2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Forsikringsdistribusjonsdirektivet
Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2016/97 om forsikringsdistribusjon med tilhørende rettsakter (forsikringsdistribusjonsdirektivet, IDD) harmoniserer nasjonale bestemmelser om adgangen til å utøve forsikringsformidlingsvirksomhet og om formidling og salg av forsikringer. Direktivet gjelder i utgangspunktet for distribusjon av alle typer av forsikring, og både kollektive og individuelle forsikringsavtaler er omfattet. I direktivet kapittel VI er det i tillegg gitt særlige regler for forsikringsbaserte investeringsprodukter. Her oppstilles det tilleggskrav som må være oppfylt ved distribusjonen av slike produkter.
Direktivet gjelder for forsikringsforetak, forsikringsformidlere og aksessoriske forsikringsformidlere. Samlet omtales de som «forsikringsdistributører». Når det gjelder forsikringsforetak, får direktivet bare anvendelse på foretakenes distribusjon av forsikringsavtaler. Øvrige krav til forsikringsforetakenes virksomhet følger av forsikringsdirektivet (2009/138/EU) (Solvens II).
Forsikringsdistribusjonsdirektivet erstatter forsikringsformidlingsdirektivet, som er gjennomført i norsk rett i lov om forsikringsformidling. Forsikringsformidlingsdirektivet omfatter ikke alle aktørene som distribuerer forsikringer. Forsikringsforetakenes egendistribusjon av forsikringer er for eksempel ikke omfattet av direktivet. Dette har ført til at forbrukerbeskyttelsen i dag varierer avhengig av hvilken kanal forsikringen selges gjennom.
Et sentralt formål ved forsikringsdistribusjonsdirektivet er å bidra til økt forbrukerbeskyttelse, blant annet gjennom å sikre at forbrukerne har samme beskyttelsesnivå uavhengig av hvem som formidler forsikringen, jf. fortalen avsnitt 6 følgende. Av direktivets fortale avsnitt 7 fremgår blant annet:
«Anvendelsen af direktiv 2002/92/EF har vist, at det er nødvendigt at uddybe en række bestemmelser for at lette forsikringsdistribution, og at det af hensyn til forbrugerbeskyttelsen er nødvendigt at udvide nævnte direktivs anvendelsesområde til at omfatte alle former for salg af forsikringsprodukter.»
Sammenliknet med forsikringsformidlingsdirektivet er forsikringsdistribusjonsdirektivet derfor blant annet utvidet til å gjelde forsikringsselskapenes egne salg av forsikringer. Det er også gitt mer utfyllende regler om distribusjon av forsikringer.
Forsikringsdistribusjonsdirektivet søker videre å forhindre at interessekonflikter hos aktørene som distribuerer forsikring, går ut over kundenes interesser. I fortalen avsnitt 39 fremheves følgende:
«Det stigende antal forskellige aktiviteter, som mange forsikringsformidlere og -selskaber udøver samtidig, har øget risikoen for interessekonflikter mellem disse forskellige aktiviteter og deres kunders interesser. Det er derfor nødvendigt at fastsætte bestemmelser, der sikrer, at sådanne interessekonflikter ikke skader kundens interesser.»
Direktivet har også som formål å styrke det indre markedet og legge til rette for like konkurransevilkår ved distribusjon av forsikring.
Som det gjeldende forsikringsformidlingsdirektivet er forsikringsdistribusjonsdirektivet basert på minimumsharmonisering. Dette betyr at medlemsstatene selv kan gi utfyllende regler som også kan være strengere enn det direktivet gir anvisning på.
Direktivet er vedtatt inntatt i EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning nr. 214/2018 av 26. oktober 2018. Fra norsk side er det tatt forbehold om Stortingets samtykke, jf. Grunnloven § 26. Direktivet foreslås gjennomført dels i proposisjonen her og dels i Prop. 233 LS (2020–2021) som fremmes av Finansdepartementet. Der foreslås også samtykke til godkjennelse av EØS-komiteens beslutning nr. 214/2018, se s. 123–125 i Finansdepartementets proposisjon. Proposisjonene må derfor sees i sammenheng. Lovforslaget i proposisjonen her bygger på lovforslaget i Prop. 233 LS (2020–2021), og vedtakelse forutsetter at også dette vedtas.
2.2 Forsikringsavtaleloven
Forsikringsavtaleloven ble vedtatt i 1989. Flere forhold ved den rettslige og faktiske utviklingen siden da har ført til et behov for endringer i loven utover det som er nødvendig for å gjennomføre forpliktelsene som følger av forsikringsdistribusjonsdirektivet. Blant annet er det behov for å oppdatere reglene om kommunikasjon med kunden, og å klargjøre forholdet mellom offentligrettslige virksomhetsregler og kontraktsreguleringen.
2.3 Ny finansavtalelov, fjernsalgsdirektivet og angrerettloven
Det er vedtatt en ny finansavtalelov (lov 18. desember 2020 nr. 146), som, når den trer i kraft, vil avløse den nåværende finansavtaleloven fra 1999. Loven er foreløpig ikke trådt i kraft. Den nye finansavtaleloven gjennomfører de privatrettslige delene av flere direktiver i norsk rett og gir i større grad uttrykk for rettsregler som tidligere har fulgt av ulovfestet kontraktsrett. I tillegg innebærer loven en modernisering av finansavtaleloven 1999. Det er blant annet vedtatt en ny og mer oversiktlig lovstruktur og en begrepsbruk som er lettere å forstå for kundene og ikke-profesjonelle brukere av loven, jf. Prop. 92 LS (2019–2020) s. 10. I proposisjonen fremheves at en forenkling av regelstrukturen også legger til rette for at tjenesteyterne kan oppfylle sine plikter mer effektivt ved at reglene i større grad er like for ulike finansielle tjenester.
Ved den nye finansavtaleloven flyttes angrerettlovens regler om opplysningsplikt, avtalebekreftelse og angrerett for fjernsalg og salg utenom faste forretningslokaler av finansielle tjenester, jf. angrerettloven kapittel 7 og 8, til finansavtaleloven. I lovproposisjonen er det samtidig lagt opp til at de tilsvarende reglene for forsikringstjenester flyttes til forsikringsavtaleloven, jf. Prop. 92 LS (2019–2020) s. 140.
De aktuelle bestemmelsene i angrerettloven gjennomfører bestemmelser i Europaparlaments- og rådsdirektiv 2002/65/EF av 23. september 2002 om fjernsal av finansielle tenester til forbrukarar, og om endring av rådsdirektiv 90/619/EØF og av direktiv 97/7/EF og 98/27/EF (fjernsalgsdirektivet). Fjernsalgsdirektivet gjelder avtaler om finansielle tjenester som inngås ved fjernsalg, det vil si at markedsføringen finner sted og avtalen inngås utelukkende ved bruk av fjernkommunikasjonsmidler og uten at avtalepartene møtes fysisk. Direktivet har blant annet regler om krav til informasjon som skal gis forbrukeren før avtaleinngåelsen, krav om at forbrukeren skal få opplysninger og avtalevilkår skriftlig etter at avtalen er inngått, og innføring av en rett for forbrukeren til å kunne gå fra avtalen (angrerett).
2.4 Høringen
Justis- og beredskapsdepartementet sendte 6. mars 2018 på høring et forslag til endringer i forsikringsavtaleloven og tilhørende forskrifter, med høringsfrist 7. juni 2018. Høringsbrevet med vedlegg ble sendt til følgende instanser:
Departementene
Datatilsynet
Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI)
Finanstilsynet
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Forbrukerklageutvalget
Fylkesmennene
Konkurransetilsynet
Namsfogden i Oslo
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom)
Norges Bank
Politidirektoratet
Regelrådet
Regjeringsadvokaten
Skattedirektoratet
Statens innkrevingssentral
Statens lånekasse for utdanning
Statens seniorråd
Statens sivilrettsforvaltning
Verdipapirsentralen
Økokrim
Aconto.no AS
Advokatforeningen
American Express
Bank Norwegian AS
Bedriftsforbundet
Coop Norge Handel AS
Debitorforeningen
Den norske Forsikringsforening
EnterCard Norge AS
Entreprise Europe Network
EVRY Norge AS
Finans Norge
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes Forening
Finansklagenemnda
Gatejuristen
Gjeldsoffer-Alliansen (GOA)
Gjensidige forsikring
Handelshøyskolen BI
Hovedorganisasjonen Virke
Human Rights Alert Norway
Husbanken
Huseiernes Landsforbund
If Skadeforsikring
IKT Norge
Inkassoklagenemnda
Innovasjon Norge
Iper Direkte AS
Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jussformidlingen i Bergen
Jusshjelpa i Midt-Norge
Jusshjelpa i Nord-Norge
KLP – Kommunal Landspensjonskasse
Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)
Komplett Bank ASA
Landsorganisasjonen i Norge
Lendo AS
Mastercard
Næringslivets Hovedorganisasjon
Næringslivets sikkerhetsorganisasjon (NSO)
Nordax Bank AB
Norges forskningsråd
Norges handelshøyskole
Norges Juristforbund
Norges Kreditorforbund
Norges Kvinne- og Familieforbund
Norges Markedsføringsforbund
Norges Takseringsforbund
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)
Norsk Direkte Markedsføringsforening (NORDMA)
Norsk Eiendomsinformasjon AS
Norsk Forsikringsjuridisk forening
Norsk Helse og Velferdsforum
Norsk Kapitalforvalterforening
Norsk regnesentral
Norsk tele- og informasjonsbrukerforening (NORTIB)
Norsk Venturekapitalforening
Norske Boligbyggelags Landsforbund
Norske Finansanalytikeres forening
Norske Forsikringsmegleres forening
Norske Kredittopplysningsbyråers forening
NorStella
Norwegian Air Shuttle ASA
Næringslivets Hovedorganisasjon
OBOS (Oslo bolig og sparelag)
Oslo Børs ASA
Pensjonistforbundet
Pensjonskasseforeningen
Protector Forsikring ASA
Resurs Bank AB NUF
Rettspolitisk forening
Samarbeidsutvalget for forliksråd og namsmenn
Santander Consumer Bank AS
Scandinavian Airlines System AB
SEB Kort Bank AB, Oslofilialen
Seniorsaken
Småbedriftsforbundet
Sparebankforeningen i Norge
Standard Norge
Telenor
Telia Norge
The Nordic Association of Marine Insurers (Cefor)
Tryg Forsikring
Unio
Verdipapirfondenes forening
Verdipapirforetakenes Forbund
Verdipapirsentralen
YA Bank
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo
Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø
Følgende instanser har kommet med realitetsmerknader til høringsnotatet:
Finanstilsynet
Forbrukerrådet
Forbrukertilsynet
Regelrådet
Advokatforeningen
American Express
EnterCard Norge AS
Finans Norge
Finansieringsselskapenes Forening
Finansnæringens autorisasjonsordninger
Jussformidlingen i Bergen
Norske Forsikringsmegleres Forening
Pensjonskasseforeningen
Telenor
The Nordic Association of Marine Insurers (Cefor)
Finansmarkedsprosjektet og lærerne i finansmarkedsrett ved Institutt for privatrett, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo
Følgende instanser har uttalt at de ikke har merknader til forslaget eller ikke ønsker å avgi høringsuttalelse:
Finansdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Kunnskapsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Norges Bank
Politidirektoratet
Skattedirektoratet
Coop Norge SA
NHO Transport
Norsk Kapitalforvalterforening
Norsk Transportarbeiderforbund
Norges teknisk- naturvitenskapelige universitet (NTNU)
Enkelte høringsinstanser har inngitt relativt omfattende høringsuttalelser som synliggjør sterke og til dels motstridende interesser. EnterCard Norge AS, Finansieringsselskapenes Forening, Finansnæringens Autorisasjonsordninger og Cefor har i sine uttalelser gitt uttrykk for generell tilslutning til høringsuttalelsen som er avgitt av Finans Norge.
Enkelte høringsinstanser har gitt innspill om endringer som ikke var omfattet av høringsnotatet fra departementet. Disse er ikke omtalt i proposisjonen.
2.5 Finansdepartementets høring
Parallelt med Justis- og beredskapsdepartementets høring sendte Finansdepartementet 6. mars 2018 på høring et forslag til endringer i finansmarkedslovgivningen basert på reglene i forsikringsdistribusjonsdirektivet. Høringsnotatet var utformet av Finanstilsynet og omfattet de offentligrettslige delene av forsikringsdistribusjonsdirektivet, men inneholdt i tillegg forslag til endringer som gjennomfører bestemmelser omhandlet i Justis- og beredskapsdepartementets høringsnotat. Finansdepartementet ba i høringsbrevet ikke om høringsinstansenes merknader til de delene av Finanstilsynets høringsnotat som var behandlet i Justis- og beredskapsdepartementets høringsnotat, med mindre høringsinstansene mente at noen av disse bestemmelsene heller burde fremgå av det offentligrettslige regelverket som hører under Finansdepartementet. Finansdepartementets høring er nærmere omtalt i Prop. 233 LS (2020–2021).