Forsiden

Prop. 62 L (2015–2016)

Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.)

Til innholdsfortegnelse

3 Administrative sanksjoner – noen hovedtrekk

3.1 Innledning

I punkt 4 gjør departementet rede for overordnede krav i Grunnloven og sentrale menneskerettighetskonvensjoner som har betydning for utformingen av lovregler om administrative sanksjoner. I praksis er det først og fremst den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) som er den konvensjonen som har betydning. Bestemmelsene i EMK og tilhørende inkorporerte protokoller gjelder som norsk lov og skal ved motstrid gå foran annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3, jf. § 2 nr. 1. Andre konvensjonsforpliktelser kommer departementet inn på hvor disse er av særlig betydning.

I de enkelte punktene i proposisjonen gjør departementet nærmere rede for hvordan utvalgets og departementets forslag og vurderinger forholder seg til gjeldende regulering av administrative sanksjoner.

Departementet peker i punkt 3.2 på enkelte hovedtrekk ved dagens regler om administrative sanksjoner, med særlig vekt på å fremheve likheter og ulikheter mellom reglene om ileggelse av straff og administrative sanksjoner.

For en mer omfattende redegjørelse viser departementet til NOU 2003: 15 punkt 5.

3.2 Begrepsbruk og terminologi i proposisjonen

Begrepet administrativ sanksjon er ikke gitt noen generell definisjon i dagens lovgivning, men brukes først og fremst som et samlebegrep om ulike reaksjoner ilagt av forvaltningsorganer, for eksempel overtredelsesgebyr (herunder tilleggsskatt), tap av offentlige ytelser, administrative rettighetstap og administrativ inndragning. Sanksjonsutvalgets utredning har ført til en viss harmonisering av begrepsbruk og terminologi i lovgivningen.

Utvalget uttaler følgende om begrepene «sanksjon», «administrativ sanksjon» og «andre forvaltningstiltak», jf NOU 2003: 15 punkt 1.2:

«Etter mandatet skal utvalget finne frem til en hensiktsmessig terminologi som kan være rettesnor for den nærmere utforming av administrative sanksjoner i særlovgivningen. Utvalget har for sitt arbeid definert «sanksjon» slik:
«En administrativ sanksjon er en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan med hjemmel i lov, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål.»
Det karakteristiske for en sanksjon er at den er tilbakeskuende. Den utløses av en overtredelse, og formålet er å påføre gjerningspersonen eller foretaket et onde som en reaksjon mot overtredelsen. Sanksjoner må ha hjemmel i lov. Sanksjoner som kan ilegges av forvaltningen, betegnes «administrative» sanksjoner. Utvalget benytter begrepet «andre forvaltningstiltak» om vedtak som ikke er sanksjoner. […]»

Utvalget legger sin definisjon av «administrativ sanksjon» til grunn for drøftelsene i utredningen. I tillegg foreslår utvalget å lovfeste sin definisjon i forvaltningsloven § 44 første ledd. Gjennom denne legaldefinisjonen angis virkeområdet for de foreslåtte reglene om administrative sanksjoner i forvaltningsloven kapittel IX.

Utvalget foreslår også å lovfeste i forvaltningsloven § 44 annet ledd en ikke-uttømmende oppregning av hvilke forvaltningstiltak som regnes som «administrative sanksjoner»: overtredelsesgebyr, tilleggsbetaling, tap av offentlig ytelse, administrativ inndragning, administrativt rettighetstap og formell advarsel. At oppregningen ikke er uttømmende, fremgår av uttrykket «blant annet».

Departementet mener at utvalgets definisjon av «administrativ sanksjon» langt på vei er treffende for den typen tiltak en ønsker å fange opp. Begrepet bør etter departementets syn likevel gis en noe snevrere avgrensning, ved at bare slike administrative reaksjoner som utgjør «straff» etter EMK, regnes med. Dette skyldes flere forhold. For det første er det uheldig om det innføres nye generelle begreper om «straff» og «sanksjon» i tillegg til dem som allerede følger av Grunnloven § 96 og EMK, fordi det vil komplisere rettssystemet ytterligere. Det gjelder ikke minst fordi det avgrensningskriteriet utvalget foreslo – «hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål» – skaper avgrensningsproblemer. Riktignok har EMKs straffebegrep lignende avgrensningsproblemer, men de to begrepene samsvarer ikke. Blant annet er kriteriet «hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål» i utvalgets definisjon litt for ensidig rettet mot reaksjonens formål, selv om formålet utvilsomt står sentralt. Innføringen av en ny grensedragning etter et beslektet sanksjonsbegrep vil virke kompliserende. For det andre bør ikke sanksjonsbegrepet gjøres videre enn det som med nødvendighet følger av EMK, idet en videre definisjon kan støte mot hensynet til effektiv håndheving av lovgivningen.

Departementet er etter dette blitt stående ved at begrepet «administrativ sanksjon» bør defineres som negative reaksjoner som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som utgjør straff etter den europeiske menneskerettskonvensjonen.

Selv om også denne definisjonen av «administrativ sanksjon» har svakheter, er den tilstrekkelig presis og dekkende til at den kan danne utgangspunkt for drøftelsene i proposisjonen. En må uansett forholde seg til avgrensningsproblemene etter EMK, siden EMK med sitt autonome straffebegrep allerede gjelder som norsk lov.

I tillegg foreslår departementet å lovfeste denne definisjon av «administrativ sanksjon» i forvaltningsloven § 43 annet ledd. Gjennom denne legaldefinisjonen angis virkeområdet for de foreslåtte reglene om administrative sanksjoner i forvaltningsloven nytt kapittel IX, se punkt 8.4.2.

I proposisjonen tales det en rekke steder om «lovbrudd». Begrepet må ofte forstås vidt, slik at det omfatter brudd på handlenormer enten normene finnes i lov, forskrift med hjemmel i lov eller individuelle avgjørelse, typisk enkeltvedtak. Som synonym tales det noen steder i proposisjonen også om «lovovertredelse».

Det følger av det som allerede er sagt at det finnes flere begreper om «straff». Dels kan det være tale om hva Grunnloven regner som «straff», dels kan det være tale om hva som er omfattet av det tradisjonelle strafferettslige systemet i Norge, og dels kan det være tale om hva som regnes som «straff» etter EMK. Også andre straffebegreper kan tenkes. Departementet vil i en rekke tilfeller simpelthen tale om «straff», uten presisering. Det vil normalt kunne leses ut av sammenhengen hvilket straffebegrep det siktes til.

I proposisjonen vil departementet omtale bestemte typer administrative sanksjoner, uten at dette er en uttømmende angivelse av hvilke reaksjonsformer som kan være administrative sanksjoner. Med overtredelsesgebyr sikter departementet til et administrativt fastsatt pålegg om at en person eller et foretak skal betale et pengebeløp til det offentlige på grunn av et lovbrudd, når dette utgjør straff etter EMK. Overtredelsesgebyrer kan sammenlignes med en strafferettslig bot, selv om det også er viktige forskjeller. Se punkt 13.1.4 for en nærmere definisjon av begrepet.

Med administrativt rettighetstap sikter departementet til et administrativt fastsatt vedtak om å trekke tilbake en offentlig tillatelse på grunn av lovbrudd, når dette utgjør straff etter EMK. Departementet vil allerede her understreke at det finnes en rekke vedtak om å kalle tilbake offentlige tillatelser som ikke utgjør straff etter EMK, og som dermed heller ikke vil være administrative sanksjoner. Tilsvarende gjelder for tilbakekall av offentlige tillatelser truffet av domstolen i første instans. Det gjelder selv om tilbaketrekkingen er foranlediget av at det har skjedd lovbrudd. Se punkt 14.1 for en nærmere definisjon av begrepet.

I proposisjonen er det trukket et skille mellom «administrative sanksjoner» og «andre forvaltningstiltak». «Andre forvaltningstiltak» er reaksjoner som ilegges av forvaltningsorganer knyttet til lovbrudd, men som ikke er administrative sanksjoner, fordi de ikke straff etter EMK. Det gjelder for eksempel pålegg (blant annet pålegg om retting) og tvangsmulkt, jf. punkt 29 til 31. Tvangsmulkt er et enkeltvedtak med trussel om plikt til å betale penger til det offentlige for å sikre at plikter etter lov, forskrift eller individuell avgjørelse, blir etterlevd. Formålet med trusselen er å sikre at pålegget blir etterlevd. En slik reaksjon vil, korrekt anvendt, aldri være straff etter EMK, og dermed heller ikke administrativ sanksjon. Se punkt 31.4.2 for en nærmere definisjon av begrepet og forslaget til § 51 i forvaltningsloven om en viss generell regulering av tvangsmulkt.

For visse reaksjonsformer vil det imidlertid være slik at enkelte ordninger vil være «administrative sanksjoner», mens andre ordninger vil være «andre forvaltningsvedtak», alt etter om den konkrete ordningen er å regne som straff etter EMK. Svaret kan variere ut fra hvordan ordningen i den enkelte lov er utformet og praktiseres. Dette gjelder for eksempel reaksjonsformene formell advarsel og administrativ inndragning, jf. henholdsvis punkt 15.5 og 32.

Administrativ inndragning karakteriseres ved at forvaltningen pålegger en fysisk person eller et foretak å gi fra seg penger eller ting som er utbytte av en overtredelse, eller ting som har vært brukt ved en overtredelse eller vært gjenstand for en overtredelse, eller som har blitt ulovlig produsert, eller å innbetale verdien av slike ting helt eller delvis. Administrativ inndragning kan sammenlignes med strafferettslig inndragning, bortsett fra at det formelt ikke er klassifiert som straff etter norsk rett. Det pønale preget, som er en forutsetning for at noe kan regnes som straff etter EMK og dermed som administrativ sanksjon, vil i en rekke tilfeller mangle ved administrativ inndragning da. Se punkt 32.4.1 for en nærmere definisjon av begrepet.

3.3 Forekomsten av administrative sanksjoner i lovgivningen i dag

Forvaltningsorganer har i dag hjemmel til å ilegge ulike administrative sanksjoner som reaksjoner mot lovbrudd innenfor mange områder. Nedenfor gis en oversikt over forekomsten i dag. Se punkt 3.2 for hvordan de ulike typene administrative sanksjoner defineres i proposisjonen.

Overtredelsesgebyr er den administrative sanksjonen som benyttes klart mest i gjeldende rett. Det er inntatt hjemler til å ilegge sanksjoner som betegnes som overtredelsesgebyr i ca. 45 lover (blant andre vassdragsreguleringsloven, el-tilsynsloven, lov om merking av forbruksvarer, mesterbrevloven, energiloven, kringkastingsloven, legemiddelloven, luftfartsloven, deltakerloven, personopplysningsloven, vannressursloven, svalbardmiljøloven, valgloven, ekomloven, konkurranseloven, klimakvoteloven, akvakulturloven, lov om måleenheter, måling og normaltid, skipssikkerhetsloven, børsloven, verdipapirhandelloven, toll-loven, plan- og bygningsloven, markedsføringsloven, dyrevelferdsloven, naturmangfoldloven, mineralloven, sivilbeskyttelsesloven, edelmetalloven, politiloven, folkehelseloven, elsertifikatloven, næringsberedskapsloven og a-opplysningsloven. Den nynorske betegnelsen lovbrotsgebyr benyttes i 4 lover (yrkestransportlova, havressurslova, omstillingslova og havenergilova). I enkelte andre lover benyttes andre betegnelser på reaksjoner som har tilsvarende karakteristika som overtredelsesgebyr, for eksempel tilleggsskatt i ligningsloven, gebyr i vegtrafikkloven § 31 a og sivilrettslige bøter i EØS-konkurranseloven § 4 (se imidlertid EØS-konkurranseloven § 11 første ledd som benytter overtredelsesgebyr) og tilleggsavgift i viltloven § 50.

Mange av bestemmelsene om overtredelsesgebyr har kommet til etter at utvalget avga sin utredning.

Innenfor mange områder av den offentligrettslige lovgivningen kreves tillatelse av offentlige myndigheter for å utøve eller fortsette en bestemt aktivitet eller virksomhet. I gjeldende rett eksisterer en rekke ulike grunnlag for å kalle tilbake slike tillatelser. Som nevnt kan det være vanskelig å avgjøre hvilke tilbakekall som er straff etter EMK og dermed administrative rettighetstap, som er en type administrativ sanksjon. De tilbakekallene som ikke regnes som straff, faller inn under kategorien «andre forvaltningstiltak», jf. punkt 3.2 og 14.

I gjeldende rett eksisterer få bestemmelser om administrativ inndragning. Departementet er kun kjent med bestemmelsene om vinningsavståelse etter verdipapirhandelloven og inndragning av ulovlig felt vilt og ulovlig fanget fisk i viltloven og fiskerilovgivningen, samt bestemmelsene i partiloven § 29 og i akvakulturloven § 29 a, jf. punkt 32. Det kan være vanskelig å skille mellom inndragningshjemler som har sanksjonspreg og de som ikke har det.

For øvrig forekommer andre typer administrative reaksjoner som etter en nærmere vurdering kan være straff etter EMK, og dermed administrative sanksjoner, i mindre omfang. Eksempler på dette er tap av offentlig ytelse, forbud mot virksomhet som ikke krever offentlig tillatelse og formell advarsel. Departementet kommer tilbake til de ulike formene for administrative sanksjoner og i den forbindelse også grensen mot andre, ikke-pønalt pregede forvaltningstiltak.

Det anvendes administrative sanksjoner innenfor ulike samfunnsområder og mot overtredelser av ulik alvorlighetsgrad.

Mange administrative sanksjoner retter seg mot overtredelse av normer med et vidt anvendelsesområde, og hvor det derfor forekommer et stort antall overtredelser. Ligningsforvaltningen er her et eksempel. Noen av disse overtredelsene betraktes som mindre alvorlige. Tilleggsskatt og skjerpet tilleggsskatt ilegges imidlertid også dels overfor overtredelser som må betraktes som alvorlige.

Bestemmelser om administrative sanksjoner kan i prinsippet rettes mot juridiske personer, fysiske personer eller begge deler. Særlig bruken av overtredelsesgebyr retter seg i hovedsak mot brudd på offentligrettslig regulering av næringsvirksomhet, og dermed i realiteten først og fremst mot juridiske personer (foretak). Det finnes eksempler på at den administrative sanksjonen uttrykkelig er begrenset til å rette seg mot foretak (konkurranseloven § 29, valgloven § 15-11, jf. § 9-9, akvakulturloven § 30).

I særlovgivningen varierer det også om det er adgang til å ilegge straff og administrative sanksjoner mot overtredelser av samme handlingsnorm. Mineralloven (2009) gir for eksempel bare adgang til å ilegge administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak, ikke straff. Dette er gjort under henvisning til kriminaliseringsprinsippene i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004), se punkt 7.3 om dette. Noe tilsvarende gjelder for lov om måleenheter, måling og normaltid (2007) og for valgloven (endringer i 2009 ved brudd på forbudet mot å offentliggjøre valgdagsmålinger før sperrefristen). Konkurranseloven (2004) gir som nevnt adgang til å ilegge administrative sanksjoner, andre forvaltningstiltak og straff, men administrative sanksjoner kan bare ilegges foretak.

Disse ulike bestemmelsene bygger dels på anbefalingene fra Sanksjonsutvalget. Likevel er det en del variasjoner i tilnærmingen til spørsmålene om det bør anvendes straff, administrative sanksjoner eller begge deler og hvem som skal være ansvarssubjekt (foretak og/eller fysiske personer). Sett i sammenheng med hverandre fremstår ikke valgene i disse lovene alltid som konsekvente.

3.4 Grunntrekk ved rettsreglene om administrative sanksjoner

Straff må som den klare hovedregelen idømmes av domstolene, jf. Grunnloven § 96 første ledd og punkt 4.1. Administrative sanksjoner ilegges derimot av forvaltningen, men kan deretter prøves av domstolene i sivilprosessens former. Departementet antar at et slikt system gjennomgående tilfredsstiller kravene i Grunnloven §§ 95 og 96, jf. punkt 4.1.

Det finnes i dag ingen alminnelig hjemmel for ileggelse av ulike administrative sanksjoner (herunder overtredelsesgebyr og administrativt rettighetstap). Hjemmel for å ilegge administrative sanksjoner tas inn i den enkelte særlov, hvor det også fremgår hvilke overtredelser som kan sanksjoneres, hvilke sanksjoner som kan ilegges, vilkår for ileggelse og regler om utmålingen av sanksjonen mv. Det vil ofte også følge av den enkelte loven hvilket forvaltningsorgan som har myndighet til å ilegge sanksjonen.

Det eksisterer ingen generelle lovfestede saksbehandlingsregler som er gitt særskilt med sikte på administrative sanksjoner. Ileggelse av administrative sanksjoner er normalt enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a. Både de alminnelige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel II og III og de særlige saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak i forvaltningsloven kapittel IV til VI kommer derfor til anvendelse, jf. forvaltningsloven § 3 første ledd. I saker om administrative sanksjoner innhenter forvaltningen det faktiske grunnlaget for avgjørelsen og avgjør deretter selv, innenfor rammene av saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og særlovgivningen, om det bør ilegges administrativ sanksjon. Avgjørelser som går ut på å ilegge sanksjon, kan normalt påklages til overordnet forvaltningsorgan. Den enkelte særloven kan gi supplerende eller avvikende regler om saksbehandlingen.

I saker om administrative sanksjoner må beviskravet i dag som utgangspunkt antas å være klar sannsynlighetsovervekt, jf. punkt 19.1, men det er usikkert hvor langt dette utgangspunkt rekker. Hvor strengt beviskravet er, må vurderes konkret for hvert enkelt rettsområde og sanksjon. Vedtak om ileggelse av administrative sanksjoner kan prøves av domstolene i sivilprosessens former med utgangspunkt i de alminnelige lovfestede og ulovfestede reglene som gjelder for prøving av forvaltningsvedtak, se punkt 23.8.

En administrativ sanksjon er etter departementets opplegg straff etter EMK, noe som medfører at rettssikkerhetsgarantiene for straffesaker etter EMK artikkel 6 og EMK protokoll 7 artikkel 4 kommer til anvendelse, punkt jf. 4.3.2. Dette har ført til at tradisjonell norsk lovgivning og rettspraksis på viktige punkter er supplert med det som i dag antas å følge av EMK. I tillegg kan en administrativ sanksjon innebære en avgjørelse av noens «borgerlige rettigheter og plikter» etter EMK artikkel 6. Også andre internasjonale forpliktelser, slik som EØS-retten, kan ha betydning.

Dersom lovgiverne har definert en reaksjon som en av straffene i straffeloven § 29, kommer de alminnelige saksbehandlingsreglene for saker om straff til anvendelse. Det omfatter særlig saksbehandlingsreglene i straffeprosessloven, jf. straffeprosessloven § 1.

I det strafferettslige systemet er politiet og påtalemyndigheten sentrale aktører – politiet som utøvende etterforskende myndighet, og påtalemyndigheten som leder av etterforskningen. Påtalemyndigheten avgjør dessuten om det skal reises tiltale, fører saker for domstolene, vurderer om domstolenes avgjørelser skal ankes og treffer vedtak om fullbyrding av dom i en straffesak.

I straffesaker har påtalemyndigheten bevisbyrden, og det gjelder et strengt beviskrav: Domstolene kan bare ilegge straff dersom det er bevist utover enhver rimelig tvil at vilkårene for å ilegge straff er oppfylt.

Utvalget gir i NOU 2003: 15 punkt 5.4 til 5.6 en nærmere oversikt over saksbehandlingsregler og regler om domstolsbehandling i saker om straff og administrative sanksjoner.

Den sentrale virkningen av mange strafferettslige og administrative sanksjoner er lik. De strafferettslige sanksjonene bot og inndragning og de administrative sanksjonene overtredelsesgebyr, inndragning og tilleggsskatt har alle en økonomisk virkning. For den som ilegges en bot på kr 5 000 eller et overtredelsesgebyr på kr 5 000, er virkningen i hovedsak den samme: Vedkommende må betale kr 5 000. Virkningen av et strafferettslig og et administrativt rettighetstap er i utgangspunktet også lik: Vedkommende mister en rett (tillatelse), for eksempel til å drive en bestemt type virksomhet.

Mange strafferettslige sanksjoner har imidlertid andre virkninger som administrative sanksjoner ikke har. For eksempel skal det ved bot fastsettes en subsidiær fengselsstraff som fullbyrdes dersom boten ikke betales, jf. straffeloven § 55. Bøter og strafferettslige rettighetstap skal også registreres i strafferegisteret, jf. politiregisterloven § 9 første punktum og politiregisterforskriften § 44-4. Straffen og håndhevingsapparatet for strafferettslige sanksjoner (politi, påtalemyndighet og domstolene) kan også i seg selv ha en viss stigmatiserende effekt, noe som kan medføre at det føles mer tyngende å bli ilagt en strafferettslig bot på kr 5 000 enn et overtredelsesgebyr på kr 5 000.

Som den store hovedregel ilegges derimot frihetsberøvelse i form av fengsel, eller andre frihetsberøvende inngrep som fremstår som reaksjoner mot lovbrudd, bare i det strafferettslige apparatet. I gjeldende rett finnes ett unntak – arrest i inntil 20 dager kan ilegges administrativt etter lov 20. mai 1988 om militær disiplinærmyndighet § 5 første ledd nr. 1.

Til dokumentets forside