3 Egenbetaling (studieavgift) fra tredjelandsstudenter

3.1 Bakgrunn

Regjeringen varslet i Meld. St. 14 (2024–2025) Sikker kunnskap i en usikker verden at det skal settes i gang et arbeid for å styrke den strategiske tilnærmingen til å rekruttere og beholde internasjonale studenter og forskere, for å bidra til å dekke fremtidens kompetansebehov. Innretningen av studieavgiften for studenter fra land utenfor EØS og Sveits (tredjelandsstudenter) inngår i dette arbeidet. Egenbetaling er lovens begrep for studieavgift, disse to begrepene benyttes i det videre om det samme.

I 2023 ble det innført egenbetaling i høyere utdanning for tredjelandsstudenter. Innføringen av studieavgiften hadde bakgrunn i statsbudsjettet for 2023, jf. Prop. 1 S (2022–2023) og Innst. 12 S (2022–2023), der Stortinget vedtok å kutte bevilgningen til universiteter og høyskoler som følge av forventet inntekt fra innføringen av egenbetaling for studenter fra land utenfor EØS og Sveits. Bakgrunnen var at Norge var ett av få land som tilbød gratis utdanning til alle internasjonale studenter samtidig som norske studenter i de fleste tilfeller må betale studieavgift for å studere i land utenfor EØS. Det ble innført krav om at universitetene og høyskolene skulle sette en minst kostnadsdekkende avgift. Det ble grovt anslått at hvis institusjonene etter innføringen beholdt ca. 30 prosent av tredjelandsstudentene, ville de ikke få redusert økonomisk handlingsrom. Stortinget vedtok endringene i loven våren 2023 med virkning fra høsten 2023, se Prop. 68 L (2022–2023).

Siden innføringen har det vært en kraftig nedgang i nye tredjelandsstudenter. Antallet nye studenter med statsborgerskap fra land utenfor EØS og Sveits (førstegangsregistrerte) på toårige masterprogram, gikk ned med rundt 60 prosent fra 2022 til 2023. Ikke alle disse betaler studieavgift, fordi de har permanent opphold eller omfattes av andre unntak. I gruppen som omfattes av kravet om studieavgift anslår departementet at nedgangen var over 80 prosent. Høsten 2023 var det registrert 461 betalende studenter, hvorav 261 på 2-årige masterprogrammer. Høsten 2024 var det registrert 688 betalende studenter, hvorav 390 på toårige masterprogrammer. Det var omtrent 32 prosent færre nye betalende studenter på toårige masterprogrammer i 2024, sammenlignet med 2023. Nedgangen har vært størst innenfor realfag og teknologi, som er viktige for fremtidens kompetansebehov i Norge. Tallene er innhentet av Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse.

3.2 Gjeldende rett

3.2.1 Universitets- og høyskoleloven

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 2-6 regulerer egenbetaling ved statlige universiteter og høyskoler for statsborgere fra land utenfor EØS og Sveits. Første ledd fastsetter at institusjonene skal kreve egenbetaling fra disse studentene, og at egenbetalingen minst skal dekke institusjonenes kostnader for utdanningen.

Uhl. § 2-6 andre ledd fastsetter at det er enkelte grupper av studenter det ikke skal kreves egenbetaling fra:

• Utenlandske borgere som etter internasjonale avtaler har rett til å bli likebehandlet med norske borgere

• Utenlandske borgere som kan ha rett til lån og stipend i Lånekassen på samme vilkår som norske borgere

• Doktorgradskandidater

• Utvekslingsstudenter. Institusjonene kan likevel kreve egenbetaling dersom dette ligger til grunn for utvekslingsavtaler med en utenlandsk institusjon.

Etter uhl. § 6-2 tredje ledd skal private universiteter og høyskoler ikke bruke statstilskudd til å dekke driftskostnader for studier til studentgrupper som skal avkreves egenbetaling etter uhl. § 2-6.

Uhl. § 2-6 tredje ledd gir departementet hjemmel til å gi forskrift om unntak fra første ledd. Departementet kan fastsette unntak både fra plikten til å kreve egenbetaling, og fra kravet om kostnadsdekkende egenbetaling.

Departementet har i universitets- og høyskoleforskriften § 4-4 første ledd fastsatt unntak fra kravet om egenbetaling for studenter som er omfattet av ordningen Students at Risk (StAR), studenter som studerer i Norge gjennom programmene NORPART og NORHED, gjennom Fulbright-programmet og fellesgradssamarbeidet Erasmus Mundus.

Institusjonene er i forskriften § 4-4 andre ledd gitt adgang til å unnta fra egenbetaling grupper av studenter som deltar i studieprogrammer som tilbys i samarbeid mellom norsk og utenlandsk utdanningsinstitusjon (fellesgrader) og urfolksstudenter ved Samisk høgskole.

Departementet har ikke fastsatt unntak fra kravet om full kostnadsdekning.

3.2.2 EØS-retten

Regelverket om egenbetaling for studenter fra land utenfor EØS og Sveits er også underlagt EØS-rettens regelverk og begrensninger knyttet til offentlig støtte (statsstøtte). Offentlig støtte til økonomisk aktivitet er i utgangspunktet forbudt etter EØS-retten. Ved endring av reglene om studieavgift vil det være en del av vurderingen om regelverket er i tråd med de EØS-rettslige reglene om offentlig støtte.

Som offentlig støtte regnes midler fra det offentlige som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å gi en økonomisk fordel til enkelte foretak eller produksjon av enkelte varer, og som påvirker samhandelen mellom EØS-landene (EØS-avtalen art. 61). Slik støtte er ulovlig, med mindre den likevel kan gis etter et av de fastsatte unntakene fra forbudet. Et sentralt vilkår for om finansiering av utdanning anses som offentlig støtte, er foretakskriteriet, som innebærer et vilkår om at mottaker må drive økonomisk aktivitet.

Etter EØS-retten regnes enhver aktivitet som består i å levere varer eller tjenester i et marked som en økonomisk aktivitet. Det er den konkrete aktiviteten som vurderes, og det har ikke betydning hvordan virksomheten er organisert eller om den har ideelle eller kommersielle formål. Dersom virksomheten ikke driver økonomisk aktivitet, gjelder heller ikke forbudet mot offentlig støtte.

Utdanning kan være både økonomisk og ikke-økonomisk aktivitet. Utdanning som er en del av det nasjonale utdanningssystemet og i hovedsak er finansiert av staten, regnes som ikke-økonomisk aktivitet etter statsstøtteregelverket. Dette følger av EU-domstolens praksis. I EFTA Surveillance Authority Decision No 3/17/COL Notion of State Aid (NoA) avsnitt 29 vises det til at dette utgangspunktet ikke forandres i de tilfellene det tas noe egenbetaling som bidrar til å dekke driftskostnader. Disse økonomiske bidragene dekker ofte bare en brøkdel av de reelle kostnadene ved tjenesten, og vurderes derfor ikke som vederlag for tjenesten som ytes. Slik egenbetaling endrer derfor ikke det statsstøtterettslige prinsippet om at utdanningstjenester hovedsakelig finansiert av det offentlige, vurderes som ikke-økonomisk aktivitet.

I NoA avsnitt 30 vises det til at offentlige utdanningstjenester som nevnt over, må skilles fra tjenester hovedsakelig finansiert av egenbetaling eller kommersielle inntekter. Som eksempel vises det til høyere utdanning finansiert i sin helhet av studenter. Dette vurderes som økonomisk aktivitet etter statsstøtteregelverket.

3.3 Høringsforslaget

For å gi universitetene og høyskolene større fleksibilitet til å rekruttere i tråd med fremtidens kompetansebehov og for at Norge skal være konkurransedyktig i den globale konkurransen om gode studenter, foreslo departementet å stryke universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 2-6 første ledd andre punktum, som innebærer å fjerne kravet om at egenbetalingen for studenter fra land utenfor EØS og Sveits (tredjelandsstudenter) minst skal dekke institusjonens kostnader til utdanningen.

For private universiteter og høyskoler ble det foreslått å ha samme regel som for de offentlige institusjonene. Uhl. § 6-2 tredje ledd ble derfor foreslått endret fra et forbud mot å bruke statstilskudd til studier for studentgrupper som det skal kreves egenbetaling for etter § 2-6, til å fastslå at også private universiteter og høyskoler skal ta egenbetaling fra studenter fra land utenfor EØS og Sveits.

I høringsforslaget redegjorde departementet for to forslag som ikke ble anbefalt:

• Endre fra «skal» til «kan» kreve egenbetaling

• Innføre unntak i forskrift uten lovendring

3.4 Høringsinstansenes syn

Det var til sammen 49 høringsinstanser som uttalte seg om forslaget om å fjerne kravet om at studieavgiften skulle være kostnadsdekkende. 32 av høringsinstansene var positive til forslaget, men et flertall av disse ønsket primært at studieavgiften skulle fjernes i sin helhet. Ti høringsinstanser støttet ikke forslaget, også flere av disse mente at studieavgiften burde fjernes. Sju høringsinstanser ønsket primært å fjerne studieavgiften, men uttalte seg ikke konkret om de mente forslaget om å fjerne kravet til at studieavgiften skal være kostnadsdekkende var en ønsket løsning sammenlignet med dagens situasjon.

De 32 høringsinstansene som var positive til forslaget, primært eller sekundært, var hovedsakelig universiteter og høyskoler, i tillegg til Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir), enkelte private organisasjoner og enkeltpersoner. De fleste høringsinstansene var enige i at innføringen av studieavgift har gjort Norge til et mindre attraktivt studieland for tredjelandsstudenter, og flere universiteter og høyskoler har mistet mangfold og viktig kompetanse. Universitetet i Stavanger (UiS) påpekte at Norge ikke uten videre kunne sammenlignes med andre europeiske land fordi det blant annet er høyere levekostnader i Norge. Arkitektur- og designhøgskolen uttalte at de ble hardt rammet av innføringen av studieavgiften og mente høringsforslaget vil bidra til at de kan jobbe for en bedre balanse mellom skandinaviske og internasjonale studenter. Både Abelia og Næringslivets hovedorganisasjon mente forslaget vil sette institusjonene i bedre stand til å tiltrekke verdifull internasjonal kompetanse til Norge.

Det er i alt 25 høringsinstanser som har uttalt at de ønsker å fjerne studieavgiften, selv om dette ikke var et forslag i høringen. Dette gjelder blant andre Høgskolen i Østfold, Universitet i Oslo (UiO), Norsk studentorganisasjon (NSO), Forskerforbundet, og Universitets- og høgskolerådet (UHR). Flertallet av disse støttet sekundært departementets forslag om å fjerne kravet til kostnadsdekkende studieavgift og uttalte at det er et steg i riktig retning.

Enkelte av høringsinstansene, blant annet Akademikerne og NSO mente alternativet departementet tok opp i høringen om å endre bestemmelsen om studieavgift til at institusjonene «kan» kreve studieavgift er den beste løsningen.

Av de ti høringsinstansene som var negative til forslaget, var flertallet studentorganisasjoner, inkludert NSO. De var i hovedsak negative fordi det ikke fulgte økte bevilgninger med forslaget. Da ble den økonomiske byrden lagt på institusjonene, noe høringsinstansene ikke vurderte som hensiktsmessig. De mente dette førte til at forslaget i realiteten ikke ville bidra til å nå målet med å gjøre Norge til et mer attraktivt studieland. Dette gjaldt Høgskolen i Østfold, UiO, Universitetet i Bergen (UiB), NSO, Studentorganisasjonen ved UiS, Studentparlamentet ved UiO, Studenttinget ved NTNU, Studentene og akademikernes internasjonale hjelpefond, Tekna – Teknisk-naturvitenskapelig forening og en privatperson.

NSO uttalte at de fortsatt mener at egenbetaling bryter med gratisprinsippet i høyere utdanning, og at det svekker Norges mulighet til å tiltrekke seg et bredt internasjonalt mangfold i akademia. De foreslo at det i tillegg til å fjerne kravet om minst kostnadsdekkende, lovfestes at egenbetalingen ikke kan være mer enn kostnadsdekkende. Videre påpekte de blant annet utfordringer med ulike avgifter ved institusjonene, manglende innsyn for studentene og behov for en nasjonal veileder.

Flere av høringsinstansene som støttet forslaget, uttalte seg også kritisk til at det ikke ble foreslått å reversere kuttet som ble gjennomført ved innføring av studieavgiften, eller å gi institusjonene resultatbasert uttelling for studiepoengproduksjon for tredjelandsstudentene. Universitetet i Sørøst-Norge uttalte at det er sterkt urimelig at forslaget gir institusjonene ansvaret for å prioritere dekningen av de resterende kostnadene dersom studieavgiften settes ned, innenfor gjeldende rammer. De mente en løsning kunne være å gjennomføre forslaget om at institusjonene kunne sette lavere studieavgift, men å kompensere institusjonene med resultatbasert uttelling for studiepoengproduksjonen. Det samme ble støttet av blant andre Høgskolen i Molde – Vitenskapelig høgskole i logistikk, Høgskolen i Østfold, Norges idrettshøgskole, Universitetet i Innlandet, Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet (UiT), Forskerforbundet og Samfunnsviterne. Hk-dir mente også at det burde følge en utredning av resultatbasert uttelling med dette forslaget. UHR har også uttalt at kuttet som ble gjennomført ved innføring av studieavgiften, burde reverseres i sin helhet. I tillegg mente enkelte at forslaget ville føre til økt administrasjon for institusjonene, og at dette burde ha vært utredet nærmere.

Flere høringsinstanser, blant andre HK-dir mente også det er behov for tydeligere rammer for studieavgiften og at hva som regnes som en symbolsk sum må avklares tydeligere. Enkelte høringsinstanser påpekte at det burde tydeliggjøres hvordan institusjonene skal rekruttere strategisk og hvordan summen på egenbetalingen skal ses i sammenheng med kompetansebehov. I tillegg stilte Norges handelshøyskole spørsmål ved om det er hensiktsmessig at institusjonene selv skal fastsette studieavgiften ut fra vage kriterier. HK-dir påpekte videre et behov for mer målrettet rekruttering av studenter fra tredjeland. De mener det er behov for en rekrutteringsstrategi, stipendprogram og flere andre tiltak for å styrke Norge som studieland. UiT og Norges miljø- og biovitenskapelige universitet mente også det er behov for å etablere flere stipendordninger for å øke Norges konkurranseevne og sikre bred tilgang til norsk utdanning.

Enkelte høringsinstanser ga uttrykk for et behov for presisering av EØS-regelverket. UiO og UiB presiserte at de mener at kostnaden må ta utgangspunkt i den enkelte students studieavgift og at de var usikre på departementets forståelse av at regelverket gjelder på tilbudsnivå.

3.5 Departementets vurdering

3.5.1 Om å fjerne kravet om kostnadsdekkende studieavgift

Departementet mener det er behov for å styrke den strategiske tilnærmingen til rekruttering av internasjonale studenter til Norge i tråd med fremtidens kompetansebehov.

For at norske universiteter og høyskoler skal kunne bli mer konkurransedyktige, og for å bedre dekke fremtidens kompetansebehov foreslår departementet å gå videre med forslaget om å fjerne kravet om at studieavgiften minst skal være kostnadsdekkende. Departementet mener at dette vil gi institusjonene fleksibilitet, og forslaget er målrettet i møte med de utfordringene sektoren og arbeidslivet selv peker på.

Én av hovedutfordringene med studieavgiften for tredjelandsstudenter, slik den er innrettet i dag, er at norske institusjoner opplever at de prises ut på grunn av det høye kostnadsnivået i Norge. Prisene varierer mellom tilbud og institusjoner, men vanlige nivåer på studieavgiften ved de statlige institusjonene er fra rundt 200 000 kroner til rundt 280 000 kroner i året. Det er høyere enn de gjennomsnittlige prisene i de andre nordiske landene og betydelig høyere enn i mange andre europeiske land. Av de 31 europeiske universitetene (utenom britiske) som er høyere plassert enn Universitetet i Oslo på universitetsrangeringen til Times Higher Education, er det bare ett universitet som har en høyere studieavgift enn UiO for tredjelandsstudenter for en master i et naturvitenskapelig fag. I Europa synes det kun å være Storbritannia, Irland og Nederland hvor studieavgiftene generelt er like høye som i Norge.

I tillegg til studieavgiftene kommer et generelt høyt kostnadsnivå i Norge for livsopphold. På Eurostats indeks for prisnivået for personlig konsum er det kun Sveits, Island, Luxembourg, Danmark og Irland som er plassert høyere enn Norge i Europa.

Det lave antallet nye tredjelandsstudenter etter innføringen av studieavgift har gjort at også institusjonenes samlede inntekter fra studieavgiften er lave. De fleste statlige institusjonene mottok under 2 mill. kroner per institusjon i egenbetaling fra tredjelandsstudenter i 2024.

Nedgangen i internasjonale studenter har vært størst innen naturvitenskapelige og tekniske fag, det vil si i fag der Norge har behov for mer kompetanse fremover. Ved mange tilbud har det ikke vært tilstrekkelig med søkere fra Norge eller andre EØS-land til å kompensere for nedgangen, slik at rekrutteringsgrunnlaget på områder med store kompetansebehov er blitt svekket. Økt fleksibilitet i fastsettelsen av studieavgiften for de ulike studieprogrammene vil gi institusjonene mulighet til å tilpasse seg skiftende rekrutterings- og kompetansebehov både regionalt og nasjonalt.

Høringsinstansene er enige i departementets vurdering av utfordringene som har oppstått etter innføringen av studieavgift for tredjelandsstudenter. Flere peker på klart færre internasjonale studenter, noe som fører til utfordringer med blant annet mangfold på studiestedet og kompetansemangel.

Mange av høringsinstansene som er positive til forslaget om lovendring, ønsker primært å fjerne kravet om å ta studieavgift, det samme gjelder de som ikke støtter forslaget. Enkelte høringsinstanser har også tatt til orde for departementets alternativ i høringen om å endre bestemmelsen om studieavgift til at institusjonene «kan» kreve egenbetaling. Departementet vurderer på samme måte som i høringsnotatet, at å endre bestemmelsen om studieavgift til en «kan»-bestemmelse vil uthule hele bestemmelsen om studieavgift. Det vil da bli helt opp til den enkelte institusjon om studieavgift skal kreves, noe som vil kunne føre til svært ulik praksis mellom institusjoner. En full reversering av studieavgift for tredjelandsstudenter var ikke et av departementet sine forslag i høringen. Det er fremdeles slik at de fleste land Norge sammenligner seg med tar studieavgift og at norske studenter i hovedsak må betale studieavgift utenfor EØS og Sveits. Departementet vurderer at det ikke er aktuelt å fjerne studieavgiften. Enkelte høringsinstanser har bedt departementet vurdere flere stipendordninger for tredjelandsstudenter. Departementet vurderer som i høringsforslaget at det er begrenset med muligheter for unntak i forskrift uten at bestemmelsen om egenbetaling uthules. Når det gjelder stipendordninger vil det være et prioriteringsspørsmål som må bli vurdert i lys av den videre utviklingen. Det er naturlig å se hvordan de endringene som foreslås i denne proposisjonen virker før det vurderes eventuelle andre tiltak.

Når det gjelder innspillene om behovet for en rekrutteringsstrategi mener departementet at institusjonene selv og i fellesskap står nærmest til å vurdere det strategiske behovet for internasjonal kompetanse. Institusjonene har ulike faglige profiler, og vil kunne ha ulike behov. Departementet vurderer Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse sitt innspill om å sette i gang flere tiltak for å styrke Norges posisjon som studieland som et godt innspill og vil ta dette med i videre arbeid.

Enkelte høringsinstanser har tatt til orde for en tydeliggjøring av hva som menes med at det ikke er anledning for institusjonene til kun å ta en symbolsk sum i studieavgift, og for hvordan nivået på avgiften skal ses i sammenheng med formålet om mer strategisk rekruttering. Flere høringsinstanser har foreslått at det gis økte bevilgninger som følge av at studieavgiften reduseres, f.eks. gjennom å gi resultatbasert uttelling for studiepoengproduksjonen, slik at avgiften kan settes ned uten at institusjonene må prioritere det opp mot annen virksomhet.

Departementet mener at institusjonene selv står nærmest til å vurdere hva som er et hensiktsmessig nivå på studieavgiften i lys av formålet om å rekruttere strategisk til områder med tydelige kompetansebehov i samfunnet, og at det vil være unødvendig detaljstyring å sette et fast minimumsbeløp for alle studier. Institusjonenes vurderinger av kompetansebehov og strategisk rekruttering, kan også tas opp i styringsdialogen med departementet.

Institusjonene får en rammebevilgning som de skal disponere for å nå sine overordnede mål og egne prioriteringer. Departementet vurderer at tilbudene til tredjelandsstudenter må være en del av disse prioriteringene. Institusjonene har selv den beste kunnskapen om sine egne kostnader, rekrutteringsgrunnlaget av søkere både innenfor og utenfor EØS og prisnivået for lignende tilbud i andre land, og kan vurdere prisnivået ut fra disse forholdene og behovet for den aktuelle kompetansen. Dersom institusjonene ikke greier å rekruttere internasjonale studenter uten at studieavgiften settes så lavt at det vil gå ut over annen virksomhet med større måloppnåelse, er det ikke nødvendigvis riktig at staten finansierer disse tilbudene for tredjelandsstudenter.

Departementet legger til grunn at det ikke skal gis resultatbasert uttelling for studiepoengproduksjonen til tredjelandsstudenter som betaler redusert studieavgift. Formålet med endringen er ikke at staten generelt skal overta ansvaret for å finansiere utdanningen til tredjelandsstudentene. Formålet er å gi institusjonene større fleksibilitet og mulighet til å prioritere lavere studieavgift der de selv vurderer at dette vil dekke viktige kompetansebehov og oppfylle de overordnede målene. I tilfeller der institusjonene mener at kompetansebehovene ikke er sterke nok til å prioritere en reduksjon i studieavgiften, eller at behovene kan dekkes mer effektivt gjennom annen virksomhet, kan de selv prioritere å ikke sette ned studieavgiften. I slike tilfeller bør en reduksjon i studieavgiften heller ikke finansieres gjennom omprioriteringer fra andre institusjoner eller på andre områder i statsbudsjettet.

I og med at mange institusjoner rekrutterer svært få studenter med dagens prisnivå, innebærer fleksibiliteten en mulighet til å øke de samlede inntektene ved at de kan rekruttere noe flere betalende studenter enn i dag. Selv om studieavgiften settes lavere enn de totale kostnadene per student ved tilbudet, kan de dekke inn de ekstra kostnadene ved å ta opp noen flere studenter, og reduksjonen trenger i så fall ikke å gå på bekostning av annen virksomhet.

Departementet foreslår å fjerne kravet om at egenbetalingen skal være kostnadsdekkende. Se forslag til endring i uhl. § 2-6 tredje ledd.

3.5.2 Private institusjoner

Uhl. § 2-6 om egenbetaling for statsborgere fra land utenfor EØS og Sveits gjelder for statlige universiteter og høyskoler. For private universiteter og høyskoler som mottar statstilskudd, følger det i dag av uhl. § 6-2 tredje ledd at statlige midler ikke kan benyttes til å dekke driftskostnader for utdanning til studentgrupper som skal avkreves egenbetaling etter § 2-6 første ledd. De private institusjonene må dermed ta kostnadsdekkende egenbetaling fra denne studentgruppen, med mindre de har andre midler (gaver e.l.) til å dekke driftskostnadene. Det er fastsatt unntak for visse grupper av studenter i universitets- og høyskoleforskriften § 4-4 tredje ledd.

Ettersom departementets forslag er å fjerne kravet om at egenbetaling ved de statlige institusjonene minst skal dekke institusjonens kostnader for utdanningen, vurderer departementet at § 6-2 tredje ledd også bør endres. Departementet foreslo å gjøre formuleringen lik som reguleringen for de statlige institusjonene, slik at private institusjoner som mottar tilskudd pålegges å kreve egenbetaling fra studenter som er statsborgere i land utenfor EØS eller Sveits. Ingen høringsinstanser var imot dette i høringen.

Egenbetalingen fra tredjelandsstudenter må være reell, og kan ikke settes til en helt symbolsk sum. En eventuell reduksjon av egenbetalingen til tredjelandsstudenter skal på samme måte som for de statlige institusjonene sees i lys av formålet om å rekruttere kandidater til områder med tydelige kompetansebehov i samfunnet. Departementet vurderer på samme måte som for de statlige institusjonene at det ikke er behov for å sette et minimumsbeløp for egenbetaling for tredjelandsborgere ved private institusjoner, men vil følge utviklingen av bruk av egenbetaling overfor denne studentgruppen.

Departementet går videre med forslaget om å endre regelen for private institusjoner slik at private institusjoner pålegges å ta egenbetaling fra studenter fra land utenfor EØS og Sveits. Forslaget har fått et tillegg for å klargjøre at institusjonene fortsatt står fritt til å avgjøre om de vil kreve egenbetaling for de gruppene som er omfattet av § 2-6 andre ledd. Se forslag til endring i § 6-2.

3.5.3 EØS-rettslig vurdering

Som omtalt i høringsnotatet, må de statsstøtterettslige vurderingene og kostnadsberegninger gjøres konkret av institusjonene. Institusjonene må fastsette egenbetalingen for utdanningstilbudet på en slik måte at finansieringen er i samsvar med EØS-regelverket om offentlig støtte.

I forbindelse med regulering av statlige universiteter og høyskolers adgang til å ta egenbetaling for utdanningstilbud som er tilpasset personer i arbeid, informerte departementet institusjonene i brev av 16. juni 2023 om departementets syn på hvor stor andel den offentlige støtten konkret bør være for å ikke være omfattet av EØS-regelverket om offentlig støtte, når tilbudet delvis er finansiert ved egenbetaling. Departementet opplyste at det er vanskelig å fastslå med sikkerhet hvor stor andel den offentlige støtten konkret må være. Det var få holdepunkter i EØS-retten som ga grunnlag for en oppfatning om denne andelen, og departementet anså det ikke som hensiktsmessig å fastsette en konkret andel i regelverket. Departementet ga i brevet uttrykk for en oppfatning om at det vil være forsvarlig å legge til grunn at utdanningen i «hovedsak» vil være finansiert av offentlige midler hvis om lag 65 prosent av kostnadene ved et utdanningstilbud er finansiert med offentlige midler, og den resterende andelen er dekket ved egenbetaling. Samtidig ble det tatt forbehold om at rettsutviklingen innen EØS-retten ville kunne gi grunnlag for å endre denne vurderingen.

Departementet mener fremdeles at det ikke er hensiktsmessig å forskriftsfeste en konkret andel, men ser at det er argumenter for at andelen offentlig finansering kan være noe lavere enn 65 prosent. Det er opp til institusjonene å vurdere risikoen ved å eventuelt operere med en lavere andel og å fastsette egenbetalingens størrelse på en slik måte at finansieringen er i samsvar med EØS-regelverket om offentlig støtte.

Så lenge alle studentene på et utdanningstilbud betaler det samme, vil det ikke ha betydning om man vurderer andelen offentlig finansiering for utdanningstilbudet som helhet eller andelen for den enkelte student. Slik departementet oppfatter det, skal vurderingen av om andelen offentlig finansiering er høy nok til å ikke være omfattet av EØS-regelverket om offentlig støtte knyttes til det konkrete studietilbudet og ikke til finansieringen av den enkelte studieplass. I tilfeller der noen studenter betaler studieavgift mens andre studenter ikke betaler, må institusjonene derfor sikre at egenbetalingen fra studentene ikke medfører at andelen offentlig finansering av utdanningstilbudet samlet sett blir for lav. Det er ikke studieavgiften for den enkelte student som er avgjørende, men hvordan den påvirker den samlede finansieringen av studietilbudet.

UiO har i sin høringsuttalelse stilt spørsmål om vurderingen av finansiering på utdanningsnivå kan føre til en sammenblanding av den bevilgningsfinansierte og den konkurranseutsatte virksomheten. Departementet oppfatter dette som et spørsmål om det i slike tilfeller kan forekomme at offentlige midler som skal gå til en ikke-økonomisk aktivitet tilflyter en økonomisk aktivitet (kryssubsidiering).

Som omtalt over, vil utdanningstilbudet ikke anses som økonomisk aktivitet dersom den offentlige finansieringen av tilbudet er tilstrekkelig høy. Selv om enkelte studenter betaler en høyere andel studieavgift, vil ikke utdanningstilbudet være økonomisk aktivitet og det vil ikke være omfattet av EØS-rettens regler om offentlig støtte. Institusjonen anses ikke som et foretak i forbindelse med utdanningstilbudet, og EØS-rettens regler om offentlig støtte gjelder derfor ikke det aktuelle tilbudet. Selv om enkelte studenter betaler høyere studieavgift, vil tilbudet heller ikke overfor dem anses som økonomisk aktivitet. I slike tilfeller vil det etter departementets vurdering ikke forekomme kryssubsidiering.