Prop. 48 L (2019–2020)

Endringer i pakkereiseloven (angrerett og reisegaranti)

Til innholdsfortegnelse

3 Reisegaranti for «kun transport»

3.1 Gjeldende rett mv.

Pakkereiser består av minst to ulike typer reisetjenester som gjelder samme reise eller ferie, se pakkereiseloven § 6. Tidligere ble pakkereiser typisk solgt av pakkereisearrangører. I dag regnes også de som selger ulike reisetjenester som til sammen utgjør en pakkereise, for arrangører. Også ulike transportører, for eksempel flyselskaper, kan dermed være pakkereisearrangører. Arrangør av pakkereiser skal stille reisegaranti. Reisegarantien skal sikre at den som har kjøpt en pakkereise ikke taper innbetalt forskudd dersom reisearrangøren blir insolvent før pakkereisen starter, og pakkereisen dermed ikke blir gjennomført. Dersom reisen er begynt når insolvens hos arrangøren inntreffer, og en av reisetjenestene som inngår i pakkereisen er transport, skal reisegarantien også sikre den reisende hjemtransport. Uten reisegaranti risikerer den reisende å måtte betale returreisen en gang til. Verken pakkereisedirektivet av 2015 eller det tidligere direktivet av 1990 omhandler salg av enkeltstående reisetjenester. Etter pakkereiseloven av 1995 skulle det likevel stilles reisegaranti for transport som skjedde sammen med en pakkereise, forutsatt at transporten hovedsakelig var til personlig bruk for kunden, se § 11-1 første ledd annet punktum. Tankegangen var at reisende som kjøpte ledige seter på charterfly, også skulle få dekket returreisen dersom pakkereisearrangøren gikk konkurs før hjemreise. Begrunnelsen var at «alle satt på samme fly». I dag kjøper tradisjonelle pakkereisearrangører også ledige flyseter på ordinære rutefly. Disse setene kombineres med andre reisetjenester og danner pakkereiser, eller videreselges som «kun fly». På et ordinært rutefly kan det derfor sitte passasjerer som har kjøpt flybillett av flyselskapet, passasjerer som har kjøpt flybillett gjennom reisearrangør, passasjerer som har kjøpt pakkereise av flyselskapet og passasjerer som har kjøpt pakkereise av tradisjonell pakkereisearrangør.

Reglene som påla pakkereisearrangører å stille reisegaranti ved salg av «kun transport» ble ikke videreført i ny pakkereiselov, se Prop. 54 L (2017–2018) punkt 10.4.

3.2 Forslag i høringsnotatet

3.2.1 Gjeninnføring av reisegaranti

Etter behandlingen av Prop. 54 L (2017–2018) 6. juni 2018 anmodet Stortinget regjeringen om å fremme forslag om å videreføre reglene om reisegaranti for «kun transport», se anmodningsvedtak nr. 848 (2017–2018) og bakgrunn under punkt 2.1.

Som følge av Stortingets anmodningsvedtak foreslo departementet i høringsnotatet at de tidligere reglene om reisegaranti for «kun transport» blir gjeninnført. Forslaget innebar at en reisearrangør skal stille reisegaranti ved salg av kun transport, uansett om transporten foregår med ordinær rutetransport sammen med passasjerer som ikke deltar på noen pakkereise, eller med chartertransport hvor det for øvrig kun sitter charterturister. Transportører, for eksempel flyselskaper, skal ikke stille reisegaranti når de bare selger transporten. Først når transportørene selger pakkereiser eller sammensatte reisearrangementer, må også disse selskapene stille reisegaranti. Spørsmålet er tidligere behandlet i Ot.prp. nr. 41 (2005–2006) punkt 3.2.4 og i Prop. 54 L (2017–2018) punkt 10.4.

Tidligere bestemmelse om reisegaranti for «kun transport» gjaldt kun når pakkereisen var til den reisendes personlige bruk. Selv om det ikke fremgår av Stortingets anmodningsvedtak, foreslo departementet å videreføre det tidligere kravet om personlig bruk. Dermed gjenopprettes den tidligere rettstilstanden om plikt til å stille reisegaranti for «kun transport» som selges av en pakkereisearrangør, jf. pakkereiseloven av 1995 § 11-1 første ledd annet punktum.

3.2.2 Klagebehandling og klagegebyr

Etter pakkereiseloven § 50 annet ledd skal den som stiller reisegaranti for pakkereiser delta i nemnd som behandler tvister som omfattes av lovens virkeområde, og betale gebyr til nemndas drift. Det følger av ordene «for pakkereiser» at nemnda ikke behandler klager som gjelder sammensatte reisearrangementer, som også omfattes av pakkereiseloven. Klager på reisetjenester som til sammen utgjør sammensatte reisearrangementer, jf. pakkereiseloven § 7, behandles av nemnd som den enkelte reisetjeneste hører under. Dersom det ikke er etablert noen nemnd som er godkjent etter lov om godkjenning av klageorganer for forbrukersaker, er Forbrukerrådet klageinstans (fra 1. januar 2021 vil dette være Forbrukertilsynet). Etter pakkereiseloven av 1995 gjaldt plikten til å delta i klagenemnda alle som stilte reisegaranti etter loven § 11-1. Dette var de som solgte pakkereiser og «kun transport», og de som solgte pakkereiselignende reiser.

Departementet foreslo i høringsnotatet at tidligere ordning videreføres. Etter forslaget skulle altså klage på «kun transport» behandles av samme nemnd som behandler klage på hele pakkereisen, altså Pakkereisenemnda.

3.3 Høringsinstansenes syn

3.3.1 Gjeninnføring av reisegaranti

10 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget om å gjeninnføre reisegaranti for pakkereisearrangør som selger «kun transport». Av disse støtter Advokatforeningen, Forbruker Europa, Forbrukerrådet, Forbrukertilsynet,Luftfartstilsynet og Norsk ReiselivsForum forslaget. Forbrukertilsynet støtter også forslaget om at reisegarantien kun skal gjelde transport som hovedsakelig er til personlig bruk for den reisende, slik at rettstilstanden fra 1995-loven gjenopprettes. Øvrige instanser har ikke kommentert kravet om at reisen skal være til personlig bruk. Forbrukertilsynet viser blant annet til sitt innspill datert 2. mai 2018 til Familie- og kulturkomiteens behandling av forslaget om ny pakkereiselov. I brevet skriver Forbrukertilsynet at ca. 10% av flykapasiteten til pakkereisearrangørene i dag selges som «seat-only». Fjernes garantiplikten vil dette bety at 100 000 norske reisende hvert år mister retten til konkursdekning og hjemtransport. Det å fjerne garantiplikten vil altså bety redusert forbrukervern for et betydelig antall reisende. Forbrukertilsynet skriver videre at:

«[E]tter vårt syn kan dette bare begrunnes hvis byrden ved å stille garanti er av en viss størrelse og virkelig utgjør en konkurranseulempe av betydning. Dette er imidlertid ikke tilfelle fordi prisene på seat-only er såpass mye lavere enn pakkereiser, og summene det stilles garanti for er tilsvarende lavere. Et velbegrunnet estimat tilsier at den samlede garantistillelsen for seat-only i Norge neppe overstiger 300 000 kr. For bransjens konkurranseevne som helhet kan det vanskelig hevdes at dette skal ha noen betydning. For det enkelte selskap vil også den økonomiske belastningen være liten. Garantiplikt for seat-only passasjerer er altså billig forbrukerbeskyttelse som det vanskelig kan hevdes merkbart påvirker bransjens konkurranseevne på en negativ måte.»

Forbrukertilsynet skriver videre i brevet til Familie- og kulturkomiteen, at å nedjustere forbrukerbeskyttelsen på nivå med flyreiser neppe vil føre til passasjervekst for charterselskapene. Forbrukertilsynet frykter at det vil oppfattes som urimelig dersom «seat-only»-passasjerer ikke får refundert forhåndsbetalte billetter, mens pakkereisende med samme selskap får pengene tilbake. Tilsynet frykter også at det vil oppfattes som urimelig hvis flyet som skal sikre hjemtransport av konkursrammede passasjerer kun tar med pakkereisepassasjerene og lar passasjerer med «seat-only»-billetter stå igjen på flyplassen.

Luftfartstilsynet mener at det er rimelig at passasjerer på det samme charterflyet er dekket av samme garantiordning i en insolvenssituasjon, og antar at risikoen for konkurs hos en reisearrangør er større enn for ordinære flyselskaper.

«Luftfartstilsynet forstår imidlertid Virkes innvendinger om at markedet har endret seg, og er enig i at det er lite logisk at en «seat-only»-reise skal være underlagt et krav om reisegaranti når den foretas på rutefly hvor andre passasjerer ikke har tilsvarende beskyttelse.»

Luftfartstilsynet bemerker videre at

«[D]ette er imidlertid ikke er et argument for å svekke forbrukerbeskyttelsen for norske reisende, men kan like gjerne være et argument for å jobbe for en reisegaranti i insolvenssituasjoner for ordinære ruteflypassasjerer. En slik ordning må imidlertid gjennomføres gjennom et felleseuropeisk regelverk og er ikke gjenstand for tema her.»

NHO Luftfart mener at det ikke bør være særnorske regler på dette området, og støtter ikke forslaget. Hovedorganisasjonen Virke (Virke), NHO Reiseliv, NHO Sjøfart og Regelrådet går også mot forslaget. NHO Reiseliv og NHO Sjøfart skriver i en fellesuttalelse at de slutter seg til departementets tidligere vurderinger, da det ble konkludert med at det ikke skulle gjelde reisegaranti for kun transport. Instansene uttaler videre:

«Forskjellsbehandling av ulike reisende vil virke både urimelig og ulogisk. I tillegg vil forslaget gi økt risiko og kostnader for reisearrangørene. På dette området er det full nasjonal handlefrihet. Det er unødvendig å påføre reiselivsnæringen særlige kostnader som utenlandske konkurrenter ikke har. Det vil også medføre konkurransevridning mellom de som tilbyr pakkereiser og de som tilbyr bare enkeltstående reiser.»

Virke mener at man i minst mulig grad bør benytte seg av adgangen til å innføre nasjonale særreguleringer, selv der direktivet åpner opp for dette. Dersom det likevel gjøres, bør det legges til grunn at særreglene ikke skal svekke konkurransen mellom de ulike aktørene som tilbyr den samme reisetjenesten. Virke viser til at det har vært en enorm utvikling i reisemarkedet siden pakkereiseloven av 1995 ble vedtatt. Internett og fremveksten av de såkalte lavpris-flyselskapene har endret markedet, produktene som tilbys og måten publikum bestiller sine reiser på. Det siteres fra uttalelsen:

«Regelverket som har stilt strengere krav til arrangørene sammenlignet med flyselskapene, har vært med på å bidra til en situasjon der reisearrangørene har tapt terreng sammenlignet med flyselskapene. Endringene med flere lavprisselskaper har ført til økt risiko for konkurser blant flyselskapene, noe som utsetter forbrukerne for en betydelig risiko dersom de kjøper en flyreise sammenlignet med en pakkereise. Tidligere, da flyselskapene i all hovedsak var statseide, var risikoen for konkurs betydelig lavere enn i dag. Regelverket er imidlertid ikke oppdatert med tanke på disse endringene i markedet.»

Virke mener de ulike aktørene som selger den samme reisetjenesten bør ha like krav og rammevilkår å forholde seg til, og at forbrukere bør ha den samme beskyttelsen mot konkurs, uavhengig av om de kjøper en flyreise av et flyselskap eller om de kjøper en flyreise av en arrangør. Virke er sterkt kritisk til den foreslåtte ordningen, da den kun vil ramme «arrangører». Dersom det innføres et krav om å stille reisegaranti, bør det omfatte alle som selger en flyreise fra Norge. Virke mener at det er fullt mulig å få til en ordning der alle forbrukere som kjøper flyreiser er beskyttet gjennom et reisegarantifond. Virke foreslår at dette kan løses ved å etablere et reisegarantifond for flyreiser, etter inspirasjon fra den danske modellen. Virke viser til at myndighetene i Danmark har opprettet et eget reisegarantifond for flyreiser hvor det betales inn 2 kr pr. reise som går til reisegarantifondet for flyreiser. Flyselskapene slipper dermed å binde opp kapital, samtidig som forbrukerne får beskyttelse gjennom fondet. Modellen behandler alle aktører likt, er ikke konkurransevridende, og er forbrukervennlig. Virke mener en slik løsning vil være god.

Virke viser til at endringen i flymarkedet, med flere flykonkurser de senere årene, blant annet AirBerlin og Primera Air, taler for et sterkere vern av forbrukerne. Går store aktører på det norske flymarkedet konkurs vil det ramme norske forbrukere svært hardt. Derfor er det rimelig at også flyselskapene skal ta del i en reisegarantiordning.

Regelrådet finner det uheldig at det foreslås å gjeninnføre regler som ble opphevet for kort tid siden. Rådet mener at næringslivet har tilpasset seg endringen, og at en gjeninnføring vil medføre nye administrative kostnader for de berørte. Nye regler bør etter Regelrådets vurdering få virke en tid før de endres, med mindre reglene umiddelbart viser seg å ha viktige uforutsette virkninger.

3.3.2 Klagebehandling og klagegebyr

Advokatforeningen,Forbrukerrådet og Forbruker Europa støtter forslaget om at klage på «kun transport» skal behandles av samme nemnd som behandler klage på hele pakkereisen, altså Pakkereisenemnda. Advokatforeningen påpeker at den nære sammenhengen mellom sakene gjør at departementets forslag fremstår som rasjonelt. NHO Luftfart bemerker at de ikke er uenig, men understreker at det er viktig at de som behandler denne typen «transportsaker» i Pakkereisenemnda har tilstrekkelig bransjekunnskap til å vurdere disse sakene. Ikke bare opp mot pakkereiseloven, men også i henhold til annet regelverk som gjelder for luftfarten på forbrukerområdet, herunder forordning (EF) nr. 261/2004, Montrealkonvensjonen og luftfartsloven. Instansen påpeker at det er viktig at det er samsvar mellom nemndspraksis i Pakkereisenemnda og Transportklagenemnda. NHO Reiseliv og NHO Sjøfart går imidlertid i en fellesuttalelse mot forslaget om at Pakkereisenemnda skal behandle klager også på «kun transport». De viser til at de siste årene er det etablert særnemnder for ulike typer transport. Begrunnelsen for å ikke ha en felles transportklagenemnd, er å sikre representativitet i nemndene og kvalitet i avgjørelsene. Det er uheldig dersom Pakkereisenemnda tar stilling til rettsspørsmål og utvikler praksis av betydning for de andre nemndene, uten at transportørene er representert i nemnda. Også Norsk ReiselivsForum mener at Transportklagenemnda skal behandle klagene som gjelder «kun transport», mens Pakkereisenemnda skal behandle klager på transport, når transporten utgjør del av en pakkereise.

3.4 Departementets vurderinger

3.4.1 Gjeninnføring av reisegaranti

Enkelte høringsinstanser har påpekt at uttrykket «transportdelen av en pakkereise» som er anvendt i høringsnotatet er upresist. Det skal alltid stilles reisegaranti for hele pakkereisen, også transporten som inngår i den. Pakkereiseloven av 1995 § 11-1 første ledd annet punktum brukte uttrykket «transport som skjer sammen med en pakkereise». Dette uttrykket dekket heller ikke realitetene, ettersom det i praksis ble krevet at pakkereisearrangøren også stilte reisegaranti ved salg av flyseter på rutefly. Derfor anvender departementet uttrykket «kun transport» i proposisjonen her, når salget gjøres av en pakkereisearrangør. Spørsmålet om plikt til å stille reisegaranti ved salg av «kun transport» gjelder i prinsippet alle transportmidler. For enkelhetsskyld omtales i det følgende kun reisegaranti for flytransport.

I Prop. 54 L (2017–2018) punkt 10.4.5 begrunnet departementet forslaget om ikke å videreføre bestemmelsen om «kun transport» blant annet med at nasjonale særregler vil være en konkurranseulempe for norske arrangører som skal konkurrere både nasjonalt og over landegrensene. Departementet mente at den tidligere begrunnelsen for regelen om plikt til å stille reisegaranti for «kun transport», at det var urimelig og ulogisk at noen var dekket av reisegaranti og andre ikke når alle reiste med samme fly, ikke lenger er holdbar fordi pakkereisearrangører også selger flybilletter med ordinære rutefly. Departementet mente det ville være urimelig om kravet om å stille reisegaranti for flybilletter som ikke inngår i en pakkereise, avhenger av om det er en reisearrangør eller et flyselskap som selger billetten.

Forbrukerbeskyttelse er viktig. Hensyn til likebehandling av forbrukere som kjøper samme produkt er også viktig. Departementet foreslår derfor at pakkereisearrangørs plikt til å stille reisegaranti for reisende med charterfly som kun har kjøpt transporten, skal gjeninnføres. Dermed likestilles de som reiser med samme fly.

Pakkereisearrangør videreselger også transport med rutefly. Billettene kjøpes ofte lang tid på forhånd, før det er klart hvor mange charterfly som skal til reisemålet og hvorvidt den enkelte som har kjøpt billett skal reise med charterfly eller med rutefly. Det er derfor vanskelig å ha regler om reisegaranti for «kun transport» som foregår med pakkereisearrangørens egne eller innleide charterfly. Departementet foreslår derfor at reisegarantien for «kun transport» også skal gjelde når pakkereisearrangøren videreselger flybilletter som går med ordinært rutefly, slik ordningen var etter tidligere pakkereiselov. I praksis vil den reisendes risiko for å rammes av pakkereisearrangørens insolvens eller konkurs i slike tilfeller være liten. Risikoen eksisterer kun i perioden mellom betaling og utstedelse av flybillett. Etter at flybilletten er utstedt er det flyselskapet som har ansvaret for passasjeren. Transporten påvirkes ikke av arrangørens konkurs. Departementet har fått denne e-posten fra en stor pakkereisearrangør:

«(……) Ett reisebyrå/turoperator som selger ruteflybilletter via IATA (uansett om det er kun fly eller som endel av en pakke) utsteder flybilletten via GDS systemet (type Amadeus) og så får flyselskapet pengene sine fra BSP oppgjøret.
Når en flybillett er utstedt eier flyselskapet ansvaret for passasjeren.
Skulle reisebyrået/turoperatøren ha gått konkurs i mellomtiden (fra salget av billetten til den faktiske gjennomføringen av reisen) så fratar ikke det flyselskapet ansvaret for å frakte passasjeren på de flydokument som er utstedt.»

Den begrensede risikoen bør få betydning for beregning av størrelsen på reisegarantien. Departementet vil vurdere om det er grunn til å se nærmere på reglene om fastsettelse av garantiens størrelse, som er fastsatt i pakkereiseforskriften.

Likebehandling av henholdsvis ulike næringsdrivende som selger samme produkt, og de reisende, kan tilsi at man innfører krav om reisegaranti for enhver flyreise. Dette er imidlertid ikke aktuelt nå.

Etter dette foreslår departementet at ordningen med reisegaranti for «kun transport», når det er pakkereisearrangøren som selger billetten, gjeninnføres. Som etter tidligere lov gjelder forslaget kun når transporten er til personlig bruk for den reisende.

Se forslaget til pakkereiseloven § 42 første ledd nytt annet punktum.

3.4.2 Klagebehandling og klagegebyr

Pakkereisenemnda behandler klager på pakkereiser. En klage kan gjelde alle de ulike reisetjenestene som inngår i pakkereisen, også transport. Det er pakkereisearrangøren som har plikt til å delta i Pakkereisenemnda, og til å betale gebyr til nemndas drift. Det følger av pakkereiseloven § 50. Gjeninnføring av plikt til å stille reisegaranti for pakkereisearrangørens salg av «kun transport», utvider ikke antall medlemmer i pakkereisenemnda. Pakkereisearrangøren som selger «kun transport» er allerede medlem. Utvidelsen av plikt til å stille reisegaranti kan imidlertid spille inn på størrelsen på gebyret til nemndas drift som pakkereisearrangøren skal betale til Pakkereisenemnda, dersom nemnda også skal behandle klager på «kun transport».

NHO Reiseliv og NHO Sjøfart går imot forslaget om at Pakkereisenemnda også skal behandle klager på «kun transport». Innvendingen skyldes at transportørene, for eksempel flyselskapet det klages på, ikke er representert i Pakkereisenemnda. Nemnda består av medlemmer som representerer henholdsvis passasjer- og tjenesteyterinteressene. Tjenesteyterinteressene er ulike reisebyrå og reisearrangører, mens det er Forbrukerrådet og Forbruker Europa som representerer passasjerene. I Transportklagenemnda er ulike transportselskap, blant annet Norwegian, Widerøe, SAS, Hurtigruten og Ruter representert. Det settes ulike nemnder ut fra hvilken transportsektor saken gjelder (fly, tog/kollektiv og båt). Departementet vil bemerke at innvendingen fra NHO Reiseliv og NHO Sjøfart om at transportøren som klagen gjelder ikke er representert i Pakkereisenemnda også er relevant når en klage på pakkereise gjelder en transporttjeneste. Pakkereisenemnda behandler i dag klager som gjelder transporttjenester, når disse inngår i en pakkereise. Departementet foreslår ingen endring i dette. Pakkereisenemnda skal fortsatt behandle klager på pakkereiser.

Gjeninnføring av plikt til å stille reisegaranti for pakkereisearrangørens salg av «kun transport» reiser imidlertid spørsmålet om klage på «kun transport» skal behandles av Pakkereisenemnda som etter 1995-loven, eller av Transportklagenemnda som i dag behandler klager som gjelder transport som ikke inngår i en pakkereise, altså uansett om transporten er solgt av en pakkereisearrangør eller direkte av transportøren. Spørsmålet er altså om innføring av krav om reisegaranti for «kun transport» som selges av en pakkereisearrangør, skal medføre at klagebehandlingen flyttes fra Transportklagenemnda til Pakkereisenemnda. Reisegarantifondet innkrever gebyr til Pakkereisenemnda, og gebyrets størrelse er regulert i pakkereiseforskriften. Transportklagenemnda krever inn gebyr fra transportørene. Transportklagenemndforskriften gir i § 8-5 tredje ledd annet punktum rett til fradrag i gebyrberegningen til Transportklagenemnda for transportytelser som gir adgang til nemndbehandling etter pakkereiseloven, slik at dobbel gebyrplikt unngås.

Norsk ReiselivsForum er sekretariat for både Transportklagenemnda og Pakkereisenemnda. Departementet antar at gjennom sekretariatet tilflyter det Pakkereisenemnda informasjon relevant for forberedende behandling av transportklager. Departementet er likevel enig i at det er nærliggende om klage på «kun transport» behandles av Transportklagenemnda med sine bransjerepresentanter, og ikke av Pakkereisenemnda. Forslaget støttes også av Norsk ReiselivsForum.

Etter dette frafaller departementet forslaget om at klager som gjelder «kun transport» skal behandles av Pakkereisenemnda, som tidligere. Etter departementets syn bør ikke gjeninnføring av plikt til å stille reisegaranti for «kun transport» medføre at klagebehandlingen overføres fra Transportklagenemnda til Pakkereisenemnda.

Til dokumentets forside