enig i Planlovutvalgets forslag om å videreføre lovens kvalitetskrav ved at private reguleringsplaner skal utarbeides av fagkyndige. Flere evalueringer av planpraksis viser at det er for mange forslag til reguleringsplaner som har for dårlig kvalitet. Minstekrav til kvalitet og fagkyndighet vil derfor være et viktig bidrag til å sikre nødvendig kvalitet i planleggingen. Departementet går også inn for at det i forskrift kan stilles nærmere tekniske krav til planforslagene. Det er imidlertid ikke hensiktsmessig å gi nærmere regler om kvalifisering av de som utarbeider reguleringsplaner. Høringsinstansene har gitt bred støtte til forslag som kan bidra til å høyne kvaliteten i planforslag og planer.»

I rapporten «Enkelt å være seriøs» fra utvalget som ble nedsatt av Byggenæringens Landsforening (BNL) på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, ble det foreslått å innføre en ordning med sentral godkjenning for «planforetak.»

Departementet valgte å følge opp forslaget og foreslo i høringsnotatet at foretak og andre virksomheter som utarbeider private reguleringsplanforslag skal ha mulighet til å dokumentere sine faglige kvalifikasjoner gjennom en sentral godkjenningsordning. En slik ordning for sentral godkjenning er allerede innført for ansvarsrett, jf. pbl. kapittel 22. Kravene her gjelder utdanningsnivå, praksiskrav og krav til at virksomheten har et kvalitetssystem for å sikre at sluttresultatet blir i tråd med myndighetskravene. Det er imidlertid ikke naturlig å kreve ansvarsrett for å kunne sende inn et planforslag til kommunen. I motsetning til søknadspliktige tiltak med ansvarsrett, vil kommunen overta ansvaret for planforslaget samt den endelige utformingen av planen.

I høringsnotatet ble det foreslått at planforetak skal kunne bli sentralt godkjent. Dette begrepet er ment å omfatte både rene konsulentvirksomheter, men også eiendomsselskaper, entreprenører og enkeltmannsfirma som utarbeider planforslag og sender dem til kommunen, dvs. virksomheter som driver planlegging i egen regi. Det skal være et grunnkrav at virksomheten er registrert i Enhetsregisteret, dvs. er en juridisk person. Dette ekskluderer fysiske personer fra å kunne søke sentral godkjenning. Ordningen retter seg heller ikke mot offentlige virksomheter som er planmyndighet etter plan- og bygningsloven, f.eks. kommuner og fylkeskommuner, Statens vegvesen m.fl. Det er likevel ikke noe i veien for at slike virksomheter kan søke sentral godkjenning om de ønsker å dokumentere sin kompetanse.

Departementet foreslo i høringsnotatet at det på samme måte som ved ansvarsrettsordningen skal være frivillig å søke sentral godkjenning for planforetak. For å få godkjenning må planforetaket, foruten å kunne fremvise et organisasjonsnummer i Enhetsregisteret, dokumentere sine kvalifikasjoner på en måte som gjør det mulig for godkjenningsmyndigheten å vurdere disse opp mot et sett av forhåndsdefinerte kriterier. Dersom foretaket tilfredsstiller kravene, blir det registrert i godkjenningsregisteret. Godkjenningsregisteret skal ligge åpent på Internett, og foretaket mottar også et godkjenningsbevis. Dersom det skal være attraktivt for foretak å være sentralt godkjent, må godkjenningsordningen innebære et kvalitetsstempel som foretakene kan bruke i sin markedsføring av virksomheten.

I Norge er det flere utdanninger som bør kunne kvalifisere for godkjenning. I tillegg til utdanningskrav bør det også vurderes om det skal være krav til praksis. Departementet er innstilt på å lage overgangsbestemmelser, slik at foretak som har operert i markedet i en lengre periode ikke uten videre blir nektet godkjenning fordi det har medarbeidere som ikke tilfredsstiller de formelle utdanningskravene.

Departementet foreslo i høringsnotatet at dagens sekretariat for sentral godkjenning for ansvarsrett etter plan- og bygningsloven får ansvar også for godkjenning av planforetak. Denne ordningen administreres av Direktoratet for byggkvalitet (DiBK), som ligger under Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Godkjenningsordningen er selvfinansierende gjennom gebyrer. Årsgebyret for å inneha sentral godkjenning for ansvarsrett er pr. i dag 3.100,- kr, jf. forskrift om gebyrregulativ for sentral godkjenning av foretak for ansvarsrett. Det antas at oppstart av den nye godkjenningsordningen for planforetak vil kunne innpasses i DiBK uten større problemer fordi antall planforetak er relativt begrenset. Dette gjelder også tekniske tilpasninger i godkjenningsordningens IKT-system. En del av planforetakene er antakelig allerede registrert fra før hos DiBK for andre godkjenningsområder.

I høringsnotatet ble det også foreslått å stille krav til seriøsitet og kvalitetssikringssystemer, slik tilfellet er for den sentrale godkjenningsordningen for foretak med ansvarsrett, jf. Prop. 131 L (2014–2015) Endringer i plan- og bygningsloven (Sentral godkjenning av foretak).

Begrunnelsen for å gi reglene som forskriftshjemler, er at regler med slik detaljering og innhold bør kunne justeres mer dynamisk etter hvert som myndighetene får erfaringer med praktiseringen av ordningen. Departementet la til grunn at forskrifter med krav til utdanning mv. må utarbeides i samarbeid med byggenæringen, konsulentbransjen, utdanningsinstitusjonene og kommunene.

I tillegg til den alminnelige høringen høsten 2015 har departementet gjennomført et seminar i mars 2016 med sentrale planleggingsaktører i markedet, Oslo kommune m.fl., der forslagene i høringsnotatet ble diskutert.

7.3 Høringsinstansenes syn

80 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget. Høringsuttalelsene kommer fra ett departement, 11 fra andre statlige organer, 10 fra fylkeskommunale organer, 37 fra kommuner i tillegg til Kommunesektorens organisasjon (KS) og 20 fra andre typer organisasjoner/virksomheter o.l.

Alle høringsinstansene, med unntak av Akershus fylkeskommune, er i utgangspunktet positive til forslaget om å innføre en sentral godkjenning for planforetak.

Riksantikvaren anbefaler at det først innhentes erfaringer fra andre liknende ordninger.

Justis- og beredskapsdepartementet har merknader knyttet til utformingen av selve lovforslaget, og uttaler bl.a. at reguleringen bør skje på en annen og tydeligere måte enn ved en henvisning til kapittel 22 som det ble lagt opp til i høringsnotatet.

Enkelte av høringsinstansene har innspill til det nærmere innholdet i reguleringen av godkjenningsordningen:

DiBK har enkelte merknader knyttet til spørsmålet om seriøsitetskrav for planforetak, påpeker bl.a. at nye seriøsitetskriterier er basert på opplysninger som har generell samfunnsmessig interesse og er egnet til å vise foretakenes evne og vilje til lovlydig drift. Den sentrale godkjenningsordningen vil innhente nødvendige opplysninger direkte fra aktuelle myndigheter. Nye seriøsitetsvilkår pålegger ikke foretakene utvidede plikter. Direktoratet mener det er hensiktsmessig at også planforetak bør omfattes av nye seriøsitetskrav i den sentrale godkjenningsordningen.

En rekke høringsinstanser uttaler seg positivt til ordningen. Som eksempel kan nevnes Advokatforeningen som er av den oppfatning at det er minst like stort behov for kvalifikasjonskrav for foretak som skal utarbeide planer, som til foretak som er ansvarlig for byggesaker. Advokatforeningen støtter således departementets forslag om en frivillig sentral godkjenningsordning for virksomheter som utarbeider private planforslag. Høy kompetanse er viktig for å oppnå et godt planarbeid, og Advokatforeningen er av den oppfatning at forslaget vil kunne være et bidrag til å øke kvaliteten på planarbeidene.

Arkitektbedriftene i Norge støtter forslaget og har samtidig merknader knyttet til den nærmere reguleringen av innholdet i kvalifikasjonskravet og undersøkelsen fra 2014 for KS utført av NIVI Analyse i samarbeid med Asplan Viak og Urbanet Analyse:

«Vi er vel av den oppfatning at oppgavene til planleggere/arealplanleggere hos kommuner og andre myndigheter i stor grad er knyttet til arbeid med overordnet plan (kommuneplan (samfunnsdel og arealdel) og at denne undersøkelsen derfor ikke direkte kan brukes som underlag og analyse for hvilken kompetanse som anvendes ved utarbeidelse av private reguleringsplaner i dag. Vår erfaring er at private planforslag i stor grad utarbeides av arkitekter/landskapsarkitekter, rådgivende ingeniører, arealplanleggere og andre som kvalifiserer som ansvarlig prosjekterende PRO etter plan- og bygningsloven.»

Hvaler kommune, Nordre Land kommune og Notodden kommune er kritiske til at ordningen skal være frivillig i stedet for obligatorisk. Hvaler kommune uttaler i denne sammenheng bl.a. følgende:

«Vi er usikre på hvor mange foretak/konsulentselskap som vil benytte seg av den, og hva som skal være motivasjonen deres for å gjøre det. Ikke minst er vi usikre på hvilke insitamenter en utbygger vil ha for å hyre et konsulentselskap med sentral godkjenning framfor ett uten. Dette spesielt hvis det skulle være slik at selskaper med godkjenning tar seg mer betalt enn dem som ikke har det. Vi mener derfor godkjenningen bør være obligatorisk og gjelde for samtlige foretak, tilsvarende ordningen om sentral godkjenning av foretak i byggesaksdelen.»

Lørenskog kommune påpeker bl.a. at de i en innledende fase åpenbart ikke har kompetanse til å utarbeide planforslag, gjerne forsvinner fra sakene på eget initiativ. Likevel viser det seg at en del av de som man skulle forvente er kvalifisert, må ha betydelig hjelp av kommunen for å få i stand et planforslag som er av en slik kvalitet at det kan legges ut til offentlig ettersyn og vedtas. Videre uttaler kommunen følgende:

«Rådmannen frykter derfor at en sentral godkjenningsordning i større grad vil medføre en økt byråkratisering av feltet enn økt kvalitet på planforslag. På den annen side antas det at en godkjenningsordning vil kunne gi kommunen mulighet til å melde inn aktører som ikke burde fått sentral godkjenning til det organet som får ansvar for godkjenningsordningen.»

Norske arkitekters landsforbund og Oslo kommune mener at det også bør stilles krav til kommunenes planfaglige kompetanse da de opplever at mange kommuner ikke har tilstrekkelig kompetanse til å kunne drøfte og vurdere faglige spørsmål. Oslo kommune uttaler bl.a. følgende:

«Oslo kommune er svært positiv til at det etableres en frivillig sentral godkjenningsordning for fagpersoner som utarbeider private planforslag. På sikt vil dette bidra til at planleggingen/planforslag rent kvalitativt er bedre, og bedre forberedt, når de sendes kommunen. Oslo kommune stiller imidlertid spørsmål ved at godkjenningsordningen bindes opp til Enhetsregisteret, da behovet for god fagkompetanse også gjelder kommunene ved ansettelse av planleggere. Departementet bes vurdere hvordan ordningen kan etableres på en måte som også kan bidra til økt planfaglig kompetanse også blant offentlig ansatte planleggere. Det kan stilles spørsmål ved om DiBK er rette instans for å forvalte ordningen.»

Midtre Gauldal kommune mener de foreslåtte kravene til oppstartsmøtet tydeliggjør behovet for profesjonell/fagkyndig bistand fra forslagsstiller. Det er en logisk oppfølging at når kommunen først aksepterer det private planforslaget, så skal saken selvsagt følge de ordinære prosesskravene som ligger i loven.

Nannestad kommune viser til at plankonsulent bør være på plass til oppstartsmøtet og mener det er viktig at en «fagkyndig» utarbeider og legger frem planinitiativet, og at plankonsulent er engasjert fra begynnelsen av prosessen. Plankonsulent bør dokumentere sine kvalifikasjoner til oppstartsmøtet. Det er viktig at det er tilstrekkelig dokumentasjon i oppstartsmøtet til å kunne gi konkrete føringer og kunne gi forutsigbarhet, og det bør vurderes hvilke krav kommunen kan sette.

Arkitektbedriftene i Norge understreker behovet for at kommunene er sikret tilgang til nødvendig planfaglig kompetanse som en absolutt forutsetning for utvikling av egne og behandling av private planforslag.

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) støtter forslaget til lovfesting av muligheten for sentral godkjenning for virksomheter som utarbeider private planforslag, og mener det er grunn til å tro at en slik sentral godkjenning vil heve nivået på innsendte planforslag.

7.4 Departementets vurdering

Departementet finner det riktig å gå videre med høringsforslaget, og konstaterer at det har fått bred oppslutning hos høringsinstanser både i offentlig og privat sektor. Det foreslås enkelte mindre endringer i tråd med Justis- og beredskapsdepartementets innspill om at bestemmelsen bør være tydeligere i stedet for å inneholde en ren henvisning til lovens kapittel 22, samt enkelte andre mindre endringer. Formålet med ordningen vil være å øke kvaliteten på reguleringsplanforslagene som sendes inn til kommunene. Dette vil bidra til mer effektive planprosesser og til mer fokus på innholdet i planleggerutdanningen i Norge. Det foreslås bestemmelser i nye §§ 12-16 og 12-17, istedenfor i § 12-3, som foreslått i høringsnotatet.

7.4.1 Nærmere om kravet til fagkompetanse

De nærmere spesifikasjonene av innholdet i kravet til utdanning og praksis skal skje i forskrifts form. Det er likevel hensiktsmessig at det skisseres hvilke føringer som vil danne utgangspunktet for forskriftsarbeidet.

Det er foretakets samlede faglige kvalifikasjoner som skal legges til grunn ved kvalifikasjonsvurderingen. Dette vil gjelde både for krav til utdanning og krav til praksis.

Arealplaner blir i dag utarbeidet av personell med ulik fagbakgrunn. Årsaken til dette er plan- og bygningslovens vide spenn av oppgaver og hensyn som skal ivaretas. Planlegging er derfor en typisk tverrfaglig aktivitet. Det forutsetter god samfunnsforståelse hos alle involverte, forståelse for innhold og utforming av plandokumenter i form av planbeskrivelse, planprogram, konsekvensutredning, krav til planers innhold mv, bruk av planteknisk verktøy (IKT) samt krav til standardisert teknisk fremstilling av arealrettede planer og anvendelse av digitale verktøy, herunder geografiske informasjonssystemer (GIS), i planfremstilling. Fagkyndige må ha kunnskap om hvordan planer utarbeides og hvordan planprosesser skal gjennomføres. Mer konkret innebærer dette kunnskap om følgende: plansystemet, planprosessene og prosessledelse, plankart med kravspesifikasjon for utveksling av digitale plandata, utarbeidelse av planbestemmelser, utarbeidelse av planbeskrivelse, konsekvensutredninger, og metodeanvendelse, kommunale bestemmelser og retningslinjer, nasjonale og regionale retningslinjer samt planutforming.

En godkjenningsordning må derfor nødvendigvis favne vidt med hensyn til hvilken fagkompetanse den skal dekke. Følgende utdanningskategorier er de mest vanlige innen arealplanlegging i kommunene: Ingeniører, natur- og miljøforvaltere, arealplanleggere, arkitekter, sivilingeniører, landskapsarkitekter, samfunnsvitere, samfunnsplanleggere og jordskiftekandidater. Ingeniører, natur- og miljøforvaltere og arealplanleggere utgjør den største andelen.

I rapporten «Planleggerutdanning i Norge» utarbeidet av det nasjonale forskningskonsern NORUT 2014 for Forum for utdanning i samfunnsplanlegging (FUS), er det opplyst at det finnes flere varianter av planleggerutdanninger i Norge, både slike som har hovedvekten på areal, landskap og fysisk utforming, og utdanninger der den faglige profilen først og fremst er knyttet til forståelsen av planprosesser og av de samfunnsmessige rammevilkårene som planleggingen skal virke innenfor og forandre. Noen studiesteder har sitt tyngdepunkt på bachelor-nivå og utdanner mange, andre har prioritert masternivå og utdanner færre. Flere av institusjonene tilbyr også doktorgradsprogrammer og etter- og videreutdanningsprogrammer.

Når det gjelder utdanningsnivå, mener departementet at både utdanning på bachelor- og masternivå må være tilstrekkelige kvalifikasjonskrav, men at det i tillegg må stilles krav til hvor mange års praksis som er nødvendig for de aktuelle utdanningsnivåene. Etter departementets oppfatning er utdanning i seg selv ikke et tilstrekkelig kriterium for godkjenning. Departementet ser for seg en ordning der en bachelorutdanning vil innebære krav til lenger praksis; om lag 5 års relevant praksis, og der en masterutdanning vil innebære krav til noe kortere praksis; om lag 2 års relevant praksis. Praksis kan være opparbeidet ved at foretaket har hatt relevante oppdrag. Slike referanseprosjekter må kunne dokumenteres. Videre må planpraksis både fra privat og offentlig virksomhet i prinsippet være likestilt.

Byggesaksforskriften inneholder bestemmelser om tiltaksklasser, som er gitt med hjemmel i pbl. § 22-5, og som fastslår at det kan fastsettes forskjellige nivåer for sentral godkjenning av foretak for ansvarsrett. Bestemmelsen deler oppgavene inn i tre tiltaksklasser etter kompleksitet, vanskelighetsgrad og mulige konsekvenser som mangler og feil kan få for helse, miljø og sikkerhet. Tiltaksklasse 1 omfatter de enkleste oppgavene, mens tiltaksklasse 3 omfatter de mest kompliserte oppgavene. Departementet mener det er vanskelig å se for seg en ordning med tiltaksklasser i en sentral godkjenningsordning for planforetak. Årsaken til dette er at det vil være vanskelig å finne gode parametere for hvilke reguleringsplaner som er enkle og hvilke som er mer komplekse. Samtidig vil en ordning med tiltaksklasser kunne virke unødvendig og kompliserende for planforetak.

Det vil bli nødvendig å fastsette overgangsbestemmelser for å sikre at de nye reglene ikke på en urimelig måte utestenger virksomheter. Overgangsordningene kan bli gjort tidsbegrensende.

Departementet tar sikte på å utarbeide forskrifter med krav til utdanning mv. og sende disse på egen høring. Godkjenningsordningen vil således ikke kunne tre i kraft før nødvendige forskrifter er på plass.

7.4.2 Nærmere om seriøsitetskrav og kvalitetssikringssystemer

I høringsnotatet ble det foreslått å stille krav til seriøsitet tilsvarende ordningen for sentral godkjenning for foretak med ansvarsrett. Det ble også foreslått i høringsnotatet at det stilles krav til at virksomheten har et kvalitetssystem og styringssystem for å sikre at sluttresultatet blir i tråd med myndighetskravene.

I pbl. § 22-3 første ledd er det vedtatt en hjemmel til å gi forskrift med krav til sentral godkjenning for ansvarlige foretak som trådte i kraft 1. januar 2016. Forskriftshjemmelen innebærer at det kan gis bestemmelser om krav for å få sentral godkjenning utover krav til faglige kvalifikasjoner. Kravene må vise foretakenes evne og vilje til lovlydig drift og det må kunne hentes inn opplysninger som er konkrete, etterprøvbare og så langt som mulig oppdaterte. Dette gjelder krav om betalt skatt og merverdiavgift, oppfyllelse av krav i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven, revisjon av kvalitetssikringssystemer og andre forhold som er egnet til å vise foretakenes evne og vilje til lovlydig virksomhet. Det er også gitt hjemmel til å gi forskrift om at den sentrale godkjenningen kan inneholde opplysninger om foretakenes forsikringer, godkjenninger foretakene har etter andre ordninger mv. Sentral godkjenning varer i tre år og kan fornyes dersom foretaket kan dokumentere at det fortsatt tilfredsstiller vilkårene for godkjenning. Den sentrale godkjenningsordningen skal ikke vurdere forhold som andre myndigheter er ansvarlige for og allerede har vurdert. Lovbestemmelsen baserer seg altså på bruk av opplysninger fra norske myndigheter om foretakenes tidligere drift, samtidig som det er avgjørende at utenlandske foretak ikke møter ulovlige hindre for etablering og tjenesteyting i Norge.

Det er lagt til grunn at det må legges opp til en kostnadseffektiv og minst mulig ressurskrevende innhenting og behandling av opplysningene i godkjenningsordningen. Siktemålet har vært å etablere ordninger som sikrer en automatisert overføring av oppdaterte opplysninger. Samtidig er det en viktig del av ordningen at foretak som ikke oppfyller kravene mister godkjenningen.

Det er også gitt en forskriftshjemmel for forskrifter om en frivillig godkjenningsordning for foretak som utfører arbeid uten krav om ansvarsrett. Her kan det på tilsvarende måte stilles seriøsitetskrav.

Fra 1. januar 2016 er det gjort flere endringer i både byggesaksforskrift (SAK) og byggteknisk forskrift (TEK) for å innføre seriøsitetskravene for foretak med ansvarsrett.

Bakgrunnen for forskriftshjemlene for seriøsitetskrav for foretak med ansvarsrett, er at krav om lokal godkjenning av foretak ble opphevet i juni 2014 med ikrafttredelse 1. januar 2016, som en følge av at EFTAs overvåkingsorgan (ESA) anla sak mot Norge. Det var som følge av dette behov for andre virkemidler for å ivareta kvalitet og seriøsitet i byggenæringen. Det er dessverre grunn til å anta at mange bruker svart arbeidskraft i byggeprosjekter, og at det forekommer mange brudd på bestemmelser om helse, miljø og sikkerhet (HMS) i disse prosjektene. Det gjør markedet vanskelig for seriøse foretak, se mer om dette i Prop. 131 L (2014–2015) Endringer i plan- og bygningsloven (Sentral godkjenning av foretak).

I rapporten «Enkelt å være seriøs» fra arbeidsgruppen som ble nedsatt av Byggenæringens Landsforening (BNL) på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, ble det foreslått at seriøsitetskravene også skal gjelde for en sentral godkjenningsordning for planforetak.

Departementet har vært i tvil om det er behov for å stille tilsvarende seriøsitetskrav til planforetak som for foretak med ansvarsrett siden det ikke foreligger dokumentasjon for useriøsitet og svart arbeid i denne bransjen. Departementet ser imidlertid at gode grunner taler for å ha like regler for planforetak som for foretak med ansvarsrett. Mest mulig like regler vil gjøre det enklere å praktisere ordningen, samtidig som flere av foretakene er aktuelle for godkjenning innen begge områdene. Departementet foreslår på denne bakgrunn tilsvarende hjemler for seriøsitetskrav om kvalitetssikring som for foretak med ansvarsrett, og viser til de vurderingene som er gjort i Prop. 131 L (2014–2015) Endringer i plan- og bygningsloven (Sentral godkjenning av foretak) i denne sammenheng.

7.4.3 Nærmere om forholdet til Norges forpliktelser etter EØS-avtalen

Tjenestedirektivet setter grenser for hvilke krav som kan stilles til foretak. Direktivets artikkel 16 nr. 2 b) oppstiller et generelt forbud mot tillatelsesordninger og obligatorisk registrering for midlertidige tjenesteytere. Direktivet skiller i utgangspunktet mellom hvilke krav som kan stilles for henholdsvis etablerte foretak (etablert i staten) og midlertidige tjenesteytere (foretak etablert i en annen stat). Statene har større handlingsrom og kan stille strengere krav til foretak som er etablert i staten, jf. direktivets artikkel 15. Eventuelle unntak fra dette utgangspunktet kan kun tillates forutsatt at kravet er begrunnet i et legitimt hensyn, så som offentlig orden, offentlig helse, offentlig sikkerhet eller vern av miljøet. Kravet må også være ikke-diskriminerende, nødvendig og forholdsmessig, se direktivets artikkel 16 nr. 1.

Lov om tjenestevirksomhet (tjenesteloven) av 19. juni 2009 nr. 103 gjennomfører tjenestedirektivet i norsk rett. Tjenesteloven fastslår bl.a. i § 9 at retten til å starte og utøve tjenestevirksomhet ikke kan gjøres betinget av krav som direkte eller indirekte innebærer forskjellsbehandling på grunnlag av statsborgerskap, bosted eller etableringsstat. Det fastslås videre i § 10 at krav om tillatelse til å starte og utøve tjenestevirksomhet eller kriteriene for å gi tillatelse bare gjelder hvis tillatelsesordningen eller kriteriet ikke innebærer forskjellsbehandling på grunnlag av statsborgerskap, bosted eller etableringsstat, er begrunnet ut fra tvingende allmenne hensyn, og er egnet og nødvendig for å oppnå formålet med tillatelsesordningen eller kriteriet.

Departementet legger til grunn at Norges EØS-rettslige forpliktelser og tjenesteloven ikke er til hinder for å etablere en godkjenningsordning for planforetak som ikke er obligatorisk (dvs. frivillig), slik som departementet foreslår i de nye bestemmelsene i pbl. §§ 12-16 og 12-17.

Til dokumentets forside