5 Kort om administrative sanksjoner i utenlandsk rett
5.1 Svensk rett
Det strafferettslige sanksjonssystemet i Sverige har blitt utredet og endret en rekke ganger. Det har imidlertid ikke vært foretatt noen større samlet revisjon av det administrative reaksjonssystemet. Lovgiver har likevel i ulike lovsaker trukket opp retningslinjer for hvordan visse administrative sanksjoner bør anvendes og hvordan lovbestemmelser om dem bør utformes for å oppfylle rimelige krav til effektivitet og rettssikkerhet. Det har i praksis dreid seg om «sanktionsavgifter», som svarer til overtredelsesgebyrer i norsk rett. Slike retningslinjer har fått tilslutning av Riksdagen, se for eksempel Regeringens proposition 1981/82:142 s. 21 flg. I senere lovgivningsarbeider har regjeringen vist til disse retningslinjene, for eksempel i en proposisjon om administrative sanksjoner på fiskeriområdet (Regeringens proposition 2007/08:107 side 14) og i et rundskriv med generelle vurderinger av hvordan en tilsynsregulering bør være (skr. 2009/10:79 s. 46 flg.).
I Straffrättsanvändningsutredningen (SOU 2013:38 s. 467 flg.) er det gitt en beskrivelse av utviklingen i bruken av «sanktionsavgifter» fra 1970-tallet og frem til i dag. En hovedobservasjon er at det ikke finnes noen enhetlig linje for hvordan ordninger med sanktionsavgifter har vært uformet eller anvendt.
Den svenske straffeloven (Brottsbalken) har en legaldefinisjon av «brott» som danner utgangspunktet for kategoriseringen av ulike sanksjoner med tilknytning til straffelovgivningen:
«Brott är en gärning som är beskriven i denna balk eller i annan lag eller författning och för vilken straff som sägs nedan är föreskrivet.»
I lovgivningen skilles det mellom mellom «påföljd for brott» og andre rettsvirkninger av «brott». «Påföljd för brott» deles inn i «straff» og annen «påföljd». Etter svensk rett er det bare bot og fengsel som er straff i juridisk forstand. Ved siden av disse to straffeartene har man de andre strafferettslige reaksjonene «villkorlig dom», «skyddstillsyn» og «överlämnande till särskild vård.»
Andre rettsvirkninger av «brott» deles inn i skadeserstatning og særskilte rettsvirkninger av «brott». Noen av de særskilte rettsvirkningene har rent strafferettslig karakter, andre er reaksjoner eller sanksjoner av sivilrettslig eller forvaltningsrettslig art. Særskilte rettsvirkninger av «brott» er blant annet inndragning (förverkande), tilbakekall av tillatelser, foretaksbot, sanksjonsavgifter og utvisning. Det må bemerkes at reaksjoner av denne art kan ilegges også av andre grunner enn at det er forøvet et brott. For det første kan også lovbrudd som ikke er «brott», utløse slike reaksjoner. Særlig rettsvirkning kan i enkelte tilfeller også ramme andre rettssubjekter enn lovovertrederen. For det andre kan slike reaksjoner inntre uten at noen type lovbrudd er begått. Førerkort kan for eksempel inndras som følge av innehaveres dårlige helse.
Brottsbalken har ingen uttømmende oppregning av de særlige rettsvirkningene av «brott», av andre lovbrudd eller av andre forhold. De fleste slike reaksjoner reguleres av særlovgivningen. De alminnelige domstolene idømmer «påföljd» for «brott» Dersom domstolen finner at noen har gjort seg skyldig i et «brott», skal den alltid idømme «påföljd», med mindre en særlig unntaksregel er anvendelig. I motsetning til «påföljd för brott» ilegges særlige rettsvirkninger ikke alltid av den domstolen som dømmer i straffersaken, men også av forvaltningsdomstoler eller andre myndigheter. Reaksjoner av denne arten trenger ikke heller alltid å vare knyttet til om det foreligger et «brott».
I mange tilfeller er det gitt særlige regler om saksbehandlingen i tilknytning til hjemmelsgrunnlaget for de ulike administrative sanksjonene. Langt på vei kommer likevel de alminnelige forvaltningsrettslige reglene til anvendelse. Den mest sentrale lovgivningen på området er förvaltningslagen. Hovedinntrykket er at de saksbehandlingsreglene som gjelder for forvaltningsorganene, har store likhetstrekk med de norske reglene.
I Sverige foretas domstolskontrollen med forvaltningsvedtak som hovedregel av egne forvaltningsdomstoler (förvaltningsrätt, kammarrätt og Högsta förvaltningsdomstolen).
Reglene om «ordningsbot» svarer i hovedtrekk til den norske ordningen med forenklet forelegg. Vilkårene for å ilegge «ordningsbot» og reglene om saksbehandlingen fremgår for en stor del av rättegångsbalken (1942:740) kapittel 48, mens hjemmelen for å ilegge ordingsbot følger av særlovgivningen. Særlovgivningen gir for eksempel adgang til å ilegge ordingsbot for veitrakkovertredelser og typiske ordensforstryrrelser, slik som drikking av alkohol på offentlig sted.
Den svenske ordningen med «vite» kan sammenlignes med tvangsmulkt i det norske systemet. Ordningen har to ledd: Første ledd er at det utferdiges et «vitesföreläggande». Det innebærer at det til et forbud eller påbud knyttes en betalingsforpliktelse som oppstår hvis forbudet eller pålegget ikke overholdes. I så fall inntrer annet ledd i ordningen. Det består i en dom eller en beslutning om at betalingsforpliktelsen ilegges.
For at «vite» skal kunne ilegges i forbindelse med et vedtak må dette være særskilt fastsatt i lovgivningen på det enkelte forvaltningsområdet. Lag om viten (1985:206) gir imidlertid generelle regler som gjelder for «vite» om ikke annet er særlig bestemt.
Det er to hovedtyper av «vite», nemlig «förfarandavite» og «materielt vite». «Förfarandavite» kan anvendes av domstoler og forvaltningen for å få parter og andre til å innfinne seg til forhandlinger, gi opplysninger mv. Ved slikt «vite» har som regel det samme organet som kan forelegge «vite», også myndighet til å idømme eller ilegge betalingsforpliktelser. «Materielt vite» benyttes for å sikre gjennomføringen av en del forvaltningsvedtak. Slikt vite blir forelagt av forvaltningen og ilegges ved endelig dom, normalt av forvaltningsdomstolene. «Vite» kan fastsettes som et engangsbeløp eller som en løpende betalingsforpliktelse.
5.2 Finsk rett
Det strafferettslige sanksjonssystemet i Finland har vært gjenstand for en omfattende revisjon de senere år. Det har imidlertid ikke vart foretatt noen samlet revisjon av det administrative reaksjonssystemet.
Den finske straffeloven inneholder disse alminnelige straffartene: ovillkorligt fängelse, övervakningsstraff, samhällstjänst, villkorligt fängelse, bot og ordningsbot. For offentlige tjenestemenn kan dessuten avskjed og advarsel fastsettes som spesielle straffarter. Ved siden av de alminnelige og de spesielle straffene kan lovbrudd gi grunnlag for andre strafferettslige reaksjoner, blant annet inndragning.
Lovbrudd kan også medføre en rekke administrative reaksjoner i form av tap av rettigheter/tillatelser, avgifter mv. Disse reaksjonene kan dels ha forebyggende formål, dels kan formålet være pønalt. Fire slike sanksjoner som har klare pønale trekk er felparkeringsavgift (som til tross for navnet er en administrativ sanksjon), kontrollavgift i kollektivtrafikk, overlastavgift og påföljdsavgift för konkurrensbegränsning (konkurransebruddsavgift). De to siste sanksjonene, og særlig påföljdsavgiften för konkurrensbegränsning (konkurransebruddsavgiften), kan komme opp i meget betydelige beløp.
I Finland har man en ordning med «vite» som i hovedsak svarer til den svenske ordningen beskrevet i punkt 5.1. Administrative sanksjoner ilegges av forvaltningen, i motsetning til straff, som ilegges av domstolene. I Finland foretas domstolskontroll med forvaltningsvedtak av egne forvaltningsdomstoler (første instans i hvert distrikt og Högsta forvaltningsdomstolen).
I utgangspunktet kommer reglene i den finske forvaltningsloven til anvendelse ved ileggelse av administrative sanksjoner. I en del tilfeller er det dessuten gitt særlige regler om saksbehandlingen i tilknytning til hjemmelsgrunnlaget for de ulike administrative sanksjonene. Hovedinntrykket er at saksbehandlingsreglene har store likhetstrekk med de norske reglene.
Reglene om «ordningsbot» svarer i hovedtrekk til den norske ordningen med forenklet forelegg. Sanksjonen nyttes overfor lovovertredelser som skjer i stort omfang, for eksempel trafikkforseelser. Vilkårene for å ilegge ordningsbot, hvilke lovbrudd som kan avgjøres med ordningsbot, hvilke bøtesatser som skal gjelde og hvem som kan ilegge slik bot, følger av den finske straffeloven. Saksbehandlingsreglene er fastsatt i egen lov. Det er et vilkår for å ilegge «ordningsbot» at loven ikke foreskriver strengere straff enn bøter eller fengsel i 6 måneder. Ordningsbot kan ikke ilegges dersom
lovbruddet har vært egnet til å foranledige fare eller uleilighet som ikke anses å være liten
den som har begått overtredelsen, gjennom sin atferd har vist likegyldighet overfor forbud eller påbud i loven
det er åpenbart at fornærmede i anledning overtredelsen kommer til å fremsette begjæring om påtale eller legge frem et erstatningskrav
Ileggelse av ordningsbot kan bringes inn for de ordinære domstolene (tingsrätten).
5.3 Dansk rett
Forvaltningslovningen i Danmark inneholder hjemler for administrative sanksjoner slik som overtredelsesgebyr og bruk av administrativt rettighetstap som administrativ sanksjon.
De materielle vilkårene for ileggelse av administrative sanksjoner er ikke regulert i forvaltningsloven (lov nr. 571 av 19. desember 1985), men følger av særlovgivningen. Saksbehandlingen ved administrative sanksjoner er ikke særskilt regulert i forvaltningsloven, men følger lovens alminnelige regler. Vedtak om administrative sanksjoner kan bringes inn for domstolene og prøves etter sivilprosessuelle regler.
I lov 9. juli 2004 nr. 442 om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter (retssikkerhedsloven) er selvinkrimineringsvernet i forvaltningssaker regulert. De ulike opplysningspliktene som pålegges private i lovgivningen, gjelder ikke overfor en juridisk eller fysisk person der det foreligger en konkret mistanke mot personen om en straffbar handling, ved mindre det kan utelukkes at opplysningene har betydning for straffesaken, jf. loven § 10 første ledd. Opplysningspliktene gjelder likevel så langt forvaltningen søker opplysningene for å bruke dem i behandlingen av andre spørsmål enn fastsettelse av straff, jf. 10 annet ledd. Myndighetene har veiledningsplikt om taushetsretten, jf. § 10 tredje ledd første punktum.
Lovgivningen inneholder en del hjemler for at forvaltningen kan ilegge tvangsmulkt. Tvangsmulkt ilegges imidlertid i vesentlig utstrekning av domstolene etter krav fra offentlige myndigheter. Forvaltningens ileggelse av tvangsmulkt er ikke særskilt regulert, og reglene i særlovene suppleres av alminnelige forvaltningsrettslige regler.
Straffereaksjon i form av bot kan ilegges av påtalemyndigheten uten domstolenes mellomkomst gjennom ordningen med «bødeforelæg» etter retsplejeloven § 832. Vilkårene er at siktede erklærer seg skyldig i overtredelsen og innen en nærmere angitt frist erklærer seg rede til å betale boten fastsatt i forelegget, jf. første ledd første punktum. Forelegget får rettskraftvirkninger som en dom, jf. § 832 tredje ledd, og det kan ikke ankes, jf. § 902.
Overtredelser av forvaltningslovgivningen er i stor utstrekning straffebelagt. En rekke forvaltningsmyndigheter har hjemmel til å ilegge bødeforelæg.
Etter reglene om forenklet bødesagsproces i retsplejeloven § 896 a, som trådte i kraft i 2011, kan den siktede ilegges en straffereaksjon uten å ha samtykket til det. Siktede kan dømmes uten innkalling til rettsmøte og uten oppmøte, jf. retspleieloven § 896 a. Vilkåret er for det første at siktede ikke begjærer rettsmøte innen fristen angitt i forelegget, jf. § 896 a nr. 2. For det andre må det i bødeforelegget være varslet om at siktede kan bli dømt uten ytterliggere varsel, og uten mulighet for anke, ved mindre siktede innen en frist angitt i bødeforelegget begjærer at saken skal behandles i et rettsmøte, jf. § 896 a nr. 2.