Prop. 44 L (2015–2016)

Endringer i straffeloven mv. (militær virksomhet i væpnet konflikt m.m.)

Til innholdsfortegnelse

2 Lovforslagets bakgrunn

2.1 Regjeringens handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme

Utsendelse av høringsnotatet 4. juli 2014 var ett av regjeringens mange tiltak i handlingsplanen mot radikalisering og voldelig ekstremisme som ble lagt frem 10. juni 2014. Planen springer ut av et generelt ønske om å løfte arbeidet med å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme. Det er et mål at tiltakene i planen skal gi konkrete verktøy for dem som arbeider med disse utfordringene i praksis.

2.2 Trusselbildet

Høringsnotatet baserte seg på trusselvurderinger fra PST og Etterretningstjenesten i 2014. I høringsnotatet ble PSTs vurderinger omtalt slik (høringsnotatet punkt 1.2 side 2-3):

«Politiets sikkerhetstjeneste (PST) har uttalt at nordmenn som har gitt uttrykk for ekstremistiske holdninger og vilje til å bruke vold, kan knyttes til stridsgrupper og kamphandlinger i Syria, jf. PSTs Åpen trusselvurdering 2014. Her gir PST også uttrykk for bekymring for at personer med ekstreme holdninger som reiser ut for å delta i væpnet konflikt, vil kunne utgjøre en fare etter retur til Norge. Utenlandsoppholdet kan føre til at slike personer blir ytterligere ideologisk eller religiøst radikalisert, får økt vilje og kapasitet til å utføre terrorhandlinger, samt at de etablerer kontakter med terrornettverk som har en aktiv strategi om å angripe vestlige mål:
«Norske ekstreme islamisters opphold hos militante islamistiske grupper i krigs- og konfliktområder skjerper terrortrusselen mot Norge og norske interesser. Personer som har fått trening eller har deltatt i kamphandlinger sammen med slike militante grupper, har vært involvert i flere av de gjennomførte og avvergede terroraksjonene i Europa de siste ti årene.
Aldri før har så mange personer reist ut fra Norge for å kjempe med militante islamistiske grupper i ulike konfliktområder. Så langt vi kjenner til, har 40–50 personer med tilknytning til Østlandsmiljøet reist til Syria. Flere av dem er tilknyttet militante grupper. Noen befinner seg fortsatt i Syria, enkelte har vært der i over et år. De fleste som har reist, er unge menn uten tilknytning til Syria. Vi har også sett at enkelte konvertitter, kvinner og mindreårige har reist til regionen.
Kampen mot regimet i Syria appellerer til mange ekstreme islamister i Norge, og vi forventer at flere vil forsøke å reise for å kjempe sammen med militante grupper i 2014. Siden mange allerede har erfaring med å reise til Syria, vil de kunne bidra som tilretteleggere både med reisen dit, men også med å formidle kontakt med militante grupper i landet. Slik tilretteleggelse kan utføres både av personer som er i Norge, eller av personer som oppholder seg i utlandet.
Samtidig er det personer med tilknytning til ekstreme miljøer i Norge som oppholder seg i andre konfliktområder enn Syria, der de har sluttet seg til militante grupper. Enkelte av disse personene oppholder seg hos grupper som er knyttet til eller inspirert av al-Qaida. Slike opphold hos militante grupper i konfliktområder innebærer en betydelig risiko for at norske ekstremister kan bli involvert i terroraksjoner utenfor Norge. En norsk statsborger var sannsynligvis involvert i terroraksjonen mot Westgate i Nairobi i 2013.
Enkelte av de som returnerer fra opphold hos militante grupper i konfliktområder, vil i 2014 representere en potensiell trussel mot norske interesser. For det første vil flere personer som oppholder seg her i landet få styrket evne til å gjennomføre volds- og terrorangrep. Flere av de som reiser ut får opplæring i bruk av våpen og eksplosiver, en kunnskap de senere kan anvende til å gjennomføre angrep mot Norge. Enkelte av de som har reist, har tidligere uttrykt ønske om å ramme mål i Norge. Videre kan mange gjennom erfaring fra krigshandlinger ha fått en lavere terskel for å utføre volds- og drapshandlinger. I tillegg vil psykiske senskader, som følge av vold og krigshandlinger, høyne risikoen for at enkelte kan bli involvert i voldshandlinger når de kommer tilbake.
For det andre vil globalt orienterte terrororganisasjoner søke å rekruttere europeiske ekstreme islamister i krigs- og konfliktområder til å gjennomføre terroraksjoner i Europa. Dette har lenge vært en strategi for al-Qaida, og Syria anses nå å være en av de fremste arenaene for slik rekruttering. De fleste som drar fra Norge for å kjempe med militante islamister i Syria, har sannsynligvis ikke ønske om å aksjonere i Europa. Enkelte av de som reiser kan likevel la seg overbevise i møte med ekstreme personer og grupper i konfliktområdene til å bli involvert i terrorangrep mot Norge eller andre vestlige interesser.
For det tredje vil ekstremister med erfaring fra konfliktområder ved retur til Norge få økt status i miljøene her hjemme. Enkelte vil sannsynligvis utnytte dette til å rekruttere og radikalisere nye personer. Slike personer med en operativ orientering vil også kunne dra sympatisører her hjemme i en mer operativ retning.»»

PST har i Åpen trusselvurdering 2015, lagt frem 4. februar 2015, i hovedtrekk opprettholdt denne bekymringen. Det synes å være en utvikling i retning av at terrororganisasjoner i større grad deltar i de væpnede konfliktene:

  • «– Den negative utviklingen av trusselsituasjonen i Norge forventes å fortsette i 2015. Det finnes aktive ekstreme islamistiske miljøer i Norge som tiltrekker seg nye tilhengere og rekrutterer fremmedkrigere. For flere av disse er Norge en fiende. Norsk militær deltakelse mot ISIL og al-Qaida (AQ) vil bidra til å forsterke dette fiendebildet.

  • – Norske fremmedkrigere som inngår i terrorgrupper i utlandet, kan utvikle voldsintensjon og -kapasitet. Hjemvendte personer vil derfor kunne ha en lavere terskel for voldsbruk i Norge. Norske fremmedkrigere som forblir i utlandet er forbilder for sympatisører i Norge og kan være pådrivere for radikalisering og rekruttering.»

Også Etterretningstjenestens trusselvurderinger ble omtalt i høringsnotatet (punkt 1.2 side 4):

«I E-tjenestens ugraderte vurdering, FOKUS 2014, gis det uttrykk for tilsvarende bekymringer (side 54–55) under overskriften «Fremmedkrigere med tilknytning til Norge»:
«Konfliktene i Syria, Jemen, Somalia og Mali vil ha grenseoverskridende konsekvenser lenge etter at de er over, fordi de har tiltrukket seg militante islamister fra andre land, såkalte fremmedkrigere. De siste årene har et økende antall personer med tilknytning til Norge reist til konfliktområder og knyttet seg til militante islamistgrupper. Dette vurderes å øke terrortrusselen mot Norge. Militante islamistgrupper samarbeider på tvers av etnisk og sosial bakgrunn og arbeider målbevisst for å rekruttere personer født eller oppvokst i vestlige land. Det er en tendens til at rekruttering til gjennomføring av terrorangrep mot vestlige interesser i økende grad pågår i land/konfliktområder hvor krigføringen i utgangspunktet er lokalt inspirert, så som for eksempel Syria, Jemen og Somalia. Enkelte områder i disse landene danner «fristeder» for militante islamister og benyttes som base for å planlegge angrep mot mål i Europa. Opphold i disse områdene gir mulighet for nettverksbygging med andre aktører som er inspirert av al-Qaidas ideologi. Gjennom kamp, trening og ideologisk indoktrinering i konfliktområder tilegnes motivasjon og kompetanse til å utføre terrorangrep.
Situasjonen i Syria har markant forsterket terrortrusselen mot Europa. Utviklingen der fremmedkrigere med tilknytning til Norge reiser for å delta i kamp fremstår som særlig alvorlig for terrortrusselen mot Norge og vestlige interesser. Til forskjell fra andre konfliktområder er det svært enkelt å ta seg frem mot Syria. Etablerte nettverk bistår med innreise og etablering av kontakt til grupper i Syria. Det er tilsvarende enkelt å returnere til europeiske hjemland. Radikaliseringsprosessen av fremmedkrigere i Syria er kompakt og rask. I mange tilfeller går det meget kort tid fra krigere ankommer treningsleire til de returnerer til hjemlandet med motivasjon om og kapasitet til å gjennomføre terrorangrep, noe som gjør dem vanskelige å fange opp for sikkerhetstjenestene.»
Videre heter det om konflikten i Syria (side 55):
«Over tusen militante islamister fra Europa deltar i konflikten i Syria. Herunder (per januar 2014) har mellom 40 og 50 personer med tilknytning til Norge vært, eller er, aktive i konflikten. De viktigste al-Qaida-tilknyttede gruppene i Syria er ISIS og Jabhat al-Nusra. Det økende antallet norske islamister med kamperfaring fra Syria vil øke den direkte terrortrusselen mot Norge og norske interesser i 2014. Enkeltstående personer eller grupper som flytter operativt fokus fra mål i Syria til mål i Norge utgjør den største trusselen. Konflikten har stor oppmerksomhet blant islamister i Skandinavia, og det å reise til Syria vil fortsette å ha appell blant unge muslimer. Trusselen fra fremmedkrigere som returnerer fra Syria vil være et resultat av at de gjennom ideologisk tilknytning eller påvirkning utvikler intensjon om å gjennomføre terrorisme i Europa. Trening og deltagelse i krigshandlinger kan forsterke intensjonen om og kapasiteten til å gjennomføre terrorhandlinger og senke terskelen for bruk av vold. Grupper med direkte forbindelse til al-Qaidas ledelse kan motta oppdrag om å ramme mål i Vesten. En konsekvens av skandinaveres opphold, trening og kamperfaring fra Syria er at det kan skape et sterkere skandinavisk ekstremt islamistisk miljø, med større evne til organisert påvirkning inn til muslimske miljøer i Norden med tanke på rekruttering og større evne til samhandling på tvers av de nordiske grensene.»
E-tjenesten har dessuten gjennom media gjort kjent at nordmenn har deltatt i kamphandlinger i Syria i grupper som har tilknytning til al-Qaida, samt i væpnede angrep på de internasjonale ISAF-styrkene i Afghanistan, som norske styrker er en del av.»

Etterretningstjenestens vurdering FOKUS 2015 peker på forhold i utlandet som truer norsk og internasjonal sikkerhet. Det pekes blant annet på sikkerhetsutfordringer knyttet til voldelig opprør i Nord-Kaukasus i Russland, den spente politiske situasjonen i Tibet og Xinjiang, samt interne opprørere i Pakistan. Konflikter i Midtøsten og Afrika synes likevel å fremstå som de vanskeligste og mest foruroligende. Borgerkrigen i Syria, væpnet konflikt i Irak og Libya og væpnet opprør i Jemen nevnes som sikkerhetsutfordringer – likeså intern uro i Mali, Somalia og Sør-Sudan. I tillegg pekes det på at internasjonal terrorisme ved de militante islamistgruppene al-Qaida og ISIL utgjør en økende fare for terrorangrep mot Vesten (FOKUS 2015 side 72):

«ISIL har tiltrukket seg et stort antall fremmedkrigere fra vestlige land, inkludert Norge. De mottar trening, får kamperfaring og blir ytterligere radikalisert under opphold hos ISIL. Kombinert med ISILs oppfordringer om å gjennomføre angrep i vestlige land vil det sannsynligvis medføre økt fare for terrorangrep mot Vesten. Terrortrusselen mot Norge og norske interesser i utlandet forventes å øke i løpet av 2015. Dette er blant annet et resultat av at personer med tilknytning til Norge reiser til konfliktsoner og knytter kontakt med militante islamistgrupper, og er en konsekvens av Norges bidrag til den internasjonale USA-ledede koalisjonen for bekjempelse av ISIL.»

I tiden etter høringsnotatet og de nevnte trusselvurderingene, har det i Europa vært tilfeller av terrorangrep, eller forsøk på dette, som ser ut til å kunne knyttes til personer som har vendt tilbake fra opphold i konfliktområder. Den mest alvorlige hendelsen fant sted i Paris 13. november 2015, hvor 130 personer ble drept og enda flere skadd, i flere simultane angrep.

2.3 Høringsnotatet juli 2014

Høringsnotatet tok utgangspunkt i trusselvurderinger fra PST og Etterretningstjenesten for 2014 og stilte spørsmål om den gjeldende strafferettslige reguleringen av handlinger som utføres i en væpnet konflikt, var tilstrekkelig (høringsnotatet punkt 1.4 side 5-6):

«I dette høringsnotatet drøftes om den gjeldende strafferettslige reguleringen som rammer handlinger som utføres i en væpnet konflikt, er tilstrekkelig, eller om det er behov for en generell bestemmelse som dekker deltakelse i væpnet konflikt. En beslektet problemstilling som behandles er om det er behov for å kriminalisere rekruttering til slik deltakelse i væpnet konflikt. Det drøftes også om norske og allierte styrker på oppdrag i utlandet er tilstrekkelig vernet av norsk straffelovgivning. Høringsnotatet følger opp tiltak nummer 20 i regjeringens handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme, som ble lagt frem 10. juni 2014.
Selv om lovforslagene om å kriminalisere deltakelse i væpnet konflikt samt rekruttering til slik deltakelse, er særlig aktualisert ved Syria-konflikten, søker departementet i høringsnotatet her å se utover denne tematikken. Ved siden av den sikkerhetsrisikoen personer som har deltatt i kamphandlinger kan representere her hjemme, er det grunn til å vurdere hvordan samfunnet skal stille seg til at enkeltpersoner fra Norge på eget initiativ deltar i væpnede konflikter.
Ved vurderingen av hvordan en grense eventuelt skal fastsettes er det nødvendig å ta høyde for at bestemmelsene også skal gjelde for andre konfliktsituasjoner og trusselbilder enn de som er rådende akkurat i dag. Nykriminaliseringer på et slikt område bør ha en mest mulig prinsipiell begrunnelse, og ikke være innrettet mot spesifikke miljøer, grupper eller situasjoner. Dagens trusselbilde peker på fremmedkrigere med bakgrunn i multietniske og ekstreme islamistiske miljøer som den fremste trusselen. I fremtiden kan dette endres til andre grupperinger som reiser ut for å delta i andre typer væpnede konflikter. En straffebestemmelse må derfor utformes slik at den er robust og uavhengig av skiftende oppfatninger av hvorvidt opinionen mener deltakelsen for eksempel er i «det godes tjeneste» eller i Norges interesse.»

2.4 Høringen

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 4. juli 2014 ut et høringsnotat om saken. I notatet ble det foreslått å kriminalisere rekruttering til deltakelse i militær virksomhet, deltakelse i militær virksomhet i væpnet konflikt og væpnet angrep mot norske og allierte styrker i utlandet. Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

  • Departementene

  • Høyesterett

  • Lagmannsrettene

  • Tingrettene

  • Domstoladministrasjonen

  • Riksadvokaten

  • Statsadvokatembetene

  • Generaladvokaten

  • Politidirektoratet

  • Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

  • Den nasjonale enhet for bekjempelse av organisert kriminalitet (Kripos)

  • Den sentrale enhet for etterforskning og påtale av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet (ØKOKRIM)

  • Datatilsynet

  • Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD)

  • Post- og teletilsynet

  • Regjeringsadvokaten

  • Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og trygghetstjenester (EOS-utvalget)

  • Stortingets ombudsmann for Forsvaret

  • Stortingets ombudsmann for forvaltningen

  • Befalets fellesorganisasjon

  • Den norske Dommerforening

  • Den norske advokatforening

  • Forsvarergruppen av 1977

  • Krigsskoleutdannede offiserers landsforening

  • Norges Juristforbund

  • Norges Offisersforbund

  • Norges Veteranforbund for Internasjonale Operasjoner (NVIO)

  • Politiets fellesforbund

  • Politijuristene

  • Statsadvokatenes forening

  • Amnesty International Norge

  • Den norske Helsingforskomité

  • Faglig forum for flyktningearbeid

  • Flyktninghjelpen

  • Human Rights Service

  • Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

  • Juss-Buss

  • Jussformidlingen i Bergen

  • Jusshjelpa i Nord-Norge

  • Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene

  • Norges Forsvarsforening

  • Norges Røde Kors

  • Norsk Innvandrerforum

  • Norsk Militærjuridisk Forening

  • Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

  • Norsk senter for menneskerettigheter/ Nasjonal Institusjon (SMR/NI)

  • Redd Barna

  • Rettspolitisk forening

  • Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

  • Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen

  • Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo

  • Det juridiske fakultet ved Universitetet i Tromsø

  • Forsvarets forskningsinstitutt

  • Forsvarets høgskole

  • Institutt for forsvarsstudier

  • Institutt for fredsforskning (PRIO)

  • Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI)

  • Politihøgskolen

Høringen hadde frist 3. oktober 2014. Følgende instanser har kommet med realitetsuttalelser:

  • Det kriminalitetsforebyggende råd

  • Det nasjonale statsadvokatembetet

  • Etterretningstjenesten

  • Forsvarets høgskole

  • Forsvarsdepartementet

  • Generaladvokaten

  • Kripos

  • Oslo politidistrikt

  • Oslo statsadvokatembeter

  • Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

  • Riksadvokaten

  • Utenriksdepartementet

  • Vestoppland politidistrikt

  • Den norske advokatforening

  • Flyktninghjelpen

  • International Law and Policy Institute

  • Norges Røde Kors

  • TK (privatperson)

  • Følgende instanser har uttalt at de ikke har merknader:

  • Arbeids- og sosialdepartementet

  • Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

  • Datatilsynet

  • Domstoladministrasjonen

  • Helse- og omsorgsdepartementet

  • Landbruks- og matdepartementet

  • Samferdselsdepartementet

Til dokumentets forside