7 Vurdering av strafferammene i arbeidsmiljøloven
7.1 Innledning
I forbindelse med at det legges frem forslag om et særskilt straffansvar for lønnstyveri, finner departementet det formålstjenlig samtidig å gjøre en generell vurdering av hvorvidt strafferammene i arbeidsmiljølovens straffebestemmelser er på et hensiktsmessig nivå.
Departementet vil først understreke at norsk arbeidsliv i all hovedsak preges av seriøse virksomheter som både vil og kan etterleve de lover og regler som gjelder. Gjennom et utstrakt partssamarbeid i virksomhetene håndteres problemer som regel internt, eventuelt ved hjelp av veiledning eller alminnelig tilsyn fra Arbeidstilsynet. Spørsmålet om straff er derfor ikke, og skal heller ikke være, hovedfokuset for å sikre gjennomføring av arbeidsmiljølovens bestemmelser.
Straffebestemmelsene er imidlertid viktige i arbeidet for å se til at useriøse og hensynsløse arbeidsgivere har et så lite spillerom som mulig. Brudd på bestemmelser i arbeidsmiljøloven kan etter omstendighetene ha svært alvorlige konsekvenser, både for arbeidstakerne som direkte rammes og for samfunnet. Loven har for det første en rekke bestemmelser som er satt for å verne arbeidstakernes liv og helse. Årlig dør om lag 30 til 40 arbeidstakere i norsk arbeidsliv, og mange flere blir skadet for livet. I den utstrekning dette kan tilbakeføres til alvorlige lovbrudd, vil straffebestemmelsene ha en naturlig plass. Departementet vil videre vise til at systematiske brudd på grunnleggende spilleregler for arbeidslivet har store samfunnsmessige konsekvenser ved at de seriøse virksomhetene undermineres.
I dette bildet er det viktig at lovens straffetrusler har en tilstrekkelig preventiv effekt. I tillegg skal straffebestemmelsene være holdningsskapende, og reglene må virke etter sin hensikt. Det er i den sammenheng grunnleggende viktig at strafferammene gjenspeiler de verdiene loven målbærer, og således også gir et riktig signal til politi og påtalemyndighet når sak skal reises, og til domstolene når straff skal utmåles. Slik departementet ser det er det også et viktig hensyn i seg selv at strafferammene er rimelig konsistente i forhold til sammenlignbar lovgivning.
7.2 Gjeldende rett
Straffansvaret i arbeidsmiljøloven reguleres i lovens kapittel 19. Arbeidsgiver, innehaver av virksomhet og den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten kan ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av bestemmelse eller pålegg gitt i eller i medhold av loven straffes med bøter eller fengsel i inntil ett år, eller begge deler, jf. § 19-1 første ledd. Medvirkning straffes på samme måte.
Ved særlig skjerpende omstendigheter kan fengsel inntil tre år anvendes, jf. § 19-1 andre ledd. I vurderingen av om det foreligger slike skjerpende omstendigheter skal det etter § 19-1 andre ledd andre punktum legges særlig vekt på om overtredelsen har eller kunne ha medført alvorlig fare for liv eller helse, eller om den er foretatt eller fortsatt tross pålegg eller henstilling fra offentlig myndighet, vedtak av arbeidsmiljøutvalget eller henstilling fra verneombudet eller bedriftshelsetjenesten. Dersom en overtredelse har eller kunne ha medført alvorlig fare for liv eller helse skjerpes aktsomhetskravet. Etter § 19-1 tredje ledd kan arbeidsgiver da straffes, med mindre vedkommende har opptrådt fullt forsvarlig i enhver henseende når det gjelder de plikter som følger av loven eller bestemmelser i medhold av loven.
Arbeidstakers straffansvar reguleres i § 19-2. Ved uaktsom overtredelse kan bøter ilegges, jf. § 19-2 første ledd. Bøter eller fengsel i inntil tre måneder, eller begge deler, kan idømmes ved forsettlig eller grov uaktsom overtredelse, jf. § 19-2 andre ledd. Ved særlig skjerpende omstendigheter kan fengsel inntil ett år anvendes. Medvirkning kan straffes med bøter, jf. § 19-2 første ledd.
Videre følger det av § 19-4 at den som hindrer undersøkelser som offentlig myndighet iverksetter etter arbeidsmiljøloven, eller unnlater å yte pliktig bistand eller å gi opplysninger som anses nødvendig for utførelsen av tilsynet etter loven, kan idømmes bøtestraff. Dersom forholdet rammes av § 19-1 eller strengere straffebud i straffeloven kommer disse til anvendelse. Medvirkning straffes ikke.
Straffansvar for foretak er hjemlet i straffeloven §§ 27 og 28, og arbeidsmiljøloven § 19-3 henviser til disse reglene av informasjonshensyn.
7.3 Høringen
7.3.1 Høringsforslag
Departementet foreslo i høringen å øke strafferammen i arbeidsmiljøloven § 19-1 andre ledd, det vil si når det foreligger særlig skjerpende omstendigheter.
Høringsforslaget gikk ut på å heve strafferammen i andre ledd fra tre til fem år.
7.3.2 Høringsuttalelsene
Høringsforslaget om å øke den øvre strafferammen i arbeidsmiljøloven § 19-1 har fått meget stor tilslutning i høringsomgangen, både blant offentlige myndigheter, partene i arbeidslivet og andre organisasjoner.
LO støtter en generell heving av strafferammene i arbeidsmiljøloven. Dette er viktig for å sende et tydelig signal om hvor alvorlig brudd på loven er.
Unio mener at strafferammen i arbeidsmiljøloven bør følge utviklingen i nyere lovgivning på miljøområdet. En heving av strafferammen vil også kunne ha betydning for politiets prioritering av arbeidslivskriminalitet, siden en slik heving vil innebære et tydelig politisk signal.
Akademikerne mener på samme måte at forslaget vil gi bedre forholdsmessighet mellom strafferammene i arbeidsmiljøloven og annen sammenlignbar HMS-lovgivning som forurensningsloven.
Dette er Økonomiforbundet enig i, og poengterer at en slik endring også kan legge mer til rette for en prioritering av arbeidslivskriminalitet.
YS støtter forslaget og mener det vil gi en viktig signaleffekt overfor den useriøse delen av arbeidsmarkedet, og forhåpentligvis vil kunne virke avskrekkende når det gjelder utøvelsen av denne typen kriminalitet.
NHO har ikke innvendinger mot at strafferammen økes ved brudd på arbeidsmiljølovens regler da de mener det er viktig å sende et signal om at arbeidsmiljøkriminalitet er uønsket.
Spekter mener at rammene for straff bør være konsistente i forhold til sammenlignbar lovgivning, og at heving av strafferammen vil signalisere alvorligheten av overtredelse og verne om de samfunnsverdiene straffen er ment å sikre. De er likevel usikre på den preventive effekten dette vil ha for aktører som bevisst unndrar seg regelverket. De påpeker derfor at det er viktig at saker om arbeidslivkriminalitet prioriteres av politiet og følges opp av domstolene.
Arbeidstilsynet er enig i departementets vurdering av at straffeutmålingen fremdeles ligger lavt og i liten grad reelt sett har økt etter at strafferammene ble hevet sist i 2015. Dette gjelder særlig ved utmåling av forelegg hvor sakene ikke havner i domstolen. De støtter av den grunn endring av strafferammene og forutsetter at dette vil bidra til å øke straffenivået.
Skattedirektoratet påpeker at det er viktig at strafferammen gjenspeiler alvorligheten av å overtre regelverket og er enig i at en heving av strafferammen vil signalisere at verdiene loven er satt til å ivareta, er viktige. Skattedirektoratet fremholder også at en heving av strafferammen kan få betydning for politiets prioritering av saker relatert til arbeidslivskriminalitet.
Statens vegvesen vurdere det som særlig viktig at strafferammene gjenspeiler alvorligheten av å bryte regelverket slik at både allmennpreventiv og individualpreventiv effekt oppnås.
ØKOKRIM støtter endringsforslaget og stiller seg bak departementets argumentasjon om at strafferammen i arbeidsmiljøloven bør følge utviklingen i nyere lovgivning på miljøområdet. En heving av strafferammen vil også kunne ha betydning for politiets prioritering av arbeidsmiljøkriminalitet, siden en slik heving vil innebære et tydelig politisk signal. Økt strafferamme vil videre medføre at det i etterforskingen kan benyttes teknisk sporing, jf. straffeprosessloven § 202 b. Bruken av slike metoder kan være nyttig for oppklaring av saker innenfor det aktuelle området, og økt mulighet for oppklaring kan også i seg selv føre til økt prioritering. ØKOKRIM påpeker også betydningen strafferammen har for foreldelse.
Det nasjonale statsadvokatembetet tiltrer departementets forslag og påpeker at en endring av strafferammene som foreslått signaliserer at også straffenivået skal økes.
Oslo statsadvokatembeter mener at dagens straffeutmåling ikke synes å ha tilstrekkelig avskrekkende effekt, og de støtter derfor forslaget om en heving av strafferammene. De ønsker samtidig å presisere at lovbestemmelsene ikke vil ha den tilsiktede effekt dersom ikke slike saker tilordnes en adekvat prioritet og kompetanse hos politiet.
Vest politidistrikt stiller seg også positiv til forslaget og poengterer i høringsuttalelsen at en slik forhøyelse av strafferammen vil være et viktig signal fra lovgiver om alvorlighetsgraden av brudd på loven, og at straffenivået skal videre opp sammenlignet med dagens nivå.
Oslo byrådsavdeling for finans støtter strafferammen skjerpes. At dette også vil innebære at foreldelsesfristen økes fra fem til ti år, jf. straffeloven § 86 første ledd bokstav c, sees på som en ytterligere positiv forsterkning av den strafferettslige forfølgingen av arbeidslivskriminalitet.
Norsk Øko-Forum slutter seg til departementets forslag og begrunnelse om å øke strafferammen. Også Norsk Øko-Forum påpeker betydningen økt strafferamme vil ha for foreldelsesfristen. På samme måte som for økonomiske straffesaker vil saker vedrørende arbeidslivskriminalitet være krevende å etterforske, og det kan ofte ta lang tid før kontrollmyndighetene og politiet blir kjent med lovovertredelsene og de straffbare forholdene. Det kan derfor være helt avgjørende for en sak at foreldelsesfristen ikke er for kort.
Hope for Justice støtter også forslaget. Dette tror de vil ha en positiv signaleffekt og forebygge organisert kriminalitet i arbeidslivet. En høynet strafferamme vil også gi et sterkere pressmiddel mot arbeidsgivere som får varsel eller pålegg om å ordne opp i forhold med sine ansatte. Det samme mener Frelsesarmeen som påpeker at straffebestemmelsene er viktige for å synliggjøre konsekvensene for useriøse arbeidsgivere.
Kirkens Bymisjon Oslo, ROSA(Reetablering, Oppholdssteder, Sikkerhet og Assistanse) og UDI er positive til at regjeringen intensiverer arbeidet med å bekjempe arbeidslivskriminalitet og at det fremmes forslag som vil bidra til å styrke arbeidet mot utnyttelse av arbeidstakere.
Fair Play Bygg Norge anbefaler at øvre strafferamme både etter § 19-1 andre ledd og for brudd på lønnstyveribestemmelsen bør være seks år.
Norsk Lastebileier-Forbund støtter ikke forslaget om å øke strafferammen i arbeidsmiljøloven. De mener dagens ramme på tre år er tilstrekkelig til å virke preventivt og anbefaler departementet å utrede nærmere om det vil gi nedgang i grov arbeidslivskriminalitet å øke strafferammen, eller om det finnes andre alternativer for å få bukt med grov arbeidslivskriminalitet.
7.4 Departementets vurderinger og forslag
Etter departementets oppfatning er et viktig element i arbeidsmiljølovens håndhevingsregime at strafferammene i loven gjenspeiler alvorligheten av å overtre lovens bestemmelser. Departementet vil vise til at det er fundamentale interesser som ivaretas i arbeidsmiljøregelverket, som arbeidstakeres liv og helse og arbeidslivets grunnleggende virkemåte. ØKOKRIM har i sin trusselvurdering for 2020 gitt eksempler på virksomheter som ikke bekoster elementære helse-, miljø- og sikkerhetsløsninger. Det vises for eksempel til at det ikke er uvanlig at utenlandske arbeidstakere innkvarteres i boliger myntet på færre mennesker, med feil på elektriske anlegg og som helt eller delvis mangler brannvarsling, slukkeutstyr eller tilgjengelige rømningsveier.
Slik departementet ser det, vil en heving av strafferammene signalisere at de verdiene straffebestemmelsene er satt til å verne er viktige, og således vil få betydning ved straffeutmålingen hos domstolene. Å heve strafferammene bør på samme måte ha relevans for politiets og påtalemyndighetens prioritering av saker relatert til arbeidsmiljøkriminalitet.
Departementet viser videre til at det i den senere tid har skjedd en skjerping av strafferammene i annen sammenlignbar HMS-lovgivning. Som eksempel kan det nevnes at naturmangfoldsloven ved lovendring i 2019 fikk en øvre strafferamme på inntil fem års fengselsstraff. Også forurensningsloven har en øvre strafferamme på 5 år «[…] dersom overtredelsen har voldt fare for alvorlig eller irreversibel skade på biologisk mangfold, eller fare for menneskers liv eller helbred». Forskjellen i strafferammer mellom arbeidsmiljøloven og disse miljølovene fremstår etter departementets oppfatning ikke som konsistent. Dette hensynet får bred tilslutning fra høringsinstansene. Departementet foreslår derfor at strafferammene i arbeidsmiljøloven kommer opp på samme nivå som naturmangfoldsloven og forurensingsloven.
Da strafferammene ble endret sist gang, i 2015, foretok departementet en gjennomgang av rettspraksis. En ny gjennomgang av rettspraksis de siste årene viser etter departementets skjønn at straffeutmålingen gjennomgående fortsatt ligger lavt. Det følger av Høyesteretts dom, Vei Reno (HR-2020-358-A) at lovendringer som er foretatt for å skjerpe straffenivået, vil medføre at domstolene står friere til å nettopp gjennomføre formålet med lovendringen, spesielt der allmennpreventive hensyn tilsier at det reageres med fengselsstraff. Dette viser at lovendringer, der straffenivået skjerpes, vil ha direkte betydning for håndhevingen. Også under henvisning til dette, foreslår departementet at strafferammen i arbeidsmiljøloven § 19-1 andre ledd økes til fengsel i inntil fem år.
Det er arbeidsgivers straffansvar som er det primære straffansvaret i arbeidsmiljøloven. Departementet har ikke sett grunn til å foreslå endringer i strafferammene etter §§ 19-2 eller 19-4. Ingen av høringsinstansene har sagt seg uenig i dette.
7.5 Prosessuelle konsekvenser
Etter straffeloven § 86 er fristen for når et straffbart forhold foreldes knyttet til strafferammen i det straffebudet som anvendes. Der et straffebud har høyere strafferamme ved «skjerpende omstendigheter» eller lignende, er det normalt den forhøyede strafferammen som skal legges til grunn ved beregning av foreldelsesfristens lengde. Dette gjelder uavhengig av hvorvidt det faktisk foreligger skjerpende omstendigheter i den konkrete saken, jf. eksempelvis Rt. 2010 s. 850 og HR-2020-955-A. Det vil si at den foreslåtte skjerpelsen av øvre strafferamme i arbeidsmiljøloven § 19-1 andre ledd fra inntil tre til inntil fem års fengselsstraff også vil innebære at foreldelsesfristen for arbeidsgivers straffansvar etter § 19-1 økes fra fem til ti år, jf. straffeloven § 86 første ledd bokstav c.
Økt strafferamme vil også medføre at det i etterforskingen kan benyttes teknisk sporing, jf. straffeprosessloven § 202 b. Som ØKOKRIM påpeker, kan bruken av slike metoder være nyttig for oppklaring av saker innenfor dette området, og at økt mulighet for oppklaring i seg selv kan føre til høyere prioritering.