5 Rekruttering til deltakelse i militær virksomhet
5.1 Gjeldende rett
Det er straffbart å rekruttere noen til «militær virksomhet for en fremmed stat», jf. straffeloven § 128 annet punktum, som står i straffeloven kapittel 17 om vern av Norges selvstendighet og andre grunnleggende nasjonale interesser. Bestemmelsen rammer rekruttering her i riket til fremmed stats væpnede styrker, også vennligsinnede og allierte. Rekruttering til militær virksomhet som retter seg mot nasjonale interesser som Norges selvstendighet, virksomheten til viktige samfunnsinstitusjoner og landssvik, rammes av andre lovbestemmelser.
Straffeloven § 128 annet punktum viderefører og utvider straffansvaret etter straffeloven 1902 § 133. Sistnevnte bestemmelse hang saklig sammen med fullmaktsloven fra 1937, som hjemlet adgang for Kongen til å utferdige forbud mot at noen her i riket lot seg verve til fremmed krigstjeneste, jf. punkt 6.1. Fullmaktsloven ble opphevet ved lov 19. juni 2015 nr. 65 om ikraftsetting av straffeloven § 2 nr. 4.
Rekruttering til militær virksomhet mot Norge kan omfattes av medvirkningsansvaret etter ulike bestemmelser i straffeloven kapittel 17, for eksempel §§ 111, 115 og 119. Rekruttering av medlemmer til en privat, militær organisasjon i Norge rammes av straffeloven § 128 første punktum. Angrep mot norske styrker i utlandet er særlig behandlet i punkt 4.
Straffeloven § 128 annet punktum gjelder rekruttering til «militær virksomhet». Slik virksomhet kan bestå av så vel regulær kamptjeneste som hjelpefunksjoner, for eksempel militær sanitetstjeneste, jf. Matningsdal og Bratholm, Straffeloven kommentarutgave: Anden del. Forbrydelser (1995) side 174–175 om begrepet «fremmed Krigstjeneste» i straffeloven 1902 § 133. Vilkåret om at sanitetstjenesten må være militær, innebærer at sivil humanitær virksomhet faller utenfor. Det er derimot ikke et krav at det foregår kamphandlinger når vervingen skjer, og heller ikke at faktisk deltakelse i kamphandlinger fremtrer som sannsynlig.
Vilkåret om at virksomheten må være «for en fremmed stat», innebærer en avgrensning mot styrker, organisasjoner eller grupper som ikke opptrer på en stats vegne, for eksempel ved opprør mot en sittende regjering. Straffeloven § 128 annet punktum rammer også medvirkning, jf. straffeloven § 15. Strafferammen er bot eller fengsel inntil 3 år.
I den grad terrorbestemmelsene kommer til anvendelse i en aktuell konfliktsituasjon, vil rekruttering til tjeneste for en væpnet styrke kunne rammes av straffeloven § 136 a, dersom styrken regnes som en terrororganisasjon. Rekruttering til å begå en terrorhandling kan rammes av straffeloven § 136 bokstav b, eventuelt av terrorforbundsbestemmelsen i straffeloven § 133.
Hvor terrorbestemmelsene ikke er aktuelle, oppstiller ikke straffeloven et generelt forbud mot rekruttering til deltakelse i væpnet konflikt for en ikke-statlig væpnet styrke.
En annen sak er at de fleste stridshandlinger som foretas av personer som ikke nyter immunitet mot strafforfølgelse (stridende uten privilegier), vil være straffbare etter norsk rett. Rekruttering kan derfor etter omstendighetene rammes som medvirkning til overtredelse av visse straffebud, eventuelt som inngåelse av forbund om å begå visse straffbare handlinger, for eksempel drap, jf. straffeloven § 279. Rekrutteringen kan muligens også rammes som forbund om å begå alvorlige straffbare handlinger dersom styrken anses som en organisert kriminell gruppe, jf. straffeloven § 198, men et slikt tilfelle ligger ikke i kjernen av bestemmelsens anvendelsesområde. Endelig kan rekruttering etter omstendighetene rammes av oppviglerbestemmelsen i straffeloven § 183, som oppfordring til å begå straffbare handlinger.
Alle nevnte bestemmelser i straffeloven kommer til anvendelse dersom rekrutteringen er skjedd i Norge, jf. straffeloven § 4. For rekruttering i strid med straffeloven § 128 annet punktum, som må anses for å ha blitt foretatt fra utlandet, gjelder straffeloven dersom handlingen enten også er straffbar der, etter omstendighetene kan anses rettet mot den norske stat eller norsk statsmyndighet, eller anses som en terror- eller terrorrelatert handling, jf. straffeloven § 5 første ledd henholdsvis nr. 1, 6 og 10. Rekrutteringen må likevel være rettet mot personer som oppholder seg i Norge, jf. vilkåret «her i riket». I mange tilfeller vil derfor rekruttering fra utlandet anses for å ha blitt begått i Norge, jf. straffeloven § 7, slik at straffeloven § 128 annet punktum vil gjelde tilsvarende for nordmenn og utlendinger etter straffeloven § 4.
Barn under 18 år er på generelt grunnlag vernet mot rekruttering til deltakelse i væpnet konflikt. Det følger av straffeloven § 103 første ledd bokstav f at overtredelse straffes som krigsforbrytelse.
5.2 Høringsnotatet
I høringsnotatet tok departementet utgangspunkt i det dagjeldende forbudet mot rekruttering av personer i Norge til krigstjeneste i straffeloven 1902 § 133. Departementet foreslo å endre denne i tråd med det någjeldende forbudet mot rekruttering til militær virksomhet for en fremmed stat, jf. straffeloven § 128 annet punktum. Departementet foreslo videre å utvide virkeområdet fra «fremmed stat» til at rekrutteringsforbudet også skulle omfatte «ikke-statlig styrke eller gruppe» (høringsnotatet punkt 3.3 side 12):
«For det første er det i dag mer treffende å bruke det videre begrepet «væpnet konflikt» enn krig. Dessuten deltar ofte langt flere grupperinger enn stater – det være seg styrker eller grupper som ikke representerer en stat eller har noen form for folkerettslig status, for eksempel opprørsstyrker, mindre stridsgrupper og bander, private firmaer og leiesoldater. Det foreslås derfor at all rekruttering her i riket til militær virksomhet for en fremmed stat eller en ikke-statlig styrke eller gruppe bør forbys.»
Departementet mente det også kunne være naturlig å benytte samme strafferamme som i straffeloven § 128 på fengsel inntil 3 år. Av de strafferammene som straffeloven opererer med, var alternative strafferammer enten 1 eller 6 år, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 11.4 side 132.
Departementet foreslo etter dette følgende utforming av rekrutteringsforbudet:
«Med bot eller fengsel inntil 3 år straffes den som her i riket rekrutterer noen til militær virksomhet for en fremmed stat eller for en ikke-statlig styrke eller gruppe.
Medvirkning straffes på samme måte.»
Forslaget rammet rekruttering til regulær kamptjeneste og hjelpefunksjoner, men ikke til sivil humanitær virksomhet, jf. tilsvarende anvendelsesområde for straffeloven § 128 annet punktum. Forslaget innebar ingen endring i hva slags tjenestefunksjoner det var ulovlig å rekruttere til (høringsnotatet punkt 3.3 side 12):
«Det avgjørende vil være om tjenesten må regnes som «militær virksomhet», jf. straffeloven 2005 § 128. Dette vilkåret omfatter de samme funksjoner som «krigstjeneste» i gjeldende rett; men utvider rekrutteringsforbudet til også å gjelde væpnede konflikter som ikke har status som krig, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 12.2.2 side 314. Forslaget her medfører at det ikke vil være av betydning hvorvidt den tjenesten rekrutteringen gjelder utføres for en stat eller for andre styrker eller grupper. Forslaget innebærer at rekruttering til all fremmed militær virksomhet vil være ulovlig – i praksis vil lovlig rekruttering i Norge til militær virksomhet, bare kunne skje til fordel for norske styrker.»
Som etter gjeldende rett inneholdt lovforslaget ikke et krav om at en væpnet konflikt faktisk pågikk da rekrutteringen skjedde, og heller ikke at faktisk deltakelse i stridshandlinger fremstod som sannsynlig. Dette kom til uttrykk ved at begrepet «militær virksomhet» i straffeloven § 128 annet punktum ble foreslått videreført.
5.3 Høringsinstansenes syn
Det nasjonale statsadvokatembetet, Etterretningstjenesten, Generaladvokaten, Kripos, Oslo politidistrikt, PST og riksadvokaten støttet lovforslaget.
Kripos viste til at forslaget i tillegg til å kunne utgjøre et bidrag i arbeidet for å forebygge radikalisering og trusler mot Norge, også ville kunne bidra til internasjonal stabilitet og fred gjennom å forhindre drap, tortur og beskadigelse av person og eiendom i andre land.
Riksadvokaten støttet også lovforslaget og viste til at det var de ikke-internasjonale væpnede konflikter som utgjorde hovedvekten av de væpnede konfliktene, og som dessuten fremstod som de mest brutale og «lovløse». Under henvisning til behovet for å presisere den nedre terskelen for straffverdighet, foreslo riksadvokaten å erstatte rekruttering til «militær virksomhet» med rekruttering til «å delta i fiendtlighetene i en væpnet konflikt». Forslaget innebar en spissing av kriminaliseringen til å ramme de former for militær virksomhet som gir strids- og våpenerfaring. Denne omformuleringen foreslo også Generaladvokaten som tilføyde:
«Begrepet direkte deltakelse i fiendtlighetene har sitt utspring i internasjonal humanitærrett (IHR). Begrepet brukes blant annet i fellesartikkel 3 til de fire genevekonvensjonene og i genevekonvensjonenes tilleggsprotokoll l artikkel 51 nr. 3. Essensen i de IHR-bestemmelser som bruker begrepet er at de personer (i hovedsak sivile) som ikke deltar direkte i fiendtlighetene skal være beskyttet mot angrep, eller motsetningsvis; de personer som deltar direkte i fiendtlighetene er lovlige mål og kan derfor lovlig angripes med dødelige midler.
[…]
Ved å benytte direkte deltakelse i fiendtligheter som terskel kontra militær virksomhet vil det etter vårt syn være lettere å finne frem til et definert innhold av begrepet og derved hva som er terskelen for de handlinger som er kriminalisert.»
Forsvarsdepartementet mente at definisjonen av «militær virksomhet» var noe vid og upresis. Avgrensning mot rekruttering til virksomhet som lå tett opp til militær virksomhet, som for eksempel innsats for å beskytte sivilbefolkningen, kunne bli vanskelig. Et bedre forslag kunne være det humanitærrettslige begrepet «direkte deltagende i fiendtligheter» som ville gi en mer hensiktsmessig og presis avgrensning av hva som burde rammes av bestemmelsen, eventuelt kunne innholdet i «militær virksomhet» fastlegges nærmere.
Etterretningstjenesten mente at begrepet «militær virksomhet» måtte klarlegges gjennom praksis:
«Spesielt vanskelige grenser må antas å kunne oppstå ved rekrutteringsfremstøt i Norge til anerkjente utenlandske sikkerhetsselskaper som driver virksomhet innen en rekke funksjonelle områder, men som også er kjent for å utføre funksjoner i konfliktområder som ligger nært opp til eller er tilnærmet identisk med funksjoner som tradisjonelt utføres av regulære militære styrker (men som ikke innebærer regulær kamptjeneste).»
Forsvarets høgskole bemerket at en eventuell utvidelse av begrepet «militær virksomhet for en fremmed stat» til også å omfatte private firmaer og leiesoldater, ville kunne reise noen tolkningsspørsmål. De pekte videre på at bestemmelsen neppe ville være så praktisk når det ikke forelå en væpnet konflikt:
«En militær opprørsgruppe vil ofte være definert som en militær gruppe på bakgrunn av sine faktiske aktiviteter i tilknytning til en væpnet konflikt og det er derfor vanskelig å se for seg hvilke tilfeller som kan rammes utover dette. Med andre ord: Hvordan kan man rekrutteres til militær virksomhet for en gruppe uten at krigsdeltakelse «fremtrer som sannsynlig» – samtidig som gruppen har en militær karakter? Det er fremdeles slik at det er stater som stort sett har stående militære styrker, mens væpnede grupper i større grad dannes nettopp i tilknytning til en væpnet konflikt. Straffbar rekruttering til militær virksomhet uten at krigsdeltagelse fremtrer som sannsynlig er derfor etter FHS sitt syn mest forenlig med rekruttering til fremmed stats tjeneste.»
Også Oslo politidistrikt var positiv til medvirkningsbestemmelsen og foreslo at det burde vurderes om «finansiering/økonomisk støtte til» burde legges til:
«For å øke effekten av utvidet straffbarhet på disse områdene bør finansiering være uttrykkelig nevnt. Det antas også å ville ha en allmennpreventiv effekt på de miljøer og enkeltpersoner som støtter fremmedkrigere mer indirekte i dag.»
International Law and Policy Institute mente rekrutteringsforbudet burde legges tett opptil tilsvarende bestemmelser i FN-resolusjon 2178 (2014) som pålegger stater å kriminalisere fremmede terroristkrigere. For øvrig pekte de på at bestemmelsen måtte tilpasses utformingen av et eventuelt straffebud mot deltakelse i væpnet konflikt. Hvis deltakelse ikke ble kriminalisert, ville bestemmelser om forbund og medvirkning av andre straffebud komme i stedet. Kriminalisering av rekruttering burde da utgå.
Den norske advokatforening mente rekrutteringsforbudet rammet for vidt:
«Ved å ramme all rekruttering her i riket, også av utenlandske borgere, kan man komme til å ramme «motstandsbevegelser» som man i utgangspunktet kanskje ikke har innvendinger til. Lovforslaget i den form som det nå har, vil formentlig kunne ramme rekruttering av personer som vil slutte seg til de kurdiske styrkenes motstand mot IS i Irak. Advokatforeningen vil tro at det er en motstandskamp som norske myndigheter ikke har prinsipielle innvendinger til, og som, hvis den lykkes, kanskje kan minske faren for terror i Norge og i Vesten for øvrig.»
Norges Røde Kors støttet ikke forslaget idet de var bekymret for at det også ville ramme rekruttering av hjelpetjenester til ikke-statlige styrker:
«Et slikt forbud vil heller ikke være i samsvar med gjeldende folkerett. I 2009 la ICRC frem en større studie av hvem som var å anse for å delta direkte i fiendtlighetene i væpnet konflikt. I denne studien konkluderte ICRC med at kun personer som har en vedvarende rolle som stridende i en væpnet gruppe var å anse som lovlig mål. Med dette menes at en person hadde en varig integrering i en organisert væpnet gruppe. En slik definisjon innebærer ikke en de jure status som stridende med privilegier, men er heller ment å skille mellom stridende deler av en ikke-statlig styrke og andre sivile som opptrer i en sporadisk ikke-stridende funksjon. Sivile som bidrar med hjelpefunksjoner i form av stell av sårede er følgelig ikke å regne som deltagende i militær virksomhet.
Å kriminalisere rekruttering av hjelpearbeidere til væpnede grupper vil derfor være uheldig siden det vil være vanskelig å fastslå hva slags tilknytning vedkommende faktisk må ha til gruppen for at det skal være forbudt etter den norske straffeloven. Slik forslaget nå lyder vil det f.eks. være ulovlig å rekruttere personer til å arbeide på sykehus som også tar seg av syke og sårede medlemmer av en væpnet gruppe. Et forslag om å kriminalisere rekruttering av helsepersonell til væpnede grupper kan også sette helsepersonell i større fare siden man «legitimerer» at de kan anses som aktivt deltakende i konflikten og dermed gjøre at de lettere blir utsatt for angrep.»
5.4 Departementets vurdering
Departementet opprettholder forslaget om å utvide forbudet mot rekruttering til militær virksomhet for en fremmed stats styrker, til også å omfatte rekruttering for en ikke-statlig styrke eller gruppe.
Forslaget anses som et naturlig supplement til forslaget om å kriminalisere militær deltakelse i væpnet konflikt, jf. punkt 6 og forslaget til straffeloven § 145. Som en følge av den tematiske sammenhengen til straffeloven § 145 foreslår departementet en slik regel gitt som en egen bestemmelse i straffeloven kapittel 18, jf. forslaget til ny § 146. En redegjørelse for plasseringen i kapittel 18 gis også i punkt 6.4.7 nedenfor.
Et sentralt vilkår i forslaget til straffeloven § 146 er at vedkommende rekrutteres til «militær virksomhet». Dette skal forstås på samme måte som i straffeloven § 128 annet punktum. Rekrutteringsforbudet utvides dermed til å gjelde rekruttering til militær virksomhet for andre enn fremmede stater. Hvorvidt dette kan ramme for vidt, beror langt på vei på hvilke handlinger man ønsker å ramme. En innsnevring til «direkte deltakelse i fiendtligheter» ville rettet seg mot å forhindre rekruttering til deltakelse i kamphandlinger. I et nasjonalt sikkerhetsperspektiv kunne dette et stykke på vei vært tilstrekkelig, siden det er grunn til å anta at det er personer med stridserfaring som utgjør den største trussel mot rikets sikkerhet ved hjemkomst til Norge, jf. punkt 2.2. Samtidig vitner trusselvurderingene om en mer generell risiko som følge av deltakelse i militær virksomhet.
En bredere utformet bestemmelse antas å være lettere å håndheve, idet den ikke vil stille like strenge krav til presisering av den konkrete aktiviteten rekrutteringen dreier seg om. Følgelig åpner den heller ikke i samme grad for omgåelser gjennom påstander om at rekrutteringen ikke er til selve den direkte deltakelsen i fiendtlighetene eller ikke gjelder en pågående væpnet konflikt. En nærmere redegjørelse for vilkåret om «militær virksomhet», gis i forbindelse med forslaget til forbud mot deltakelse i væpnet konflikt, jf. punkt 6.4.5 nedenfor og forslaget til straffeloven § 145.
Det foreslås ikke å gjøre et unntak fra det alminnelige medvirkningsansvaret for rekruttering til militær deltakelse, jf. straffeloven § 15. Medvirkning kan være både fysisk og psykisk, for eksempel det å bidra med en oversettelse av rekrutteringsbudskapet. Ulike former for finansiell bistand, for eksempel til publisering og kjøp av oversettelsestjenester, kan også rammes.
Forbudet rammer all rekruttering, uavhengig av om rekrutteringen er for en «aktverdig sak» eller ikke. Heller ikke for det gjeldende forbudet mot rekruttering til militær virksomhet for en fremmed stat, er slike forhold relevante. Å skulle frita noen for straffansvar på et slikt grunnlag, vil reise meget vanskelige problemstillinger, jf. den tilsvarende drøftelsen av dette i punkt 6.4.2 om forbudet mot deltakelse i væpnet konflikt.
Rekrutteringsforbudet rammer både nordmenn og utlendinger, uavhengig av om rekruteringen skjer i Norge eller utlandet, jf. forslaget til endringer i straffeloven § 5 og særmerknaden til denne. Forslaget inneholder ikke et vilkår om at rekrutteringen må skje i riket, slik som i straffeloven § 128 annet punktum. Ettersom rekrutteringen må gjelde slik deltakelse som er ulovlig etter § 145, rammes i praksis kun rekruttering av personer som er norske statsborgere eller bosatt her. Påtale for rekruttering foretatt i utlandet reises bare når allmenne hensyn tilsier det, jf. nærmere om dette i punkt 6.4.3 nedenfor. Påtale av rekruttering i Norge følger hovedregelen i straffeprosessloven § 62 a. Dette omfatter ikke bare tilfeller hvor gjerningspersonen befinner seg i Norge. Rekruttering rettet mot en person som oppholder seg i Norge, regnes som foretatt også i Norge, jf. straffeloven § 7.