3 Bakgrunn og situasjonsbeskrivelse
3.1 Arbeidslivskriminalitet
Arbeidslivskriminalitet innebærer ulike former for profittmotivert kriminalitet i arbeidslivet som går på bekostning av ansattes arbeidsvilkår og rettigheter. Det favner en rekke typer lovbrudd og aktører, og defineres gjerne som handlinger som utføres på en systematisk måte og bevisst bryter med norske lover om lønns- og arbeidsforhold, trygder, skatter og avgifter.
Arbeidslivskriminalitet representerer en betydelig utfordring for arbeidstakere, virksomheter og samfunnet. Regjeringen har i dialog med partene i arbeidslivet utarbeidet en egen strategi mot arbeidslivskriminalitet. Strategien ble først lansert i 2015, og er deretter fornyet og oppdatert flere ganger, senest 8. februar 2021. Som et særlig viktig tiltak, er det etablert et omfattende samarbeid mellom en rekke offentlige myndigheter for å forebygge og bekjempe arbeidslivskriminaliteten. I sin trusselvurdering fra 2020 viste ØKOKRIM til at organiserte kriminelle i økende grad infiltrerer det legale næringslivet for å maksimere økonomisk profitt. I følge ØKOKRIM bidrar dette til at skillene mellom organisert kriminalitet, økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet viskes ut.
Nasjonalt tverretatlig analyse- og etterretningssenter (NTAES) har som oppdrag å utarbeide situasjons- og trendanalyser av økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet og beslutningsstøtte knyttet til mottiltak. Senteret har blant annet utarbeidet situasjonsbeskrivelser om utviklingen av arbeidslivskriminalitet i Norge i 2017 og i 2020. I følge deres beskrivelser er utnyttelse av utenlandske arbeidstakere og unndragelse av skatt og avgift de to vanligste formene for arbeidslivskriminalitet. Bedragerier, både rettet mot private og det offentlige, bruk av fiktiv og falsk dokumentasjon, konkurskriminalitet og unndragelse av arbeidsgiveransvar er andre karakteristiske former for lovbrudd. Det kan også forekomme grov utnyttelse, tvangsarbeid og menneskehandel.
Det er krevende å fastslå omfanget av arbeidslivskriminaliteten. I en rapport utarbeidet på oppdrag fra Skatteetaten har Samfunnsøkonomisk analyse forsøkt å beregne omfanget av den verdiskaping som skjules for omverdenen gjennom kriminell aktivitet. De kom frem til et spenn på mellom 28 og 108 milliarder kroner i 2015. Deres beregninger tyder på at omfanget av arbeidslivskriminalitet var økende i perioden 2000–2009, men at det deretter har flatet ut. Basert på egne kontrolldata og en serie spørreundersøkelser rettet mot virksomheter og forbrukere, har Skatteetaten anslått at om lag femten prosent av alle virksomheter er involvert i arbeidslivskriminalitet. Det er imidlertid usikkerhet knyttet til dette anslaget. Andelen var høyest i deler av byggenæringen og innen godstransport på vei.
Arbeidstilsynet, Arbeids- og velferdsetaten, Skatteetaten og politiet har siden 2015 hatt et omfattende samarbeid for felles innsats mot arbeidslivskriminalitet. Det er blant annet etablert syv samlokaliserte sentre hvor medarbeidere fra etatene går sammen om å avdekke arbeidslivskriminalitet. Det foregår også en betydelig felles innsats ut over disse a-krimsentrene. Etatene arbeider ut fra felles mål og handlingsplaner for å nå tre hovedmål:
Sentrale trusselaktører skal få sin kapasitet og intensjon betydelig redusert.
Utenlandske arbeidstakere skal bli satt i stand til å ivareta sine rettigheter og oppfylle sine plikter.
Oppdragsgivere og forbrukere skal ikke bidra til arbeidslivskriminalitet ved kjøp av varer og tjenester.
I sin felles årsrapport for 2019 viste etatene til at målsettingene for det tverretatlige samarbeidet oppnås bedre ved at medarbeidere fra etatene sitter sammen og er kjent med hverandre og hverandres virkemidler. Det er også en merverdi gjennom at etatene bygger felles kunnskap som grunnlag for prioritering av innsats og bruk av virkemidler. Etter etatenes vurdering har utviklingen vært positiv, ved at omfanget av arbeidslivskriminalitet ikke har økt de siste årene. De mener også at det kan være indikasjoner på at omfanget kan ha gått noe ned. I undersøkelser svarer virksomheter at de opplever stor sannsynlighet for å bli kontrollert. Sammenlignet med tidligere er det en noe lavere andel virksomheter innen det profesjonelle markedet for bygg og anlegg som mener at arbeidslivskriminalitet er ganske eller svært vanlig (37 prosent i 2015, 33 prosent i 2019). Nedgangen i opplevd arbeidslivskriminalitet fra 2015 til 2019 er signifikant for alle typer regelbrudd, med unntak av brudd på bestemmelser om lønnsvilkår. Etatene erfarer at de kriminelle aktørene viser stor vilje til å unndra seg kontroller, og de tilpasser seg myndighetenes virkemidler og sanksjoner. Mange kombinerer en lovlig registrert virksomhet med systematiske lovbrudd som forsøkes skjult for myndighetene.
NTAES utarbeidet i 2018 en rapport om kriminelle i arbeidslivet på bakgrunn av registreringer i Straffesaksregisteret. Deres analyse viser at en relativt liten gruppe personer kan knyttes til et stort omfang av straffbare forhold. Dette gjelder særlig anmeldelser knyttet til vinningskriminalitet og økonomiske forhold, men også anmeldelser av forfalskninger og brudd på vegtrafikklovgivningen. Denne gruppen var også overrepresentert når det gjelder brudd på arbeidsmiljøforhold, men her er det få registrerte anmeldelser. I rapporten vises det også til at disse gjengangerne i mange tilfeller er innblandet i konkurser. NTAES viser til at en vanlig fremgangsmåte er å benytte stråmenn som opptrer utad som ansvarlig for virksomheten, blant annet ved start av ny virksomhet etter konkurs eller på annen måte etablere en lovlig «fasade».
I etatenes felles årsrapport for 2019 fremgår det videre at det legges vekt på å redusere de kriminelle aktørenes handlingsrom ved å bryte ned kriminelle nettverk og stenge bakmenn ute fra markedet. Det benyttes ulike virkemidler som stansing av virksomhet, tvangsmulkt, overtredelsesgebyr, krav om etterbetaling av skatter og avgifter med videre. Sakene som avdekkes følges opp i samspill mellom a-krimsentrene og «linjen» i de respektive etatene. Her vil det også bli vurdert om det skal reageres på forholdene gjennom bruk av etatenes egne administrative virkemidler, eller om de skal anmeldes og følges opp i straffesporet.
I samarbeidet mot arbeidslivskriminalitet har etatene arbeidet for helhetlig og effektiv sanksjonering av kriminelle aktører. Noen etater har virkemidler som gjør det mulig å reagere umiddelbart mot lovbrudd, mens andre har sanksjoner som kan redusere det økonomiske utbyttet for de kriminelle. Bredden og variasjonen i virkemidler gir etatene gode grunner til å samarbeide.
Det foreligger ikke en samlet registrering av saker som gjelder arbeidslivskriminalitet, i og med at dette kan gjelde ulike former for lovbrudd, som for eksempel skatteunndragelse, regnskapsovertredelser, trygdebedragerier, hvitvasking eller brudd på arbeidsmiljølovgivningen. Datagrunnlaget gir ikke mulighet til å vite hvor mange som på bakgrunn av kontrollinnsatsen mot arbeidslivskriminalitet er blitt straffet eller fratatt rettigheter, for eksempel i form av næringsforbud eller konkurskarantene.
Oppfølgingen av saker som etatene har anmeldt har imidlertid ført til en rekke dommer. I følge etatenes felles årsrapport, var det 19 sentrale trusselaktører anmeldt av Skatteetaten som ble domfelt i 2019. Av NAVs anmeldelser for arbeidslivskriminalitet ble 18 domfelt i 2019. Blant saker Arbeidstilsynet anmeldte for arbeidslivskriminalitet i perioden 2017–2019 var det pr. mars 2020 registrert at fem saker har resultert i en straffereaksjon. Det antas at det faktiske antallet domfelte er høyere, men dette er usikkert på grunn av manglende datakvalitet.
I NTAES sin situasjonsrapport fra 2017 vurderes det hvordan trusselen om straff kan ha en allmennpreventiv effekt mot arbeidslivskriminalitet. Det fremholdes at effekten avhenger av at straffen har tilstrekkelig avskrekkende, holdningsskapende eller vanedannende effekt, og at det som har betydning for å oppnå dette først og fremst er oppdagelsesrisikoens størrelse og straffens strenghet. Det vises blant annet til at allmennpreventive hensyn kan tilsi at straffenivået for kriminalitetsformer som er særlig vanskelige eller ressurskrevende å avdekke bør være høyere enn straffenivået for kriminalitetsformer som avdekkes lettere. Som eksempel på faktorer som gjør avdekking mer krevende nevnes blant annet vansker med å få tilgang til dokumentasjon på utbetalt lønn i utlandet og språkbarrierer.
3.2 Situasjonen for utenlandske arbeidstakere
Norge har hatt høy arbeidsinnvandring, og mange utenlandske arbeidstakere er blitt tilknyttet bygge- og anleggsbransjen, fiskeindustri, landbruk og næringer innen tjenestesektoren. Arbeidslivskriminaliteten er ikke nødvendigvis knyttet til arbeidsinnvandringen, men etatene som arbeider mot arbeidslivskriminalitet erfarer at arbeidsinnvandrere er mer utsatte enn norske arbeidstakere ved at de ofte er villige til å akseptere svært dårlige lønns- og arbeidsvilkår. Etatenes erfaring er at mange av arbeidstakerne som kommer til Norge har lite kjennskap til regelverket for arbeidslivet de kommer til, og at dette øker risikoen for å bli utsatt for dårlige arbeidsvilkår. Det er derfor svært viktig, for den det direkte gjelder spesielt og for innsatsen mot arbeidslivskriminalitet generelt, at arbeidstakerne får nødvendig informasjon om hvilke rettigheter og plikter som gjelder. Det er iverksatt en rekke tiltak i denne forbindelse, se nærmere om denne problemstillingen under punkt 3.4.
I følge situasjonsbeskrivelsen om arbeidslivskriminalitet deltar ikke de utenlandske arbeidstakerne bevisst eller aktivt i kriminaliteten på samme måte som virksomhetens ledelse. Deres rolle består i å utgjøre billig arbeidskraft, også i de tilfeller arbeidstakerne selv begår lovbrudd i form av skatteunndragelser eller svart og uregistrert arbeid. Arbeidstakerne kan imidlertid se det som en fordel å unngå beskatning, eller de kan se svart arbeid som eneste mulighet for inntekt. Generelt er de også i en svært underlegen maktposisjon overfor sin arbeidsgiver.
I følge ØKOKRIMs trusselvurdering kan utnyttelse av utenlandske arbeidstakere gi store besparelser i arbeidsintensive yrker og i prosjekter hvor det legges ned mange arbeidstimer. Virksomhetene som driver slik utnyttelse kan tilby lavere pris og vinne oppdrag i konkurranse med andre virksomheter. På denne måten virker arbeidslivskriminaliteten konkurransevridende i markedene. ØKOKRIM viser til at det å være utsendt på oppdrag av en utenlandsk arbeidsgiver øker risikoen for utnyttelse gjennom underbetaling, uverdig innkvartering og manglende sikkerhet, spesielt dersom arbeidstakeren er fra et fattig land. NTAES fremhever også at utenlandske arbeidstakere som er ansatt i utenlandske bemanningsforetak samt de som etablerer enkeltmannsforetak og derved opererer som oppdragstakere, er spesielt sårbare.
I etatenes felles årsrapport for 2019 omtales flere tilfeller av regelverksbrudd overfor utenlandske arbeidstakere. A-krimsenteret i Oslo rapporterer om utnyttelse av utenlandske arbeidstakere på tvers av bransjer. Noen arbeidsgivere synes å spekulere i å ikke utbetale lønn eller betale en lavere lønn til utenlandske arbeidstakere. A-krimsenteret i Bodø har gjennomført kontroller i fiskeindustrien. Det ble avdekket at utenlandsk arbeidskraft i betydelig grad ble utnyttet. Eksempel er tilfeller av krav om tilbakebetaling av lønn, ikke allmenngjort tarifflønn, manglende overtidsbetaling, dårlig og ulovlig innkvartering, trusler fra arbeidsgiver og tilfeller der arbeidstaker er instruert i hva de skal opplyse til myndighetene. A-krimsenteret i Bergen viser til eksempler der arbeidstakerne må tilbakebetale feriepenger til arbeidsgiver. Et annet eksempel er virksomheter som tar folk inn i ulønnet «praksis», for så å kvitte seg med dem etter kort tid. A-krimsenteret i Tønsberg har laget en modusrapport som viser hvordan arbeidstakere fra asiatiske land som er leid inn som sesongarbeidere i landbruket, er blitt utnyttet av tilretteleggere og arbeidsgivere. Tilretteleggerne er i denne sammenheng personer eller virksomheter som skaffer til veie arbeidskraft og kobler dem sammen med bønder som trenger arbeidskraften. Arbeiderne jobber for flere bønder, men ingen av dem har eller tar ansvar for innkvartering og oppfølging av vilkårene i arbeidskontraktene. Resultatet er mange brudd på regelverket, både når det gjelder lønn, arbeidsforhold og innkvartering. Noen av arbeiderne kommer også i et økonomisk avhengighetsforhold til tilretteleggeren.
3.3 Underbetaling og lønnstyveri
Arbeidstilsynets inspektører melder at de får en del spørsmål fra arbeidstakere om arbeidsgivere som ikke følger opp sin lønnsforpliktelse, og om hvordan de skal gå frem for å få betalt for utført arbeid. Arbeidstakerne forteller om at de ikke får utbetalt lønn, herunder betaling for overtid, at lønn som er innrapportert til kemner ikke blir utbetalt, at arbeidsgiver ikke har satt skattetrekk på skattetrekkskonto, at arbeidsavtalene og timelistene ikke er reelle, at pensjon og forsikringer ikke er innbetalt og så videre. Henvendelsene kommer i stor grad fra utenlandske arbeidstakere innen bygg- og anlegg og servering. Inspektørene melder også om at de i tilsyn innenfor særlig bygg og servering får mistanke om at det er fiktive timelister, og at ansatte i realiteten arbeider mer enn det som oppgis. Mistanken baseres ofte på at inspektøren mottar tips om at det arbeides mer enn det som oppgis.
I situasjonsbeskrivelsen om arbeidslivskriminalitet fra NTAES (2020) vises det til at underbetaling av arbeidstakere er blitt avdekket i flere offentlige anleggsprosjekter de siste årene. Underbetaling av arbeidstakere forstås i rapporten som tilfeller der arbeidstakeren har dårligere lønnsvilkår enn det som følger av arbeidskontrakt, allmenngjøringsforskrifter eller arbeidsmiljølovens bestemmelser om overtidsbetaling.
I situasjonsbeskrivelsen omtales flere fremgangsmåter som benyttes:
Lav lønn tildekkes ved at kontrakter og lønnsslipper tilpasses den aktuelle tariffavtalen, og i mange tilfeller lønnes arbeidstakeren etter uriktig tariffavtale.
Den faktiske lønnen som utbetales er lavere enn det som oppgis. Ved en anleggsplasskontroll fortalte flere arbeidstakere til tilsynsmyndighetene at de bare fikk halvparten av lønnen som fremkom av lønnsslippene. Arbeidstakerne ble truet med oppsigelse hvis de fortalte dette til oppdragsgiveren eller myndighetene.
Krav om tilbakebetaling av deler av den utbetalte lønnen, såkalt «payback».
Underbetaling kan også gjennomføres ved ulike former for lønnstrekk. Grunnlønnen er som regel i samsvar med kontrakten og loven, men det foretas ett eller flere urettmessige trekk.
Det er oppdaget flere tilfeller hvor arbeidstakeren har blitt sendt hjem etter at Arbeidstilsynet har pålagt arbeidsgiveren å rette opp lønnen. Underbetalingen har deretter fortsatt med ny arbeidstaker. Den hjemsendte arbeidstakeren har som regel ikke ressurser til å iverksette en sak mot arbeidsgiver.
NTAES viser til at saker med underbetaling av utenlandske arbeidstakere ofte er kompliserte og ressurskrevende å etterforske. Original dokumentasjon må ofte innhentes fra virksomheter i utlandet, og pengesporet i saken går mellom arbeidsgivers og arbeidstakers kontoer i utlandet. Dette gjør det vanskelig å etterprøve påstand om faktisk utbetalt lønn. Fordi arbeidstakernes vitnemål har stor betydning, er tid en kritisk faktor når underbetaling anmeldes. Særlig gjelder dette i saker som innebærer paybackordninger og hvor arbeidstakeren er truet av arbeidsgiver. Erfaringen er imidlertid at det ofte tar lang tid fra anmeldelse blir inngitt, til etterforsking blir iverksatt.
I NTAES sin situasjonsbeskrivelse om arbeidslivskriminalitet omtales det også at underbetaling er et stort problem internasjonalt. I USA benyttes begrepet «lønnstyveri» om underbetaling. Estimater fra tenketanken «Economic Policy Institute», som er gjengitt i rapporten, tilsier at arbeidstakere i USA årlig taper 50 milliarder dollar som følge av lønnstyveri. En rekke ulike forhold inngår i deres definisjon av lønnstyveri: Brudd på bestemmelser om minstelønn, manglende overtidsbetaling, manglende overholdelse av arbeidstakeres rett til pause fra arbeidet, arbeid uten betaling før eller etter den avtalte arbeidstiden, ulovlige fradrag fra lønn, konfiskering av tipsbetaling samt feilklassifisering av arbeidstakere som selvstendige oppdragstakere.
3.4 Særlig om praksis i forbindelse med håndheving av allmenngjort lønn
Lønnsdannelsen er i utgangspunktet et ansvar for partene, som fastsetter lønnsbestemmelser gjennom tariffavtaler eller i individuelle arbeidsavtaler. Allmenngjøring av bestemmelser om lønns- og arbeidsvilkår i tariffavtaler er tatt i bruk for å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkår norske arbeidstakere har, og for å hindre konkurransevridning til ulempe for det norske arbeidsmarkedet. Etter krav fra en arbeidstaker- eller arbeidsgiverorganisasjon kan den offentlig oppnevnte Tariffnemnda fastsette at lønns- og arbeidsvilkår som følger av en tariffavtale skal gjelde for alle arbeidstakere som utfører arbeid av den art avtalen omfatter. Det gjelder nå allmenngjøringsforskrifter for ni bransjer: Bygg, renhold, overnatting/servering, skips- og verftsindustri, jordbruk/gartneri, fiskeindustri, elektro, godstransport på vei og persontransport med turbil. Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet fører tilsyn med etterlevelsen av forskriftene. Det vises for øvrig til punkt 4.1.2 nedenfor hvor det redegjøres nærmere for straffansvaret etter allmenngjøringsloven og til kapittel 6 hvor etatenes kompetanse til å administrativt å håndheve brudd på allmenngjøringsforskrifter drøftes særskilt.
I Arbeidstilsynets årsrapport for 2019 kommer det frem at allmenngjorte lønns- og arbeidsvilkår ble kontrollert i 1217 tilsyn, flest innen overnattings- og serveringsvirksomhet. Det var også her det ble avdekket høyest andel brudd. Arbeidstilsynets tall viser at andelen brudd på krav om allmenngjort lønn økte fra 18 prosent av de kontrollerte tilfellene i 2017 til 27 prosent i 2019. Sakene følges i hovedsak opp med pålegg til virksomheten om å dokumentere at lønnen til arbeidstakeren følger minstelønnssatsen innenfor det allmenngjorte området. Pålegg som ikke etterkommes innen fristen kan følges opp med virkemidler som tvangsmulkt eller stans av hele eller deler av virksomheten. I 2019 ble det vedtatt tvangsmulkt i 30 tilfeller for å sikre oppfyllelse av slike pålegg, og stans i sju tilfeller.
Arbeidstilsynet har opplyst at de anmeldte åtte virksomheter til politiet i perioden 2017 til august 2020 med grunnlag i allmenngjøringsforskrifter. I samme periode fattet Arbeidstilsynet 28 vedtak om overtredelsesgebyr for brudd på bestemmelser om allmenngjort minstelønn.
Justis- og beredskapsdepartementet opplyser at det i politiets register er oppført 16 saker om brudd på allmenngjøringsloven i perioden 2018–2020. Seks ble avgjort med tilståelsesdom og én inngikk i en større økonomisak. Tre av disse er ikke avgjort, og tre ble henlagt på grunn av bevisets stilling, ikke straffbart forhold eller ikke rimelig grunn til å undersøke.