19 Lovfesting av bevisregler?

19.1 Gjeldende rett

Ved avgjørelsen av om det er grunnlag for en administrativ sanksjon og eventuelt hva den skal gå ut på, kan det foreligge usikkerhet om sakens fakta. Slik usikkerhet om sakens fakta må løses ved anvendelse av bevisregler. Mest sentralt i drøftelsen i det følgende står spørsmål om beviskrav. Med «beviskrav» menes her det kravet til bevisets styrke som må foreligge for at et gitt faktum kan anses bevist. I praksis er det vanlig å angi kravet til bevisets styrke som en viss sannsynlighetsgrad. Med «tvilsrisiko» (også omtalt som «bevisbyrde» i snever forstand eller «objektiv bevisbyrde») siktes det her til hvem (part, forvaltningsorgan) det skal gå ut over at rettsanvenderen (dommeren, forvaltningstjenestemannen) mener det er usikkert om det beviskravet som gjelder for det aktuelle bevistemaet, er oppfylt.

Utvalget redegjør for kravene til tvilsrisiko og bevisenes styrke etter gjeldende rett i NOU 2003: 15 punkt 5.6.2.2 og 5.7.13.

I saker om straff har påtalemyndigheten tvilsrisikoen for at de fakta som kan føre til domfellelse, foreligger, og det gjelder et strengt beviskrav: Straff kan bare ilegges dersom den straffbare handlingen er bevist utover enhver rimelig tvil. Bakgrunnen er hensynet til å unngå at uskyldige blir dømt i straffesaker. Disse kravene gjelder også for påtalemyndigheten ved spørsmålet om utferdigelse av forelegg på straff.

I saker om administrative sanksjoner (og andre forvaltningstiltak) oppstår spørsmålet om bevisregler i første omgang for forvaltningen når det skal treffes avgjørelse om hvorvidt det er grunnlag for en administrativ sanksjon og hva den i tilfelle bør gå ut på. For domstolene blir spørsmålet hvilke sivilprosessuelle bevisregler som gjelder ved prøvingen av forvaltningens vedtak.

Det må i prinsippet skilles mellom de bevisreglene som gjelder når forvaltningen selv treffer vedtak og når forvaltningens vedtak blir prøvd i domstolene. Siden forvaltningens avgjørelser, herunder forvaltningens vurdering av faktum, kan overprøves av domstolene, er den altoverveiende hovedregel etter departementets syn at det samme beviskrav gjelder for forvaltningens og domstolens behandling av forvaltningsvedtak. Dette må gjelde ikke minst dersom domstolene ved sin etterfølgende kontroll kan prøve alle sider av saken.

Som utgangspunkt legges sivilprosessuelle bevisregler til grunn ved domstolenes prøving av forvaltningsvedtak. Selv om en ikke kan oppstille noe generelt utgangspunkt om hvem som har tvilsrisikoen når en forvaltningssak skal avgjøres, må en kunne bygge på at forvaltningsorganet har tvilsrisikoen ved avgjørelsen av spørsmålet om det foreligger forhold som oppfyller vilkårene for å ilegge en administrativ sanksjon. Tilsvarende vil som utgangspunkt gjelde også ved ileggelse av visse andre reaksjoner mot lovbrudd, slik som administrativ inndragning, selv om det ikke skulle være tale om en sanksjon. Anvendelse av straffeprosessuelle beviskrav ved rettslig prøving av forvaltningsvedtak krever særlig forankring for eksempel i loven eller dens forarbeider, jf. Rt. 1999 side 14 på side 25.

Hvilket eller hvilke beviskrav som gjelder ved administrative sanksjoner, er mer komplisert. Først drøftes hvilke krav som gjelder etter tradisjonell norsk sivilprosess. Deretter drøftes hvilke krav som eventuelt følger av EMK artikkel 6. Innenfor sivilprosessen kreves som utgangspunkt alminnelig sannsynlighetsovervekt (overvektsprinsippet) for å legge til grunn et bestemt faktum. Bakgrunnen er at partenes interesser i sivilprosessen normal betraktes som likeverdige og kontrære, og det har vært antatt at et krav om sannsynlighetsovervekt over tid sikrer flest riktige avgjørelser, jf. for eksempel Rt. 2008 side 1409 avsnitt 39. Det finnes imidlertid unntak fra utgangspunktet om sannsynlighetsovervekt. I rettspraksis er det blant annet slått fast at beviskravet etter en nærmere vurdering kan skjerpes til klar sannsynlighetsovervekt for faktum som er særlig belastende for en part. Se her blant annet Rt. 2007 side 1851 avsnitt 32, Rt. 2015 side 921 avsnitt 77 og Rt. 2014 side 1161 avsnitt 20 til 24.

Loven, enten uttrykkelig eller gjennom for eksempel lovens forarbeider, kan gi uttrykk for at et annet beviskrav skal gjelde. Departementet er ikke kjent med at det innenfor særlovgivningen forekommer uttrykkelig lovfestede beviskrav for å kunne ilegge administrative sanksjoner. I særlovens forarbeider er imidlertid kravene til bevis tidvis omtalt. Når loven eller forarbeidene ikke gir særlige holdepunkter for beviskravet for den administrative sanksjonen, må det vurderes om det er den sivilprosessuelle hovedregel om sannsynlighetsovervekt som gjelder, eller om et annet beviskrav må legges til grunn.

Administrative sanksjoner, slik dette begrepet nyttes i proposisjonen, kan noen ganger være av en slik art at det, også uavhengig av holdepunkter i lovtekst eller forarbeider og de kravene som følger av EMK artikkel 6 nr. 2, etter ulovfestede sivilprosessuelle regler må stilles krav om kvalifisert sannsynlighetsovervekt. I storkammerdommen i Rt. 2008 side 1409, som gjaldt gyldigheten av et vedtak om ordinær tilleggsskatt, kom Høyesteretts flertall (7-4) til at det gjaldt en krav om skjerpet sannsynlighetsovervekt for det faktum som vedtak om ordinær tilleggsskatt etter dagjeldende ligningsloven § 10-2 sammenholdt med § 10-4 bygde på. Retten trakk frem at ordinær tilleggsskatt kan være en tyngende økonomisk sanksjon, at forhøyd tilleggsskatt ofte forutsetter forhold som er klanderverdige eller infamerende for skattyter, og at forholdet kan være straffbart, jf. dommens avsnitt 64.

Etter opplegget i proposisjonen vil en administrativ sanksjon også være straff etter EMK artikkel 6. Dermed gjelder uskyldspresumsjonen i EMK artikkel 6 nr. 2. Det kan være noe usikkert hvor langt EMK artikkel 6 nr. 2 stiller krav til tvilsrisiko og bevisenes styrke ved ileggelse av administrative sanksjoner. Utgangspunktet etter EMK artikkel 6 nr. 2 er at tvilsrisikoen i saker om straff etter bestemmelsen må påligge det offentlige. Skyldpresumsjoner, både med hensyn til objektive og subjektive vilkår, er imidlertid ikke i strid med uskyldspresumsjonen så lenge presumsjonen holdes innenfor rimelighetens grenser. Den sentrale dommen fra EMD, som det er vist til i en rekke senere avgjørelser, er her Salabiaku mot Frankrike, 7. oktober 1988 (nr. 10519/83).

Det kan være mer uklart om hvor langt uskyldspresumsjonen i EMK artikkel 6 nr. 2 oppstiller beviskrav i saker om ileggelse av administrative sanksjoner. Høyesteretts avgjørelser i Rt. 2007 side 1217, Rt. 2008 side 1409 (storkammer), Rt. 2011 side 910 og Rt. 2012 side 1556 angår spørsmålet. I alle avgjørelsene utenom Rt. 2011 side 910 var det dissens om tolkningen av EMK artikkel 6 nr. 2 med sikte på hvilke krav til bevis bestemmelsen stiller. Flertallet (3-2) i Rt. 2012 side 1556 uttalte (avsnitt 50):

«Etter mitt syn har Høyesterett i storkammer avgjort at det helt generelt følger av EMK artikkel 6 at det for administrative sanksjoner som etter artikkelen har karakter av straff, må oppstilles et strengere beviskrav enn alminnelig sannsynlighetsovervekt. Det følger riktignok av flertallets begrunnelse i storkammerdommen at hvor strengt beviskravet er, må vurderes konkret for hvert enkelt rettsområde og sanksjon. Men det fremgår av dommen at kravet til bevis ikke kan være lavere enn klar sannsynlighetsovervekt.»

De nevnte sakene konsentrerer seg om hvilket beviskrav som gjelder ved vurderingen av om vilkårene for å ilegge en sanksjon er oppfylt. I Rt. 2012 side 1556 gjaldt drøftelsen riktignok hvilket beviskrav som gjaldt når retten som grunnlag for sanksjonsfastsettelsen tok stilling til om det forelå forsett eller bare uaktsomhet. Når forsett eller uaktsomhet også var et vilkår for ileggelse av sanksjon, mente Høyesterett at beviskravet måtte være det samme i de to relasjonene, jf. avsnitt 35. Deretter presiserte førstvoterende (samme avsnitt): «Jeg går [...] ikke inn på om, og i tilfelle når, det for øvrig kan være aktuelt å skjerpe beviskraet for utmålingsmomenter som inngår ved fastsettelsen av administrative sanksjoner.» Uttalelsen forutsetter at det ikke gjelder noe generelt utgangspunkt om klar sannsynlighetsovervekt for fakta av betydning for sanksjonsfastsettelsen. Noe slikt generelt krav kan ikke forankres i uskyldspresumsjonen.

Det må etter dette legges til grunn at EMK stiller krav til bevisenes styrke ved ileggelse av administrative sanksjoner. Så langt en bygger på Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2012 side 1556, må det også legges til grunn at det generelt gjelder et minstekrav om «klar sannsynlighetsovervekt» ved vilkår for ileggelse av administrative sanksjoner som har karakter av straff etter EMK artikkel 6. Det kan imidlertid være usikkert hvor absolutt et slikt standpunkt gjelder. Blant annet bygger dommen Lucky Dev mot Sverige, 27. november 2014 (nr. 7356/10) på at det, innenfor rammene av kravene til «fair trial» og uskyldspresumsjonen, etter en nærmere vurdering kan være adgang til å legge sannsynlighetsovervekt til grunn som beviskrav for i hvert fall enkelte av vilkårene for å ilegge reaksjon som er straff, jf. dommens avsnitt 66 til 68 med henvisninger. For fakta av betydning for sanksjonsfastsettelsen (utmåling) kan en i alle fall ikke bygge på noe generelt utgangspunkt om klar sannsynlighetsovervekt. I mangel av tydeligere avklaring finner ikke departementet grunn til å konkludere, men nøyer seg med å vise til at spørsmålene må finne sin avklaring i praksis. Uansett om en bygger på at det gjelder et generelt minstekrav om klar sansynlighetsovervekt ved vilkår for ileggelse av sanksjon, eller om en skulle anta at det i visse tilfeller gjelder et lavere beviskrav, følger det i alle fall av Rt. 2008 side 1409 og Rt. 2012 side 1556, jf. dommene henholdsvis avsnitt 104 og 50, at hvor strengt beviskravet er, må vurderes konkret for hvert enkelt rettsområde og hver enkelt sanksjon.

Departementet nevner for ordens skyld at krav tilsvarende dem som følger av EMK, også kan tenkes å følge av Grunnloven. Spørsmålet drøftes ikke her.

19.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget ønsker å videreføre de reglene om beviskrav som da hadde kommet til uttrykk i rettspraksis uten at lovfesting foreslås, jf. NOU 2003: 15 punkt 12.3.3. Utvalget vurderer ikke om det bør fastsettes en generell regel om tvilsrisiko ved ileggelse av administrative sanksjoner.

19.3 Høringsinstansenes syn

Blant høringsinstansene er det bare Norges Fiskarlag som uttaler seg. De uttaler på generelt grunnlag at de ikke kan akseptere at beviskravet settes lavere enn det straffeprosessuelle dersom en overtredelse skal sanksjoneres administrativt.

19.4 Departementets vurderinger

Etter gjeldende rett er utgangspunktet at forvaltningen har tvilsrisikoen i saker om ileggelse av administrative sanksjoner. Det kan imidlertid oppstilles regler om omvendt bevisbyrde innenfor rimelighetens grenser. Departementet anser det ikke nødvendig eller hensiktsmessig å foreslå lovfesting av et generelt utgangspunkt om tvilsrisiko i saker om administrative sanksjoner i forvaltningsloven.

Spørsmålet er om det bør foreslås visse lovbestemmelser om hvilke beviskrav som gjelder ved ileggelse av administrative sanksjoner, eventuelt også ved visse andre forvaltningstiltak som er behandlet i proposisjonen her. Først og fremst kunne det være spørsmål om å lovfeste beviskrav knyttet til vilkårene for ileggelse av sanksjon.

EMK artikkel 6 nr. 2 gir et visst rom for å nyansere beviskravet ved ileggelse av administrative sanksjoner.

Etter utvalgets utredning har det i rettspraksis skjedd viktige avklaringer av hvilke beviskrav som gjelder ved vilkår for ileggelse av administrative sanksjoner. Det som først og fremst kunne tale for lovfesting, er å gjøre utgangspunktet etter gjeldende rett mer tilgjengelig for forvaltningen og publikum. Dette vil kunne hindre at et uriktig beviskrav blir lagt til grunn, og således bidra til å trygge rettssikkerheten for den enkelte.

På den annen side er det usikkert hvilke nyanser som gjelder og hvordan EMDs praksis vil utvikle seg, jf. punkt 19.1. Rettsutviklingen kan derfor ganske raskt løpe fra en lovfesting. I Rt. 2012 side 1556, jf. drøftelsen i punkt 19.1, peker Høyesterett på at kravene til bevisenes styrke kan variere med hvert enkelt rettsområde og hver enkelt sanksjon. Departementet viser også til EMDs dom i saken Lucky Dev mot Sverige, 27. november 2014 (nr. 7356/10) avsnitt 65 til 69. En generell lovregulering i forvaltningsloven vil kunne bli lite tilpasset ulike rettsområder og sanksjoner.

Departementet er alt i alt blitt stående ved ikke å foreslå lovfesting av noe beviskrav ved vilkår for ileggelse av administrative sanksjoner. Tilsvarende konklusjon gjelder for fakta av betydning for sanksjonsfastsettelsen (utmåling).

Departementet går heller ikke inn for å lovfeste generelt utformede beviskrav for andre typer administrative reaksjoner mot lovbrudd (for eksempel administrativ inndragning som ikke er sanksjon).