3 Bufferfond

3.1 Innledning

Gjeldende regler om nedbygging av buffer, og utkast til regler om tak på buffer som tidligere har vært på høring og som var omtalt i Prop. 83 L (2022–2023), følger av forskrift 30. juni 2006 nr. 869 til forsikringsvirksomhetsloven (livsforsikring mv.) § 5-4. Det samme gjelder dagens regler om at frigjort buffer skal benyttes som engangspremie for årlig forhøyelse av pensjonsytelsene. Endringer i disse reglene krever i utgangspunktet ikke lovendringer, og kompetansen til å endre forskriftsreglene ligger hos Finansdepartementet. Anmodningsvedtaket om videre utredning av «mulige regelendringer for ytterligere å sikre verdiene i og reguleringene av fripoliser» hadde blant annet sin bakgrunn i omtalen av mulige forskriftsregler om tak på bufferfond i Prop. 83 L (2022–2023). Departementet redegjør derfor i punkt 3.3.1 og 3.3.2, 3.4.1 og 3.4.2 samt 3.5.1 og 3.5.2 for arbeidsgruppens utredning, høringsinstansenes syn og departementets vurdering av disse forholdene, men foreslår ikke lovendringer. Departementet vil følge opp disse vurderingene i forskriftsarbeidet.

Arbeidsgruppen foreslo imidlertid at eventuelle regler om hvordan gjenstående buffer ved fripoliseinnehavers død skal håndteres, skal reguleres i lov. Dette spørsmålet er omtalt i punkt 3.3.3, 3.4.3 og 3.5.3 nedenfor.

3.2 Gjeldende rett

Garanterte pensjonsytelser skal ifølge lov 10. juni 2005 nr. 44 om forsikringsvirksomhet (forsikringsvirksomhetsloven) § 3-9 være sikret ved at det settes av midler i en premiereserve som «skal utgjøre forskjellen mellom nåverdien av foretakets fremtidige forpliktelser og nåverdien av foretakets fremtidige nettopremier». Beregningen gjøres med utgangspunkt i kontraktens forsikringstekniske beregningsgrunnlag. Beregningsgrunnlaget inneholder blant annet en beregningsrente (diskonteringsrente). Pensjonsleverandørene må årlig tilføre pensjonsmidlene en avkastning i samsvar med beregningsrenten.

Eventuelt avkastningsoverskudd skal fordeles etter reglene i forsikringsvirksomhetsloven § 3-13. Før overskudd tilføres kontaktene, har pensjonsleverandørene imidlertid adgang til å avsette hele eller deler av avkastningsoverskuddet til bufferfond, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 3-19. Bufferfondet er fordelt på de enkelte kontraktene. En kollektiv pensjonsordning med flere forsikrede anses her som én kontrakt, mens en fripolise er en egen kontrakt. Ifølge annet ledd skal pensjonsleverandøren fastsette årets avsetning til bufferfond i prosent av premiereserven knyttet til den enkelte kontrakt «ut fra [pensjonsleverandørens] risiko for avkastningsresultatet».

Kongen, delegert til Finansdepartementet, kan gi nærmere regler om avsetninger til bufferfond, herunder om adgang til å bruke en annen prosentsats for grupper av kontrakter. I forskrift til forsikringsvirksomhetsloven er det i § 5-6 gitt regler om at adgangen til å bruke en annen prosentsats for grupper av kontrakter eller avstå fra å benytte overskudd på avkastningsresultatet til bufferfond, skal være begrunnet i kontraktens behov for bufferfond. I denne vurderingen skal det tas hensyn til nivået på kontraktens beregningsrente, kontraktens eksisterende bufferfond og nivået på eventuelle andre buffere knyttet til eiendeler i kollektivporteføljen. Det skal videre tas hensyn til kontraktens gjenstående løpetid og andre relevante forhold. Avsetningene til bufferfond skal gjøres på en måte som ikke fører til urimelig forskjellsbehandling og interessekonflikter mellom kunder og kundegrupper og mellom kunder og pensjonsleverandøren. Pensjonsleverandøren skal ha retningslinjer for hvordan de gjør avsetninger til bufferfond.

Det gjelder ikke noen øvre grense for hvor stort bufferfondet kan være i dag. Paragraf 5-4 i forskrift til forsikringsvirksomhetsloven regulerer hvordan bufferen skal utbetales. Ifølge bestemmelsen skal bufferfondet brukes til engangspremier for årlig forhøyelse av ytelsene. Hvert år skal det brukes en del av bufferfondet som tilsvarer den prosentvise reduksjonen av premiereserven, eller en så stor del som skal til for at engangspremien er tilstrekkelig til å forhøye ytelsene like mye som i året før. For opphørende ytelser skal uansett gjenværende bufferfond utbetales i det siste året av utbetalingsperioden. Disse reglene gjelder for individuell rente- og pensjonsforsikring, herunder fripoliser, men ikke for kollektive pensjonsordninger.

Det er lagt til grunn at frigjort bufferfond gir grunnlag for overskuddsdeling på samme måte som for fordeling av avkastningsoverskudd, det vil si at pensjonsleverandøren kan beholde inntil 20 prosent av det frigjorte beløpet, men dette fremgår ikke eksplisitt av loven.

Det fremgår heller ikke eksplisitt av regelverket hva som skal skje med buffer som ikke er utbetalt når fripoliseinnehaver dør, og det ikke er etterlatte med krav på etterlattepensjon fra fripolisen. Flere pensjonsleverandører har valgt å la resterende bufferkapital til avdøde fripoliseeiere inngå i risikoresultatet for den «gruppe av pensjonsordninger, andre kollektivordninger eller kontrakter, og individuelle kontrakter inkludert fripoliser, pensjonsbevis og pensjonskapitalbevis» som den avdøde tilhørte, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 3-14 første ledd. Leverandøren kan bestemme at inntil halvparten av et overskudd på risikoresultatet skal avsettes til risikoutjevningsfondet, mens resten skal fordeles mellom de kontraktene som inngår i gruppen, etter forholdet mellom de risikopremier som er betalt for den enkelte kontrakt, jf. § 3-14 tredje ledd.

På bakgrunn av henvendelser fra Pensjonistforbundet om lovligheten av tidligere praksis med at gjenstående tilleggsavsetninger ved fripoliseinnehavers død ble ført til risikoresultatet, ga Finansdepartementet i brev til Pensjonistforbundet 15. desember 2023 uttrykk for at selv om det ikke er grunnlag for å hevde at denne praksisen er i strid med forsikringsvirksomhetsloven, kan mangelen på klare regler gi rom for ulike tolkninger. Departementet ville derfor vurdere om det var behov for å presisere reglene på dette punktet. I brev 20. mars 2024 til arbeidsgruppen ba departementet om at arbeidsgruppen vurderte spørsmålet om bruk av gjenstående bufferfond ved fripoliseinnehavers død, som del av sitt mandat.

3.3 Arbeidsgruppens utredning

3.3.1 Nedbygging av buffer

Arbeidsgruppen viste til at pensjonsleverandørene skal gjøre avsetninger til bufferfond ut ifra risikoen for avkastningsresultatet, og at det her kan være aktuelt å legge vekt på nivået på rentegarantien, hvordan midlene er plassert, gjenstående tid til utbetaling og eksisterende buffernivå.

Arbeidsgruppen mente retningslinjer hos leverandørene for nedbygging av buffer vil være mer fleksibelt enn bindende regler om et tak på bufferfondet, og anbefalte derfor at det ikke innføres regler om en øvre grense. Arbeidsgruppen viste blant annet til at ulike kontrakter kan ha ulike behov for buffer, og at behovet kan variere med rentenivået.

Arbeidsgruppen mente at det bør være krav om at pensjonsleverandørene skal ha retningslinjer for bufferfondets størrelse som gir uttrykk for hva som er et hensiktsmessig nivå på buffer for den enkelte kontrakt, og at hovedlinjene i slike retningslinjer bør offentliggjøres.

Arbeidsgruppen var delt i synet på om det fortsatt bør være bindende regler om nedbygging av bufferfondet i utbetalingsperioden i tillegg til et krav om retningslinjer. Arbeidsgruppen viste blant annet til regelverksutviklingen de senere årene og skrev i sin rapport punkt 4.4.1, s. 48:

«Sammenslåing av bufferfond fra 1. januar 2024 innebærer at reglene om nedbygging av bufferfond nå omfatter både det som tidligere var tilleggsavsetninger og det som tidligere var kursreguleringsfond. Frem til årsskiftet var det kun tilleggsavsetningene som var omfattet av krav til nedbygging. Denne endringen bidrar til at en større del av den samlede bufferen hos leverandøren tilføres kontrakten til den enkelte kunde enn tidligere. Dette trekker i retning av mindre grunn til å innføre ytterligere regler med mål om at en større del av bufferen skal gå til den enkelte fripoliseinnehaver enn da spørsmålet kom opp i etterkant av den forrige arbeidsgruppeutredningen. Økt fleksibilitet for leverandørene i beslutningen om hvilke kontrakter det skal bygges buffer for, fra februar 2022, kan også trekke i samme retning. Et tredje moment ved regelverksutviklingen er at fripoliser nå ved utstedelse får med seg en andel av kontraktens bufferfond, der den tidligere kun fikk med seg tilleggsavsetningene, men slik at andel av kursreguleringsfondet ble tilført ved ev. flytting.»

Videre vurderte arbeidsgruppen at «[r]egler om nedbygging av bufferfond tilknyttet fripoliser i utbetalingsperioden bidrar til å sikre at bufferfondet tilføres kundene og kan benyttes til oppregulering av ytelsene» og at «[e]t mål må være å finne en balanse mellom nedbygging og å holde risikobærende evne på et tilstrekkelig høyt nivå, slik at forvaltningen kan gi mulighet for meravkastning».

Flertallet, alle unntatt medlemmene fra LO og NHO, anbefalte at det fortsatt skal være slike regler ut fra at dette gir større sikkerhet for at bufferfondet faktisk blir tilført fripoliseinnehaveren enn det retningslinjer vil gjøre. Flertallet foreslo videre at dagens regel om nedbygging av bufferfond i takt med reduksjonen av premiereserven utformes som et minstekrav, og at pensjonsleverandørene kan fastsette retningslinjer for nedbygging av bufferfondet som gir en noe raskere reduksjon enn dette.

Arbeidsgruppens medlem fra NHO anbefalte at det ikke lenger fastsettes bindende regler om nedbygging av bufferfondet i utbetalingstiden, men at nedbygging kun gjennomføres i henhold til retningslinjer fastsatt av pensjonsleverandøren. Medlemmet viste til at en tvungen nedbygging av bufferfond i en situasjon der det er behov for bufferen vil lede til lavere avkastning på kapitalen, noe som vil medføre utsatt og lavere regulering av fremtidige pensjoner.

Arbeidsgruppens medlem fra LO mente at bindende regler om bruk av bufferfondet under utbetaling ikke bør komme til anvendelse for pensjonsinnretninger som forvalter fripolisene kollektivt, og at disse innretningene må utarbeide egne retningslinjer som sikrer at bufferfondet kommer alle fripolisekunder til gode på en rettferdig måte.

3.3.2 Bruk av frigjort buffer

Flertallet konkluderte ikke i spørsmålet om frigjort buffer fortsatt skal benyttes som engangspremie for årlig tillegg til alderspensjon, eller om frigjort buffer heller skal utbetales i form av et kronebeløp. Flertallet viste til at utbetaling som kronebeløp vil innebære at mer av bufferen vil bli utbetalt tidligere i den forsikredes levetid, mens kjøp av varig tillegg til ytelsene kan bidra til å opprettholde fripolisens kjøpekraft over tid. Utbetaling som et kronebeløp vil også føre til at eventuelle etterlatteytelser knyttet til fripolisen ikke blir oppregulert. Arbeidsgruppen viste også til at innføring av mer fleksibilitet for leverandørene i bufferoppbyggingen, som ble innført i 2022, kan føre til at det i mindre grad blir avsatt midler til buffer for fripoliser under utbetaling, og at dette vil kunne motvirke en utbetalingsprofil der ytelsene øker mye på slutten av utbetalingsperioden.

Medlemmet fra NHO anbefalte ikke endringer i dagens regler om at frigjort buffer skal benyttes som premie for varig oppskriving av ytelsene, mens medlemmet fra LO la vekt på at mange vil ha større nytte av pensjonsmidlene tidlig i pensjonisttilværelsen, og viste til at det er lagt til rette for en slik periodisering av utbetalingene både i folketrygden og i hybridordninger. Medlemmet fra LO foreslo derfor at en forholdsmessig andel av bufferen skal utbetales til den forsikrede som et kronebeløp hvert år.

Når det gjaldt hvilken beregningsrente pensjonsleverandøren skal benytte når nedbygging av buffer brukes til kjøp av tilleggsytelser, drøftet arbeidsgruppen om regler om minste beregningsrente kan føre til mer ensartet praksis mellom leverandører. En lav beregningsrente gir ifølge arbeidsgruppen lavere garanterte ytelser, mens en høy beregningsrente øker leverandørens forpliktelser og kan påvirke leverandørens porteføljevalg i retning av lavere risiko og lavere forventet avkastning.

Arbeidsgruppens flertall mente at det ikke bør settes krav til nivået på beregningsrenten. Arbeidsgruppens medlem fra LO mente at det samlet sett vil være en fordel for forsikringstakeren om beregningsrenten pensjonsleverandøren benytter ved eventuelle kjøp av tilleggsytelser, er på samme nivå som for fripolisen.

3.3.3 Gjenstående buffer ved død

Arbeidsgruppen viste til at pensjonsleverandørene alltid må ha en premiereserve som kan dekke forventede fremtidige pensjonsutbetalinger, og at alle fripoliser derfor vil ha en gjenstående premiereserve når innehaver dør. Hvis bufferen bygges ned i samme takt som premiereserven, vil det derfor også alltid være en gjenstående buffer. Arbeidsgruppen vurderte hvordan slik gjenstående buffer bør fordeles. Arbeidsgruppen viste til at det i dag er praksis hos leverandører for at gjenstående buffer inngår i risikoresultatet, og at leverandørene kan sette av inntil 50 prosent av et overskudd på dette resultatet til risikoutjevningsfond. Arbeidsgruppen skrev videre i punkt 4.4.3, s. 52:

«Dersom gjenstående bufferfond hadde blitt overført til de gjenværende fripolisenes bufferfond, eller blitt fordelt til overskudd, ville dette gitt grunnlag for en overskuddsdeling hvor pensjonsleverandøren ville fått 20 prosent. For fripoliseinnehaverne er derfor en overføring til risikoresultatet en mindre fordelaktig løsning enn overføring til bufferfond eller overskudd.

Risikoutjevningsfondet kan senere benyttes til å dekke ev. risikounderskudd, og er dermed en buffer for egenkapitalen. Ved å tilføre gjenstående bufferfond ved død til risikoresultatet benyttes dette til buffer to ganger; først er det avsatt til buffer for avkastningsresultatet og deretter som buffer til risikoresultatet. På den annen side har fripolisekunder uansett risiko for å måtte dekke et negativt risikoresultat, fordi avkastningsoverskudd på fripolisen kan benyttes til å dekke negativt risikoresultat. Dette kan tilsi at det er en fordel for de gjenlevende fripoliseinnehaverne at det er midler i risikoutjevningsfondet slik at deres avkastningsoverskudd kan skjermes.

…

Arbeidsgruppen viser til at når pensjonsleverandøren beregner forventet tilført dødelighetsarv til kontraktene, inngår ikke gjenværende buffer i denne beregningen. Det er ingen biometrisk risiko knyttet til bufferfond, og slikt sett kan det hevdes at gjenværende bufferfond ved død bør holdes utenom risikoresultatet og heller tilføres som overskudd på avkastningsresultatet. På den annen side kan det hevdes at alle midler som gjenstår på kontrakten ved død så langt mulig bør inngå i det samme risikoresultatet. Hvilken løsning en velger for fordeling av gjenværende bufferfond ved fripoliseeierens død synes derfor etter arbeidsgruppens vurdering mest å bero på hvilken løsning som anses mest hensiktsmessig, og at det er vanskelig å si at én løsning er mer riktig enn en annen, jf. også at ulike regler kan ha betydning for fordeling mellom leverandør og fripoliseinnehavere, men ev. også mellom ulike grupper av fripoliseinnehavere over tid.»

Arbeidsgruppens flertall anbefalte etter dette at gjenstående bufferfond ved fripoliseinnehavers død skal tilføres som overskudd til risikoresultatet, men at pensjonsleverandørene bare kan holde tilbake inntil 20 prosent av denne delen av risikooverskuddet til risikoutjevningsfondet. Dette vil ifølge flertallet kunne gi mer nøytrale insentiver for håndtering av bufferfond før og etter fripoliseinnehaverens død siden leverandørene kan beholde 20 prosent av buffer dersom den frigjøres og utbetales til den forsikrede underveis i utbetalingen. Arbeidsgruppens medlem fra NHO anbefalte at gjenstående bufferfond skal tilføres som tilskudd til risikoresultatet, men at pensjonsleverandørene fortsatt kan holde tilbake inntil 50 prosent av et overskudd til risikoutjevningsfondet.

3.3.4 Kollektiv håndtering av bufferfond

Arbeidsgruppen kommenterte innspill den fikk blant annet fra Pensjonskasseforeningen om mulighetene for kollektiv forvaltning av pensjonsmidler slik i avsnitt 4.4.4, s. 54:

«Arbeidsgruppen viser til at reglene om et sammenslått bufferfond som skal tilordnes den enkelte kontrakt, som trådte i kraft 1. januar 2024, ikke er til hinder for kollektiv forvaltning av midlene, f.eks. slik at midlene tilhørende alle fripoliser forvaltes samlet eller forvaltes sammen med den aktive ordningen i en pensjonskasse eller med aktive ordninger i et livsforsikringsforetak. Det er imidlertid ikke adgang til å overføre midler fra en kundes/kontrakts bufferfond til en annen kundes bufferfond. Avkastningen av de forvaltede midlene, avsetning til eller bruk av bufferfond og beregning av overskudd skal individualiseres for den enkelte kontrakt. Dette er et sentralt prinsipp i de nye reglene om bufferfond, og er i samsvar med tidligere regler for tilleggsavsetninger og hovedprinsippet i gjeldende forsikringsvirksomhetslov. Arbeidsgruppen vurderer at det ligger utenfor arbeidsgruppens mandat å foreslå endringer i prinsippet om at bufferfondet skal tilordnes den enkelte kontrakt.»

3.4 Høringsinstansenes syn

3.4.1 Nedbygging av buffer

Alle høringsinstanser som har uttalt seg om spørsmålet, støtter at det ikke settes tak på bufferfondet.

Den norske Aktuarforening (Aktuarforeningen) støtter et minstekrav til frigjøring av buffer med enkelte endringer i den aktuelle forskriftsteksten. Aktuarforeningen mener videre det må klargjøres hvordan retningslinjer skal offentliggjøres, og hvordan de skal gjøres forståelige for kundene. Landsorganisasjonen i Norge (LO) understreker også at retningslinjer for nedbygging av buffer må publiseres på en forståelig måte og skriver videre:

«Det vil samlet sett være en fordel for forsikringstakeren at bufferfondet utbetales minst i samme takt som premiereserven. Regler som fører til at en forholdsvis stor andel av bufferfondet utbetales sent gjør at mange vil dø før de får noe glede av det. Det er også grunn til å tro at for mange vil nytten av pensjonsmidler være større tidlig i pensjonstilværelsen. Det vises til at for folketrygden muliggjøres et høyere startnivå med at reguleringen er lavere enn lønnsveksten. Her har altså myndighetene argumentert for at forholdsvis mer av pensjonen skal utbetales tidlig. Tilsvarende gir reglene om teknisk rente for hybrid tjenestepensjon det mulig å ta ut forholdsvis større andel tidlig i pensjonstiden. Det samme prinsippet foreslå LO at brukes også for fripoliser. Det vil ivareta flere hensyn, inkludert livselskapenes.»

Akademikerne uttaler at Finanstilsynet bør påse at risikoen i forvaltningen og bufferen står i et rimelig forhold til hverandre. Akademikerne mener videre at leverandørenes retningslinjer bør kunne ta høyde for varierende behov for buffer gjennom utbetalingsperioden, men at et krav om nedbygging av buffer minst i takt med premiereserven bør gjelde over noe tid.

Forbrukerrådet og Pensjonistforbundet mener at bufferfondet må utbetales i samme takt som premiereserven. Finanstilsynet støtter at leverandørene skal publisere hovedlinjer i retningslinjer, og støtter også arbeidsgruppens flertalls forslag om at bufferfond minst skal bygges ned i takt med reduksjonen av premiereserven og uttaler at «dette gir større sikkerhet for at bufferfondet faktisk blir tilført fripoliseinnehaveren enn det retningslinjer vil gjøre». Finansforbundet støtter også bindende regler om nedbygging av buffer.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støtter et krav om retningslinjer for bufferfondets størrelse og prinsipper for nedbygging, men mener det ikke bør være minstekrav til nedbygging av bufferfond da dette vil kunne føre til lavere avkastning på kapitalen. Arbeidsgiverforeningen Spekter skriver at de støtter vurderingene fra NHOs representant i arbeidsgruppen.

Finans Norge støtter bruk av retningslinjer og skriver blant annet:

«Kundene er også tjent med at fripolisen har et nivå av buffer som er tilpasset kontraktens behov. Leverandørene er ikke tjent med å holde mer buffer enn nødvendig for den enkelte kontrakt, og har et incentiv til å frigjøre overflødig buffer som fordeles ved overskuddsdeling. Kunde og leverandør har en sammenfallende interesse i at overskytende buffer frigjøres og fordeles.»

Finans Norge mener at minstekrav til nedbygging bør fjernes, og viser til at det etter fall i marked kan være behov for å bygge buffer heller enn å utbetale den, og at det i en slik situasjon ikke vil være i kundens interesse med et krav om nedbygging.

Pensjonskasseforeningen skriver blant annet følgende om forslaget til minstekrav til nedbygging av buffer:

«Reelt vil flertallets tilnærming innebære etablering av et nytt og eget regime for håndtering av bufferfondet for fripoliser, sammenholdt med reglene for håndtering av bufferfondet tilhørende kollektive kontrakter, medføre at pensjonskassenes årelange, og vellykkede, praksis med kollektiv håndtering av kapitalen tilhørende samtlige medlemmer og rettighetshavere – ordinære medlemmer samt fripolisehavere – ikke kan videreføres. Om den forslåtte reguleringen inntatt i utkast til forskrift til forsikringsvirksomhetsloven § 5-4 vedtas, tvinges pensjonskassene til å skille ut fripolisebestanden i en egen underportefølje innenfor kollektivporteføljen. Denne underporteføljen må da forvaltes med lavere risiko, og vil forsterke de negative effektene for fripolisebestanden slik disse er beskrevet av arbeidsgruppen, og argumentert mot i diskusjonen om å innføre et øvre tak for bufferfondet for fripoliser. Flertallets forslag vil reelt innebære at pensjonskasser må forvalte fripolise mer i retning av livselskapenes praksis, noe som vil være svært uheldig for rettighetshavere, og diametralt motsatt oppdraget om å fremme rettighetshavernes interesser.»

Videre skriver Pensjonskasseforeningen:

«Et mindretall i arbeidsgruppen, bestående av arbeidslivets parter, som igjen står nærmest pensjonsløftet, deler pensjonskassenes syn om at en tvungen nedbygging av bufferfondet for fripoliser i utbetalingsperioden vil lede til lavere utbetalte ytelser til de pensjonsberettigede. Mindretallet anbefaler at kravet til tvungen nedbygging erstattes med at pensjonsleverandøren skal fastsette regler for håndtering av bufferfondet slik at rettferdig og effektiv bruk av dette også fremover sikrer opprettholdelse av evnen til å regulere ytelsene. Som et minimum er det foreslått av LO at kravet om tvungen nedbygging av bufferfondet for fripoliser i utbetalingsperioden ikke gjøres gjeldende for pensjonsforetak som forvalter pensjonsløftet basert på en kollektiv tilnærming.

Pensjonskasseforeningen støtter mindretallets syn, da dette klart er i rettighetshavers interesse og i samsvar med mandatet Stortinget har gitt.»

Norsk Hydro uttaler også at et minstekrav til nedtrapping av buffer vil ha samme negative konsekvenser som et tak på bufferfondet, det vil si at pensjonskassenes muligheter til kollektiv forvaltning faller bort, og at fripolisene må forvaltes i underporteføljer med lavere risiko og lavere forventet avkastning.

Pensjonistforbundet støtter også at pensjonskasser skal kunne behandle bufferfondet som et fellesbufferfond, og at det ikke skal være krav til nedtrapping av fondet dersom ytelsene likevel blir regulert. Tilsvarende uttrykker også LO. Arbeidsgiverforeningen Spekter sier det er viktig at pensjonskassene fortsatt skal kunne forvalte fripoliser slik de har gjort til nå.

3.4.2 Bruk av frigjort buffer

Akademikerne mener «prinsipielt at frigjort buffer bør bidra til pensjonsutbetalinger». De skriver at

«Dette må skje på en slik måte at den samlede pensjonsutbetalingsprofilen så langt som mulig blir som om buffer var del av premiereserven ved utbetalingens oppstart. Samtidig bør det legges til rette for at pensjonen får en viss regulering over tid. Målsettingen om en hensiktsmessig utbetalingsprofil på pensjonen bør være styrende.»

Finansforbundet mener man må finne løsninger som sikrer at bufferfond tilfaller kundene, ikke leverandørene. Forbrukerrådet og Pensjonistforbundet mener at frigjort buffer må utbetales direkte som et kronebeløp, og ikke brukes som premie for livsvarig tillegg til pensjon da dette gir en stor «forsinkelse» i utbetalingen som innebærer at store deler av bufferfondet ikke utbetales til den enkelte fripoliseinnehaver. Dersom buffer skal omdannes til forsikret pensjon, mener Pensjonistforbundet at «kontraktens avtalte grunnlagsrente» skal benyttes. Også Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener det bør benyttes en beregningsrente på samme nivå som for fripoliser, dersom det er aktuelt. Luftfartens pensjonistforbund uttaler at det er «urovekkende at dagens regler for omdanning av tilleggsavsetninger til pensjon medfører så stor forsinkelse av utbetalingene at kundene ikke får pengene sine før det er for sent».

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støtter ikke endringer i regelen om at frigjort buffer skal benyttes til varig oppskriving av ytelsen eller et minstekrav til beregningsrente. Aktuarforeningen har ikke konkludert i hvordan frigjort buffer bør utbetales, men mener det ikke bør stilles minstekrav til beregningsrente.

Norske Forsikringsmegleres Forening (Forsikringsmeglerne) mener frigjort buffer bør benyttes til kjøp av varige ytelser fremfor utbetaling som engangsbeløp, selv om det for mange kan være ønskelig med en høyere utbetaling tidlig i pensjonisttilværelsen. Finanstilsynet mener også at kjøp av varig ytelse er å foretrekke. Både Forsikringsmeglerne og Finanstilsynet viser til at dette også vil ivareta regulering av andre dekninger som etterlatteytelser.

Skatteetaten uttaler at mindretallets forslag om utbetaling av buffer som et kronetillegg til årets pensjonsytelse vil kunne medføre behov for endringer/tilpasninger i tredjepartsrapporteringen til Skatteetaten.

YS mener hensynet til at bufferfondet skal komme til utbetaling til den enkelte, bør veie tungt, og at fripoliseinnehavere har størst nytte av å få utbetalt midlene tidlig i pensjonisttilværelsen. YS støtter derfor et minstekrav til utbetaling av buffer og at frigjort buffer utbetales som et kronebeløp til den forsikrede. Dersom frigjort buffer skal benyttes som premie for varig tillegg til pensjon, mener YS det bør stilles krav til hvilken beregningsrente som benyttes slik at dette blir likt mellom leverandører. Unio mener uttaksreglene må klargjøres og forenkles, og at bufferfondet må utbetales direkte til den forsikrede og i samme takt som premiereserven.

3.4.3 Gjenstående buffer ved død

Norske Forsikringsmegleres Forening mener gjenstående bufferfond skal håndteres som tilskudd til risikoresultat, og at 20 prosent skal kunne føres til risikoutjevningsfond.

Akademikerne, Finansforbundet, Finanstilsynet, NITO og YS støtter arbeidsgruppens flertall i at gjenværende buffer ved den forsikredes død bør anses som overskudd på risikoresultatet, og at inntil 20 pst. av dette skal kunne settes av i risikoutjevningsfond. Finanstilsynet mener dette vil gi mer nøytrale regler for håndtering av bufferfond før og etter fripoliseinnehavers død.

NHO mener inntil 50 prosent skal kunne settes av i risikoutjevningsfond. Aktuarforeningen mener at «dersom bufferfond skal tilføres risikoresultatet bør det underlegges de samme reglene som risikoresultatet ellers, det vil si at 50 prosent kan gå til risikoutjevningsfondet».

Forbrukerrådet, Pensjonistforbundet og Unio mener slike midler skal fordeles på bufferfondene til gjenlevende fripoliser etter samme fordeling som for dødelighetsarv.

3.5 Departementets vurdering

3.5.1 Nedbygging av buffer

Arbeidsgruppen konkluderte med at det ikke bør settes noe tak på bufferfondet, men at leverandørene bør ha retningslinjer for nedbygging av bufferen. Hovedlinjene i disse retningslinjene skal etter forslaget offentliggjøres. Flertallet av høringsinstansene støtter den vurderingen. Departementet er også enig i disse vurderingene og legger ikke opp til å fastsette forskriftsregler om tak på bufferfond.

I gjeldende forskriftsregler er det imidlertid likevel et krav til nedbygging av bufferfond i utbetalingsperioden som blant annet sier at det hvert år skal frigjøres en del av bufferen som tilsvarer «den prosentvise reduksjonen av premiereserven i løpet av året». Flertallet i arbeidsgruppen foreslår at det presiseres at dette er et minstekrav, mens et mindretall, medlemmet fra NHO, mener regelen bør oppheves og erstattes fullt ut av kravet om retningslinjer hos leverandøren. Et annet mindretall, medlemmet fra LO, mener minstekravet til nedbygging kan erstattes av retningslinjer for leverandører som forvalter pensjonsmidlene kollektivt, det vil si uten at fripoliser er skilt ut fra kollektive ordninger i egne underporteføljer.

Departementet viser til Pensjonskasseforeningens anførsler i høringen om at minstekrav til nedbygging i praksis vil fungere på samme måte som et tak på bufferen, og at et slikt krav vil frata pensjonskassene muligheten til å forvalte midlene kollektivt. Departementet viser til at arbeidsgruppen omtalte mulighetene for kollektiv forvaltning av pensjonsmidler under gjeldende regler om kundefordelte buffere. Departementet slutter seg til denne vurderingen. Videre ser departementet at et minstekrav til nedtrapping av buffer kan ha lignende effekter som et tak, der nivået på taket er bestemt av nivået på bufferen ved starten på utbetalingsperioden. Etter departementets vurdering vil dette gjelde uavhengig av hvilken type leverandør som forvalter fripoliser, og departementet kan heller ikke se gode grunner til at fripoliseinnehavere skal ha ulike rettigheter i kontraktene basert på hvilken foretaksform en tidligere arbeidsgiver har valgt for forvaltning av pensjonsordningen. Dette trekker dermed i retning av at minstekravet erstattes av retningslinjer både for livsforsikringsforetak og pensjonskasser.

Departementet viser videre til at arbeidsgruppen sier at regelverket skal balansere hensynene til at leverandørene skal kunne forvalte kapitalen effektivt, og til at avkastningsoverskuddet på forvaltningen skal tilfalle den enkelte kunde. Dette taler for at regelverket inneholder insentiver til eller krav om å utbetale buffer. Det er lagt til grunn at pensjonsleverandørene har rett på inntil 20 prosent av den delen av bufferen som frigjøres for fripoliser, i tråd med reglene om overskuddsdeling for slike kontrakter. Dette bidrar til å gi leverandørene insentiver til ikke å bygge en større buffer enn det som er nødvendig for å sikre effektiv forvaltning.

Videre har det de senere årene blitt gjort flere vesentlige endringer i regelverket for garanterte pensjonsprodukter som trekker i retning av at en større del av buffermidlene kan bli utbetalt til den enkelte fripoliseinnehaver. Leverandørene har fått mer fleksibilitet til å differensiere mellom kontrakter med ulikt behov for opp- og nedbygging av buffer. I tillegg er kursreguleringsfond og tilleggsavsetninger slått sammen til ett felles bufferfond, der hele dette fondet nå vil være gjenstand for utbetaling til kundene, i motsetning til kun tilleggsavsetninger under tidligere regelverk.

Krav til nedbygging av buffer bør også ses i sammenheng med hva som skjer med buffermidler som ikke er utbetalt når den forsikrede dør, jf. punkt 3.5.3 under. Dersom en større andel av denne restbufferen enn i dag skal gå til dagens forsikringskollektiv, kan dette også trekke i retning av at leverandørene alt annet likt får sterkere insentiver til å betale ut bufferen mens den forsikrede lever enn i dag.

Samlet sett mener departementet det er gode grunner til ikke å fastsette tak på eller minstekrav til utbetaling av bufferfond, men at leverandørene skal ha retningslinjer for nivå på, opp- og nedbygging av buffer. Departementet tar sikte på å fastsette forskriftsregler om slike retningslinjer inkl. krav til offentliggjøring av hovedlinjer, og legger til grunn at Finanstilsynet på vanlig måte vil føre tilsyn med overholdelsen av slike retningslinjer. Denne løsningen er ment å videreføre de mulighetene for kollektiv forvaltning av pensjonsmidler som følger av gjeldende regler om kontraktsfordelte buffere, slik dette ble beskrevet av arbeidsgruppen.

3.5.2 Bruk av frigjort buffer

Utredningen har også vist ulike syn på hvordan frigjort buffer skal utbetales til kundene. Dagens ordning med kjøp av forsikret tillegg til pensjonen er i tråd med forsikringstankegangen og intensjonen om livsvarige ytelser fra disse ordningen. På den annen side ville en mer umiddelbar utbetaling av frigjorte midler kunne komme den forsikrede til gode tidligere i utbetalingsperioden da det kan argumenteres for at behovet er vel så stort. Departementet viser videre til at pensjonsleverandøren i utgangspunktet ikke bærer noe risiko knyttet til utbetalingene fra bufferfondet, verken når det gjelder levealder eller avkastningsrisiko. En direkte utbetaling til kunden bør derfor ikke påføre leverandørene noen ekstra kostnad. Representanter for rettighetshaverne, herunder LOs medlem i arbeidsgruppen og Pensjonskasseforeningen, har i stor grad argumentert for at det er i innehavers interesse å få utbetalt buffermidlene så raskt som mulig. Selv om en utbetaling i form av forsikret tillegg til pensjonen kan sies å være mest i tråd med intensjonene bak en forsikringsbasert ordning, mener departementet likevel samlet sett at gode grunner taler for en hovedregel om at frigjort buffer skal utbetales direkte til innehaver som tillegg til pensjonen påfølgende år. Departementet vil følge opp dette i forskriftsarbeidet.

For tidsavgrensede ytelser, og små fripoliser som kan endres til tidsavgrenset utbetaling, sier regelverket for øvrig at gjenværende bufferfond uansett skal utbetales til den forsikrede det siste året i perioden, slik at her vil de som overlever den fastsatte utbetalingsperioden, uansett få hele bufferen utbetalt.

3.5.3 Gjenstående buffer ved død

Håndteringen av gjenstående buffer ved fripoliseinnehavers død er ikke eksplisitt regulert i dag. Flere forsikringsforetak har derfor hatt en praksis der tidligere tilleggsavsetninger, som nå inngår i bufferfondet, har gått inn i risikoresultatet, jf. omtale i punkt 3.2. Det vil si at gjenstående buffer har inngått i det generelle forsikringsoppgjøret av om midler som frigjøres ved død i løpet av året er tilstrekkelig til å dekke det som må tilføres forsikringskontraktene til de gjenlevende for å sikre de forsikrede ytelsene. Som en konsekvens av dette har leverandørene kunnet sette av inntil 50 prosent av disse midlene til risikoutjevningsfondet, i stedet for å fordele midlene som overskudd til det nålevende kollektivet, gitt at risikoresultatet er positivt. Er risikoresultatet negativt, har buffermidlene kunnet inngå i å redusere underskuddet på risikoresultatet.

Siden risikoutjevningsfondet kan benyttes til å dekke opp for fremtidige underskudd på risikoresultatet, f.eks. som følge av at de forsikrede lever lengre enn forutsatt ved premieberegningen, bidrar dette fondet til å sikre ytelsene for fremtidige forsikrede og til å skjerme leverandørenes egenkapital. Leverandørene bærer imidlertid ikke selv noen levealdersrisiko knyttet til buffermidlene, da det ikke er knyttet noen garantier til selve bufferen. Hvorvidt slike midler skal inngå i risikoresultatet eller anses som overskudd på risikoresultatet, og hvor stor del av et slikt overskudd som skal kunne settes av til risikoutjevningsfond, beror særlig på hvordan en vil fordele buffermidlene mellom nåværende og fremtidige forsikrede. I tillegg bør reglene balanseres mot leverandørenes insentiver til å betale ut bufferen til den enkelte fripoliseinnehaver før denne dør.

For det første mener departementet at siden leverandørene ikke har noen nedsiderisiko knyttet til denne bufferen, bør den anses som et rent overskuddselement, slik at denne delen av årets risikoresultat ikke kan benyttes til å dekke opp for eventuelle andre negative deler av risikoresultatet. I vurderingen av hvor stor del som eventuelt kan settes av til risikoutjevningsfondet, har departementet blant annet sett hen til at også dagens forsikrede har en buffer mot negativt risikoresultat via et risikoutjevningsfond bygget opp av tidligere årskulls buffer. Den sammenslåtte bufferen består nå også av midler fra tidligere kursreguleringsfond, og dermed ikke bare av overskuddet på forvaltningen av innehaverens egen premiereserve. Det kan virke tilfeldig om den fordelingen på tvers av generasjoner skal stoppe nå. På den annen side bør leverandørene ha insentiver til å betale ut bufferen og ikke sitte igjen med denne som et overskuddselement. Departementet mener arbeidsgruppens flertalls forslag om at gjenstående buffer ved død skal anses som overskudd på risikoresultatet, og at leverandørene kan sette av inntil 20 pst. av dette overskuddet til risikoutjevningsfondet, balanserer disse hensynene. Departementet foreslår regler om dette i forsikringsvirksomhetsloven § 3-14 fjerde ledd.