6 Oppfølging av oppmodningsvedtak

Lovheimel for behandling av fangar i væpna konflikt

Vedtak nr. 576, 18. april 2017:

«Stortinget ber regjeringen utrede en egen lovhjemmel for å sikre at fanger som holdes av norske styrker i forbindelse med væpnet konflikt får ivaretatt sine rettigheter, samt hvordan rettighetene til personer som holdes fanget av norske soldater kan ivaretas i våre internasjonale operasjoner».

Oppmodingsvedtaket vart fatta under behandlinga av Innst. 248 S (2016–2017) om Redegjørelse fra utenriksministeren og forsvarsministeren om Afghanistan, inkludert rapporten frå det regjeringsoppnemnte utvalet som har evaluert og trekt lærdommar av Noreg sin sivile og militære innsats i Afghanistan for perioden 2001–2014. I Godal-utvalet sin rapport om Afghanistan, NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014, vart norske styresmakter kritiserte for manglande prosedyrar for behandling av fangar i Afghanistan. Mellom anna vart fangar under norsk kontroll overlatne til amerikanske styrkar og afghanske styresmakter utan at dei folkerettslege konsekvensane av fangeoverføringa vart grundig nok vurdert. Kritikken kom etter rapportering om alvorlege menneskerettsbrot i afghanske fengsel og i nokre amerikanske interneringsfasilitetar.

Noreg har folkerettslege plikter ved fridomskrenking og behandling av fangar i væpna konflikt som kjem fram av dei fire Genèvekonvensjonane frå 1949 med tilleggsprotokollar, og internasjonal sedvanerett.

I konfliktar mellom statar (internasjonale væpna konfliktar) gjeld alle dei fire Genèvekonvensjonane og tilleggsprotokoll I til konvensjonane. Tredje Genèvekonvensjon om behandling av krigsfangar stiller opp detaljerte reglar for behandling av stridande som er skada eller overgir seg på annan måte. Krigsfangar kan internerast så lenge konflikten varar. Reglar for internering av sivile er gitte i fjerde Genèvekonvensjon. Det følger av artikkel 42 i konvensjonen (norsk versjon): «Internering eller tvangsforvisning av beskyttede personer kan bare forordnes hvis det av sikkerhetshensyn er absolutt nødvendig for den makt som har disse personer i sin varetekt.» Fjerde Genèvekonvensjon gir reglar for behandling av internerte. Dei internerte har ein rett til å få interneringsgrunnlaget prøvd for ein administrativ myndigheit eller domstol.

Konfliktar mellom ein stat og ei væpna gruppe (interne væpna konfliktar) er regulerte av fellesartikkel 3 til Genèvekonvensjonane, og internasjonal sedvanerett. Fellesartikkel 3 stiller minstekrav for omsorg for personar som ikkje direkte tar del i fiendskapane, inkludert medlemmer av den væpna gruppa som har lagt ned våpena, vert sett ut av kamp på grunn av sjukdom eller skade, eller tatt til fange. Føresegna stiller krav om human og ikkje-diskriminerande behandling, og stiller opp absolutte forbod mot mellom anna mishandling og tortur, audmjukande og vanærande behandling. Høve til å ta fangar (interneringsgrunnlaget) kjem ikkje direkte fram av ordlyden i føresegna. Likevel er det folkerettsleg sedvanerett at statar kan gjennomføra tryggingsinterneringar i interne væpna konfliktar dersom andre tiltak er utilstrekkelege. Dei fleste prosessuelle reglane for fangebehandling i internasjonale væpna konfliktar gjeld som folkerettsleg sedvanerett i interne væpna konfliktar.

Som statspart til Genèvekonvensjonane er Noreg pålagt i fredstid å legga til rette for at pliktene vert trygga i ein væpna konflikt. Konvensjonane legg derimot ikkje føringar for korleis statane gjennomfører pliktene i praksis. Det er ikkje krav om at konvensjonspliktene skal gjennomførast i nasjonal lov.

Eit krav til nasjonal lovheimel for internering i væpna konfliktar kan heller ikkje utleiast frå Grunnlova eller Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har kome til at statspartar til EMK er bundne av sine plikter etter konvensjonen i væpna konflikt, så lenge staten ikkje derogerer frå pliktene med heimel i artikkel 15. Sjølv om ein stat sitt ansvar (jurisdiksjon) etter EMK i utgangspunktet er avgrensa til staten sitt eige territorium, har EMD lagt til grunn at pliktene etter EMK unntaksvis vil gjelda også utanfor statspartens territorium, framfor alt dersom staten har effektiv kontroll over eit område eller representantar for staten har myndigheit eller kontroll over enkeltpersonar.

EMK artikkel 5 om rett til fridom og tryggleik forbyr vilkårleg fridomskrenking. Ei fridomskrenking krev heimel i lov, og kan berre utførast i bestemte situasjonar. Tryggingsinternering i væpna konflikt fell utanfor typetilfella som er lista i artikkel 5 bokstav a til f. EMD har likevel kome til at internering av sivile i internasjonale væpna konfliktar i tråd med reglane i fjerde Genèvekonvensjon om vern av sivile, utgjer lovleg fridomskrenking etter EMK artikkel 5, sjå prinsippavgjerda i Hassan mot Storbritannia (29750/09) frå 2014. EMD har med det slått fast at klar folkerettsheimel kan tilfredsstilla kravet til rettsgrunnlag ved fridomstap etter artikkel 5.

EMD har ikkje tatt stilling til om det same gjeld tryggingsinternering i interne væpna konfliktar. Forsvarsdepartementet legg til grunn at tryggingsinternering også må aksepterast som lovleg fridomstap etter EMK artikkel 5 i interne væpna konfliktar, og at det er tilstrekkeleg at interneringspraksisen er heimla i folkeretten. Tryggingsinternering er eit vanleg tryggingstiltak for statar som deltar i ein intern væpna konflikt, og etter kva departementet kan sjå er det uvanleg at europeiske statar derogerer frå pliktane etter artikkel 5 i slike tilhøve.

Grunnlova § 94 fastsett at «ingen må fengslast eller bli fråteken fridomen på anna vis utan i dei tilfella og på den måten som lovene fastset. Fridomstapet må være naudsynt og ikkje utgjere eit mishøveleg inngrep». I motsetnad til EMK artikkel 5, inneheld Grunnlova § 94 ingen oppramsing av grunnar som kan rettferdiggjera fridomstap. Departementet meiner føresegna, på same måte som EMK artikkel 5, må tolkast slik at det ved fridomskrenking i væpna konflikt er tilstrekkeleg (og naudsynt) med heimel i folkeretten. Det legg vidare til grunn at legalitetsprinsippet, som er grunnlovsfesta i Grunnlova § 113, ikkje stiller krav om at maktbruken til Forsvaret i væpna konflikt har heimel i norsk lov.

Sjølv om det ikkje er nokon rettsleg plikt for staten å gjennomføra folkerettens interneringsreglar i norsk lov, har departementet vurdert om det likevel kan vera føremålstenleg med lovregulering. Våre folkerettslege plikter i væpna konflikt etter Genèvekonvensjonane og EMK er ivaretatt i det interne regelverket i Forsvaret. Det er særleg Forsvarsjefens manual i krigens folkerett, som utgjer ståande ordre for norske soldatar, som gir føresegner ved fangetaking og fangebehandling av krigsfangar og sivile internerte. Manualen vart revidert i 2025 i tråd med rettsutviklinga i folkeretten. Norske soldatar er pålagt å behandla internerte i interne væpna konfliktar etter dei krava som gjeld i internasjonale væpna konfliktar, kor det er fleire og meir omfattande plikter enn i interne væpna konfliktar. Manualen set særleg krav til omsorg for internerte kvinner og barn, jf. mellom anna manualens punkt 7.145 flg.

Dei nærare rammene for fangebehandling i ein konkret konflikt vil verta uttrykte i operasjonsprosedyrar og engasjementsreglar, jf. manualens punkt 7.105. Det folkerettslege mandatet for operasjonen kan til dømes setja særskilde krav til behandlinga av fangar som må verta inntatt i det interne regelverket som gjeld for operasjonen. I internasjonale operasjonar under mandat frå FN kan til dømes ein resolusjon frå FNs tryggingsråd gi særskilde plikter for partane i konflikten. Det kan også vera særlege politiske eller humanitære omsyn rundt interneringspraksisen som ein ønskjer å ivareta utan at det følger av eit rettsleg pålegg.

Det finst fleire rettslege verkemiddel som skal sikra at norske styrkar behandlar fangar slik dei er pålagde. Brott på ordrane i Forsvarssjefens manual i krigens folkerett vil gi disiplinære reaksjonar etter forsvarslova, og straff etter militær straffelov, dersom dei generelle vilkåra for straff er oppfylt. Ulovleg internering av verna personar og mishandling av fangar utgjer krigsbrotsverk som vert straffa strengt, jf. straffeloven § 103 bokstav b og h, jf. militær straffelov § 108.

Ein lovheimel om fangetaking og fangebehandling i væpna konflikt kunne ha vorte utforma på to måtar: Anten som ein generell lovheimel om høve norske styrkar har til å gjera interneringar i væpna konflikt, eller gjennom vedtak av detaljerte reglar om fangetaking og behandling av fangar i eiga særlov.

Departementet kan ikkje sjå at ein generell lovheimel vil gi sterkare vern av fangar under norsk kontroll enn det som gjeld i dag.

Den alternative løysinga, om å innføra meir detaljerte føresegner i ei spesiallov, vil på si side skapa rettstekniske utfordringar. Slike føresegner måtte ha vore tilpassa ulike situasjonar i ein rekkje ulike konfliktar og konflikttypar. Det er vanskeleg sjå føre seg alle truslar ein vil stå overfor og kva for grupper som det kan verta naudsynt å internera i ein framtidig konflikt. Det same gjeld praktiske omsyn i internasjonale operasjonar, som geografiske føresetnadar og tilgang til interneringsfasilitetar. Vidare kan det i fellesoperasjonar verta uklart om dei norske lovføresegnene er strengare enn reglar og prosedyrar som er fastsette i NATO sitt reglement. Dette kan få ugunstige konsekvensar for samhandling med allierte om behandling av fangar i fellesoperasjonar. Prinsipielt er det også uheldig å gjennomføra delar av Genèvekonvensjonane i lov, medan dei andre pliktene i krigens folkerett vert ivaretatt i internt regelverk. Dette kan medføra at Forsvaret sine rettslege rammer vert fragmenterte.

Samla sett har departementet kome til at ein lovheimel for internering i væpna konflikt korkje er naudsynt eller føremålstenleg. Dei rettslege rammene for behandling av krigsfangar og internerte følger av dei folkerettslege reglane som Noreg er bunde av. Den nærare konkretiseringa av reglane og tilpassingar til den aktuelle operasjonen er krevjande å gjera i lovføresegner. Rammene vil uansett måtta spesifiserast i internt regelverk, i NATO sitt reglement ved fellesoperasjonar samt andre fellesoperasjonar som Noreg tar del i. Dagens regulering sikrar godt vern av fangar og omsorgsfull fangebehandling, samstundes som oppdragsløysinga kan tilpassast utfordringar i den einskilde konflikt. Forsvaret sitt interne regelverk er styrka sidan utvalet sin rapport vart handsama i Stortinget, og det er tilsett fleire militærjuristar i Forsvaret som skal syta for at folkerettens plikter vert ivaretatt.

Departementet har etter dette kome til at det ikkje bør innførast ein eigen lovheimel for fangetaking i væpna konflikt. Departementet vurderer på dette grunnlaget at vedtaket er følgt opp.