5 Straffansvar for brudd på lov om obligatorisk tjenestepensjon

5.1 Bakgrunn, gjeldende rett og tilsynspraksis

Lov 21. desember 2005 nr. 124 om obligatorisk tjenestepensjon (OTP-loven) pålegger de fleste arbeidsgivere å ha en tjenestepensjonsordning for sine ansatte. Det er Finansdepartementet som har forvaltningsansvaret for loven.

Arbeidsgivere som plikter å ha pensjonsordning etter OTP-loven § 2, skal opprette pensjonsordning etter foretakspensjonsloven, innskuddspensjonsloven eller tjenestepensjonsloven, for å sikre arbeidstakere i foretaket alderspensjon i samsvar med OTP-lovens krav. Lovens § 1 angir når et foretak er omfattet av loven og dermed har plikt til å opprette pensjonsordning. Bestemmelsen må ses i sammenheng med bestemmelsene om medlemskap i lov 24. mars 2000 nr. 16 om foretakspensjon (foretakspensjonsloven), lov 24. november 2000 nr. 81 om innskuddspensjon i arbeidsforhold (innskuddspensjonsloven), lov 13. desember 2013 nr. 106 om tjenestepensjon (tjenestepensjonsloven). Medlemskapsbestemmelsene er relativt likelydende i de ulike lovene og omhandler for eksempel hvor gammel man må være for å være medlem, hvor stor stillingsandel som kreves, og når arbeidsgiver har plikt til å melde inn sesongarbeidere i en pensjonsordning.

Det følger av OTP-loven § 4 at foretak som oppretter en pensjonsordning med innskuddspensjon eller tjenestepensjon etter innskuddsplanen/pensjonsplanen hvert år skal betale innskudd til alderspensjon for medlemmene. Innskuddet skal minst utgjøre to prosent av den lønn mellom 1 og 12 G som det enkelte medlem mottar fra foretaket i løpet av innskuddsåret/premieåret.

Finanstilsynet har i henhold til OTP-loven § 8 myndighet til å pålegge foretak som ikke har pensjonsordning i samsvar med loven, å rette opp forholdet innen en fastsatt frist. Hvis et slikt pålegg ikke blir etterkommet innen fristen, kan Finanstilsynet fastsette at det skal løpe tvangsmulkt til forholdet er rettet.

I praksis innebærer gjeldende tilsynsordning at Finanstilsynet følger opp tips og henvendelser utenfra om arbeidsgivere som hevdes ikke å ha en OTP-ordning. Tilsynet er i sin helhet dokumentbasert. Foretaket mottar forhåndsvarsel vedlagt et skjema som må fylles ut og returneres til Finanstilsynet sammen med eventuell dokumentasjon som viser at OTP-ordning er etablert. Normalt vil dette skje ved at foretaket legger frem en gyldig avtale med en pensjonstilbyder. Dersom foretaket ikke besvarer henvendelsen, vedtar Finanstilsynet pålegg om opprettelse av OTP-ordning. Manglende etterlevelse av pålegget kan følges opp ved at Finanstilsynet ilegger dagmulkt inntil etablering av OTP-ordning er dokumentert.

Finansdepartementet gjennomførte sommeren 2020 alminnelig høring av visse forslag til endringer i OTP-loven for blant annet å styrke og effektivisere det administrative tilsynet med OTP-loven. Det viktigste forslaget i denne sammenheng var å gi arbeidsgiver plikt til å opplyse i a-meldingen om hvilken pensjonsinnretning det er inngått avtale med. Det ble samtidig foreslått at Skatteetaten skal overta tilsynet med at arbeidsgivere har opprettet pensjonsordning, mens tilsynet med at arbeidsgivere overholder sine forpliktelser etter pensjonslovene, fortsatt skal være i Finanstilsynet. Høringen ble fulgt opp gjennom lovforslag i Prop. 1 LS (2020–2021), som ledet til endringslov 21. desember 2020 nr. 167. Endringene trådte dels i kraft 1. januar 2021, og vil for resterende del tre i kraft 1. juni 2021.

5.2 Høringsforslaget

I høringsrunden foreslo departementet at lov om obligatorisk tjenestepensjon straffesanksjoneres. Forslaget til straffebestemmelse ble foreslått plassert som ny § 8 a i loven, med følgende ordlyd:

§ 8 a. Straff

Ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av §§ 2 og 4 straffes foretaket eller den som leder foretaket, med bøter eller fengsel inntil 2 år.

5.3 Høringen

Høringsomgangen viser at det er meget bred støtte for å innføre en straffehjemmel i lov om obligatorisk tjenestepensjon.

Alle arbeidstakerorganisasjonene som har uttalt seg støtter forslaget.

LO fremholder blant annet at obligatorisk tjenestepensjon er en naturlig del av arbeidstakeres vederlag for arbeid og sikkerhet, og at manglende innbetaling av slik tjenestepensjon derfor er klart straffverdig.

Unio viser til at et slikt straffansvar særlig kan

«[…] begrunnes i de alvorlige konsekvenser manglende tjenestepensjonsrettigheter vil kunne ha for arbeidstakerne. Slike alvorlige konsekvenser vil kunne bli resultatet enten pensjonsordningen i utgangspunktet ikke er opprettet eller den ikke eller bare delvis er opprettholdt fordi det ikke er betalt innskudd. Derfor støtter Unio departementet i at både manglende opprettelse av en pensjonsordning jf. lovens § 3 og manglende innskuddsbetaling jf. § 4 bør kunne straffes.»

Akademikerne bemerker at innføringen av det foreslåtte straffansvaret ikke kun vil være viktig for de enkelte berørte ansatte, men også for samfunnet som sådan, siden tiltaket vil kunne bidra til å vanskeliggjøre arbeidslivskriminalitet.

NITO viser til at obligatorisk tjenestepensjon er en viktig del av den samlede godtgjøring arbeidstaker har krav på i arbeidsforholdet, men at de ikke sjelden opplever at medlemmer likevel ikke er innmeldt i en tjenestepensjonsordning.

Også YS, Fellesforbundet og Økonomiforbundet uttaler seg positivt om forslaget.

Videre er flertallet av arbeidsgiverorganisasjonene overveiende positive til forslaget.

NHO er imidlertid skeptisk, og viser i sitt høringssvar til at Finansdepartementet i Prop. 1 LS (2020–2021) la frem forslag om en styrking av det administrative tilsynsgrunnlaget i OTP-loven. Etter NHOs syn er det ikke behov for å innføre et straffansvar i tillegg. Hvis straffansvar likevel skal innføres mener NHO at ansvaret bør begrenses til å omfatte kravene om å opprette obligatorisk tjenestepensjon. Når bedriften har opprettet pensjonsordning etter lov om obligatorisk tjenestepensjon er det reglene i lovene om henholdsvis innskuddspensjon, foretakspensjon og tjenestepensjon som gjelder for blant annet inn- og utmelding og pensjonsgrunnlaget. NHO viser til at dette er kompliserte bestemmelser, hvor også bedriftens skjønn er viktig. NHO legger derfor til grunn at disse reglene ikke omfattes av det straffansvaret som foreslås innført i lov om obligatorisk tjenestepensjon.

KS, Virke, Spekter, Finans Norge og Norges Lastebileier-Forbund er alle positive til forslaget. Spekter uttaler blant annet at forslaget vil styrke konkurransekraften til seriøse aktører. Også Norges Bondelag er positiv, men påpeker blant annet følgende:

«For arbeidsgivere som ligger i grenseland, eller vipper frem og tilbake i forhold til plikten til å opprette og opprettholde en OTP-ordning for de ansatte, jf. OTP-loven § 1, kan dette by på utfordringer. De faktiske forhold som er grunnlag for vurderingen av om en har plikt til å opprette en ordning, viser seg oftere på et senere tidspunkt fordi behovet for arbeidskraft endrer seg. Det er derfor viktig at straffebestemmelsen tar høyde for slike situasjoner. I kravet om «forsett eller grov uaktsomhet» i forslaget er dette etter vårt syn hensyntatt, men også her kan det gis nærmere presiseringer i forarbeidene.»

Finanstilsynet støtter forslaget, men fremholder samtidig at overtredelsesgebyr kan være et mer effektivt virkemiddel overfor arbeidsgivere som ikke overholder OTP-forpliktelsene enn et ordinært straffebud, i alle fall når det gjelder ileggelse av bøtestraff. Finanstilsynet foreslår derfor at den foreslåtte straffebestemmelsen suppleres med en hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr.

Skattedirektoratet er enige i at de samme hensyn som begrunner anvendelse av straff for lønnstyveri også gjør seg gjeldende for arbeidsgivere som ikke oppretter pliktig pensjonsordning for sine ansatte. Skattedirektoratet påpeker videre at dersom straffebestemmelsen er ment å favne både manglende opprettelse av pliktig pensjonsordning og manglende innbetaling av innskudd, bør det også vises til OTP-loven § 5 lovbestemmelsen. Skattedirektoratet bemerker for øvrig at dersom rapportering tilsier at det er opprettet avtale, vil ikke Skatteetatens tilsyn ha mulighet for å fange opp manglende innskuddsbetaling eller at det faktisk er etablert en avtale i tråd med loven. Der det er opprettet pensjonsavtale etter loven med en pensjonsinnretning, vil denne innretningen i praksis være nærmere til å si om avtalen etterleves eller ikke. Det gjelder særlig om det faktisk innbetales innskudd til etablert pensjonsordning, men også der selskapene skal foreta vilkårsvurderingen i henhold til foretakets pensjonsplan og etter produktlovene. Skatteetatens tilsyn er slik sett avgrenset til spørsmålet om foretaket som sådan har plikt til å opprette pensjonsordning etter OTP-loven.

Også de instanser innen strafferettspleien som har uttalt seg, er positive til at OTP-loven straffesanksjoneres. Oslo politidistrikt uttaler blant annet følgende:

«Oslo politidistrikt slutter seg til departementets forslag og vurderinger når det gjelder å ilegge straffansvar for brudd på plikt om obligatorisk tjenestepensjon. Unnlatelse av å oppfylle plikt til å opprette obligatorisk tjenestepensjonsordning for ansatte, er en av flere faktorer som vil kunne gi virksomheter konkurransefortrinn. Det er ikke enkelt for arbeidstakere å ha oversikt på om arbeidsgiver faktisk oppfylle denne plikten til å opprette obligatorisk tjenestepensjon. Dette gjelder i særlig grad for utenlandske sesongarbeidere som arbeider i Norge i kortere perioder. Straffansvar for unnlatelse av å opprette obligatorisk tjenestepensjon kan dermed medvirke til å ivareta ansattes rettigheter, særlig i den grad ansatte ikke har kapasitet eller kunnskap til å ivareta sine egne rettigheter.»

Politidirektoratet uttaler:

«Innledningsvis bemerkes at Politidirektoratet overordnet er positiv til og støtter forslagene som er fremlagt. […]. Kripos, Øst politidistrikt og Oslo politidistrikt synes alle å ha gjort en grundig og utfyllende vurdering av forslagene. Overordet synes deres innspill å trekke i samme retning – at forslagene støttes.»

ØKOKRIM og Oslo statsadvokatembeter støtter forslaget om å innføre straffansvar for brudd på OTP-loven. Også disse instansene mener at det bør vurderes å supplere straffebestemmelsen med en hjemmel for bruk av overtredelsesgebyr. De er videre opptatt av hvordan ansvarssubjektet i straffebestemmelsen formuleres og avgrenses.

Fairplay Bygg Norge (FPBN) er positiv til forslaget og fremholder blant annet følgende:

«FPBN har lenge peikt på misforholdet mellom arbeidstakarar i privat sektor og tal på innskotspensjonsordningar. Loven om OTP kom i 2006 og bør vera godt kjent. Det er sannsynleg at føretak som bryt OTP-loven gjer det med overlegg, og held fram med det i lang tid på grunn av at det er låg risiko ved lovbrot. Vi meiner derfor det er naudsynt å innføre ei straff for føretak som ikkje oppfyller plikta til å betale inn tenestepensjon for sine tilsette. Straffa bør vera i samsvar med lønstjuveri og grovt lønstjuveri. Tilsynsetaten som skal kontrollere at OTP-loven vert følgt bør ha same heimel til mulkt, gebyr og påleggskompetanse som Arbeidstilsynet har etter arbeidsmiljøloven (og allmengjøringsloven).»

5.4 Departementets vurderinger og forslag

Det er gjennomgående meget bred støtte blant høringsinstansene for departementets forslag om at OTP-loven skal straffesanksjoneres, og departementet mener det er god grunn til å gå videre med forslaget.

Departementet legger i sin vurdering stor vekt på at obligatorisk tjenestepensjon må anses som en viktig del av den samlede godtgjøring som arbeidstaker har krav på. At arbeidsgiver oppfyller sine plikter etter loven vil ha direkte betydning for arbeidstakers velferdsnivå når tiden som yrkesaktiv er over. Alle de hensyn som i denne proposisjonen er anført som begrunnelse for å kunne anvende straff for arbeidsgivere som «stjeler» fra arbeidstakers lønn og/eller annen godtgjøring, gjør seg derfor også gjeldende overfor arbeidsgivere som berøver arbeidstaker sin tjenestepensjon.

Departementet legger i denne sammenheng vekt på at manglende oppfølging av forpliktelser etter OTP-loven regelmessig vil ha alvorlige konsekvenser for de arbeidstakere som rammes. Denne type lovbrudd vil også kunne ha betydelige samfunnsmessige konsekvenser ettersom det å unndra seg pensjonsforpliktelser gir et konkurransefortrinn som vil kunne bidra til at useriøse arbeidsgivere utkonkurrerer de seriøse. Departementet mener videre det er grunn til å anta at neglisjering av pliktene etter OTP-loven ofte har sammenheng med annen type arbeidslivskriminalitet. Synspunktet om at det bør være en balanse mellom hvordan samfunnet straffer henholdsvis arbeidsgivere og arbeidstakere som beriker seg på den annen parts bekostning, er relevant også når det gjelder arbeidsgiveres manglende oppfyllelse av plikten til å sørge for tjenestepensjon. Et særskilt moment er at det kan være vanskeligere for arbeidstaker å oppdage at arbeidsgiver ikke ivaretar sine forpliktelser etter OTP-loven, fremfor mislighold av mer umiddelbare lønnsforpliktelser, og at det derved også kan være vanskeligere selv å ivareta sine rettigheter. Også dette taler etter departementets syn for at OTP-loven straffesanksjoneres.

Departementet finner i denne sammenheng også grunn til å vise til at lignende forpliktelser som foretak må oppfylle i egenskap av å være arbeidsgiver, i stor utstrekning er straffesanksjonert. Dette gjelder for eksempel arbeidsmiljølovgivningen, plikten til å tegne yrkesskadeforsikring og plikten til å foreta forskuddstrekk av skatt.

Departementet har merket seg at NHO primært er av den oppfatning at det ikke er behov for å innføre en straffebestemmelse i OTP-loven, ved siden av lovens administrative tilsynshjemler. Departementet er enig i synspunktet om at de administrative tilsynshjemlene er sentrale verktøy i den offentlige håndhevingen av loven. Departementet mener likevel at dette ikke bør være avgjørende for spørsmålet om hvorvidt loven bør inneholde en straffetrussel.

Departementet viser for det første til at det er svært vanlig at offentligrettslig lovgivning som håndheves gjennom administrative reaksjonsmidler, også er straffesanksjonert. Som det fremgår ovenfor, er departementet videre av den oppfatning at brudd på OTP-loven etter sin art kan være klart straffverdige. Departementet finner også grunn til å vise til at OTP-loven slik den lyder i dag, bare gir grunnlag for fremoverrettede tiltak i form av pålegg (eventuelt støttet opp med tvangsmulkt) om å opprette pensjonsordning. I dag risikerer derfor ikke arbeidsgiver noen reaksjon overfor allerede begåtte lovbrudd. Departementet har i denne sammenheng for øvrig merket seg at blant annet Finanstilsynet, ØKOKRIM og Oslo statsadvokatembeter mener at det bør vurderes å supplere straffebestemmelsen med en hjemmel for bruk av overtredelsesgebyr. Departementet avviser ikke at dette kan være hensiktsmessig. Departementet viser imidlertid til at innføring av overtredelsesgebyr ikke var en del av høringen og således i tilfelle bør utredes særskilt. Departementet viser også til at OTP-lovens tilsynshjemler er revidert helt nylig, og at det derfor kan være grunn til å avvente effekten av disse endringene før ytterligere tiltak vurderes.

NHO fremholder også at dersom straffansvar likevel skal innføres, bør dette begrenses til kravene om å opprette obligatorisk tjenestepensjon, det vil si at manglende innbetaling til pensjonsordningen ikke skal rammes av straffansvaret. Departementet mener at også manglende innbetaling prinsipielt sett bør være omfattet av straffetrusselen. Innføring av straffansvar i OTP-loven er særlig begrunnet i de alvorlige konsekvensene manglende tjenestepensjonsrettigheter vil kunne ha for arbeidstakerne. Slik departementet ser det vil konsekvensene etter omstendighetene kunne bli like alvorlig, eller tilnærmet like alvorlige, enten pensjonsordningen i utgangspunktet ikke er opprettet eller den ikke eller bare delvis er opprettholdt fordi det ikke er betalt innskudd. Etter departementets oppfatning gir det dårlig sammenheng i regelverket dersom det første skal kunne straffes og ikke det andre.

I denne sammenheng har departementet for øvrig merket seg at Skattedirektoratet i sin høringsuttalelse påpeker at dersom straffebestemmelsen er ment å favne både manglende opprettelse av pliktig pensjonsordning og manglende innbetaling av innskudd, bør det også vises til OTP-loven § 5 i forslaget til ny § 8 a. Departementet er enig i dette, og inkluderer derfor OTP-loven § 5 i forslaget til straffebestemmelse.

Skattedirektoratet viser i sin uttalelse også til at dersom a-meldingen tilsier at det er opprettet avtale, vil Skatteetatens tilsyn likevel ikke fange opp manglende innskuddsbetaling eller at det faktisk er etablert en avtale i tråd med loven. Skatteetatens tilsyn er slik sett avgrenset til spørsmålet om foretaket som sådan har plikt til å opprette pensjonsordning etter OTP-loven. Skattedirektoratet viser til at der det er opprettet pensjonsavtale etter loven, vil pensjonsinnretningen i praksis være nærmere til å si om avtalen etterleves eller ikke, og at dette særlig gjelder spørsmålet om det faktisk betales innskudd. Direktoratet viser videre til at det i høringsforslaget ikke er pekt på hvor ansvaret for vurdering av OTP-plikt skal ligge i forhold til en straffevurdering, men Skattedirektoratet fremholder at Skatteetaten gjennom sitt kommende tilsyn med arbeidsgiveres etterlevelse av OTP-loven antas å være den instans med best kompetanse til å vurdere om det er brudd på plikten til å etablere og opprettholde pensjonsordning. Skattedirektoratet påpeker imidlertid at eventulle økonomiske og administrative konsekvenser for Skatteetaten ikke er belyst i denne forbindelse.

Departementet vil i denne sammenheng først vise til at Skattedirektoratet ikke vil ha noen annen formell rolle i forhold til en ny straffebestemmelse i OTP-loven enn å politianmelde brudd som de kommer over i sin tilsynsvirksomhet dersom de finner det formålstjenlig. Ansvaret for å etterforske og eventuelt straffeforfølge et mulig straffbart forhold ligger hos politi og påtalemyndighet. Departementet vil for øvrig anta at det ved brudd på OTP-loven i praksis ofte vil være fornærmede som vil anmelde at lovfestet pensjonsavtale ikke er opprettet eller betalt inn til. Vi er også enige med Skattedirektoratet i at det ofte vil være pensjonsinnretningen, og ikke Skattedirektoratet, som sitter på de vitale opplysningene i saken. Departementet legger derfor til grunn at innføring av en straffebestemmelse i OTP-loven ikke vil ha betydelige konsekvenser for etaten.