7 Departementets vurdering

7.1 Forslag til endring i utlendingsloven § 34 – unntak fra klageadgangen

Departementet opprettholder forslaget om at bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 28 til 34 om klage ikke skal gjelde for vedtak om kollektiv beskyttelse, herunder fornyelse eller forlengelse av tillatelsen, jf. utlendingsloven § 34 annet ledd.

I dag har asylsøkeren ikke adgang til å klage over at hen ikke får kollektiv beskyttelse i utgangspunktet, men det er lagt til grunn at hen kan klage over vedtak om avslag på fornyelse eller forlengelse av tillatelsen. Departementet mener at ordningens særskilte og midlertidige karakter taler for at det ikke bør være en slik klageadgang, og at det derfor bør fastsettes unntak fra forvaltningslovens regler om klage.

Forslaget innebærer at det verken vil være adgang til å klage over at det ikke gis kollektiv beskyttelse i utgangspunktet (som i dag), eller at utlendingen nektes fornyelse eller forlengelse av den kollektive beskyttelsen. Departementet presiserer at utlendingen kan kreve å få sin asylsøknad gjenopptatt når adgangen til å gi kollektiv beskyttelse er bortfalt (for den enkelte eller ordningen i sin helhet) eller det har gått fem år siden utlendingen første gang fikk tillatelse, og at rettigheter og plikter knyttet til utlendingsloven § 28 da vil gjelde, inkludert retten til å klage og eventuelt domstolsbehandling. Etter departementets syn vil det ivareta retten til et effektivt rettsmiddel etter Grunnloven § 95 første ledd, jf. EMK artikkel 13 og SP artikkel 2 nr. 3.

Forslaget innebærer videre at retten til å klage heller ikke vil gjelde dersom utlendingen har fått en midlertidig oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse på grunnlag av kollektiv beskyttelse, jf. utlendingsloven § 34 annet ledd. Dette vil først være aktuelt dersom ordningen med kollektiv beskyttelse ikke har bortfalt innen fem år, det vil si i mars 2027 for personer som er omfattet av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse for fordrevne fra Ukraina etter utlendingsforskriften § 7-5 a. Departementet bemerker at det per nå er usikkert hvordan en slik tillatelse eventuelt vil innrettes, bl.a. når det gjelder varigheten av tillatelsen. Departementet mener imidlertid at samme hensyn gjør seg gjeldende her som ved fornyelse eller forlengelse av kollektiv beskyttelse, da den nye tillatelsen også gis på grunnlag av kollektiv beskyttelse. Selv om den opprinnelige asylsøknaden bare kan stilles i bero i inntil fem år fra det tidspunktet utlendingen første gang fikk oppholdstillatelse, kan utlendingen søke om beskyttelse på nytt dersom kollektiv beskyttelse bortfaller før hen har fått permanent oppholdstillatelse.

Videre presiserer departementet at det ikke er adgang til å klage over et vedtak om avslag på forlengelse av kollektiv beskyttelse dersom ordningen med kollektiv beskyttelse har bortfalt. Ordningen gjelder inntil Kongen i statsråd beslutter at den skal bortfalle.

En klageadgang anses svært ressurskrevende for UDI og UNE, særlig dersom ordningen med kollektiv beskyttelse avvikles gradvis ved at flere personer som har kollektiv beskyttelse i dag ikke lenger får rett til forlengelse av tillatelsen. En gradvis avvikling innebærer potensielt at et svært stort antall berostilte asylsaker må behandles. At de samme personene i tillegg kan få behandlet en klage på avslag om forlengelse av kollektiv beskyttelse, blir en stor tilleggsoppgave for forvaltningen. Etter departementets syn er dette ikke forenlig med hensynet bak ordningen; at utlendingsforvaltningen skal kunne behandle søknader raskt og effektivt.

Departementet bemerker også at det er tvilsomt om en klageadgang har vesentlig betydning, utover å forsinke videre saksgang. Ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse er ikke rettighetsbasert, men iverksettes ved behov av Kongen i statsråd, som også står svært fritt til å definere og justere ordningens omfang. En klage vil formodentlig svært sjelden kunne føre frem, annet enn i tilfeller av rene inkurier. Slike tilfeller vil formodentlig kunne repareres av UDIs mulighet til å omgjøre vedtak på eget initiativ etter forvaltningsloven § 35. Det avgjørende er uansett at utlendingens rettssikkerhet og eventuelle behov for videre opphold i Norge blir ivaretatt uavhengig av vedtaket om bortfall av midlertidig kollektiv beskyttelse.

Når adgangen til å gi kollektiv beskyttelse bortfaller – på individuelt grunnlag eller fordi hele ordningen er opphevet – eller det er gått fem år siden utlendingen første gang fikk tillatelse, kan den enkelte kreve å få asylsøknaden individuelt behandlet etter utlendingsloven § 28. Et eventuelt avslag kan påklages på ordinær måte.

Departementet mener adgangen til å få asylsøknaden gjenopptatt og eventuelt påklaget ivaretar den enkeltes rettsikkerhet når det gjelder å få behandlet sin søknad om videre opphold i Norge. Behandlingen av asylsøknaden innebærer at utlendingen får oppholdstillatelse dersom vedkommende har et beskyttelsesbehov, jf. utlendingsloven § 28, eller dersom sterke menneskelige hensyn tilsier det, jf. utlendingsloven § 38. En oppholdstillatelse etter disse bestemmelsene vil danne grunnlag for en permanent oppholdstillatelse og er slik sett mer gunstig for utlendingen enn midlertidig kollektiv beskyttelse.

Individuell behandling av asylsøknaden vil på den annen side kunne medføre avslag og plikt til å forlate Norge, noe som vil være mindre gunstig enn å beholde den midlertidige oppholdstillatelsen. At bortfall av midlertidig kollektiv beskyttelse etter omstendighetene vil være til ulempe for utlendingen, taler likevel ikke med styrke for at det bør være en klageadgang på dette i tillegg til en rett til fullverdig behandling av den underliggende asylsøknaden. Utlendingens rettssikkerhet og eventuelle beskyttelsesbehov er ivaretatt, samtidig som hensynet til effektiv saksgang – som er det primære hensynet bak ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse, styrkes ved at klageadgangen avskjæres. Departementet understreker at ordningen med kollektiv beskyttelse er ment å dekke et beskyttelsesbehov som antas å være midlertidig.

Forslaget vil berøre alle som får kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon. P.t. er ordningen iverksatt for personer fordrevet fra Ukraina, jf. utlendingsforskriften § 7-5 a, men forslaget vil også gjelde for potensielle fremtidige massefluktsituasjoner, der ordningen med kollektiv beskyttelse i utlendingsloven § 34 tas i bruk.

7.2 Forslag til endring i utlendingsloven § 94 – mulig adgang til å arbeide inntil asylsøknaden er avgjort

Utlendinger som har hatt midlertidig kollektiv beskyttelse kan be om å få sin opprinnelige asylsøknad gjenopptatt og behandlet på ordinær måte, jf. utlendingsloven § 34 tredje ledd. Vedkommende er da å anse som en asylsøker. Utlendinger med kollektiv beskyttelse har imidlertid ikke gjennomført ordinært asylintervju, noe som normalt er en forutsetning for at det kan gis rett til å arbeide inntil asylsøknaden er avgjort, jf. § 94 første ledd bokstav a. Etter gjeldende rett kan det gjøres unntak fra kravet om gjennomført asylintervju dersom det er høy sannsynlighet for at søkeren vil få oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 28, jf. § 94 annet ledd. Dette vil ikke nødvendigvis være tilfellet for personer som har hatt kollektiv beskyttelse og går over i asylsporet.

For å sikre tilstrekkelig fleksibilitet i regelverket, foreslår departementet en endring i utlendingsloven § 94 annet ledd. Endringen åpner for at det kan – dersom det er ønskelig – gis midlertidig tillatelse til utlendinger som har hatt kollektiv beskyttelse til å arbeide i påvente av at asylsøknaden blir behandlet. Konkret foreslås det at det kan gjøres unntak fra kravet om gjennomført asylintervju for denne gruppen. Det vil kunne reguleres nærmere om og i hvilken grad denne adgangen skal tas i bruk. Departementet foreslår å fastsette i § 94 fjerde ledd at Kongen i forskrift kan gi nærmere regler om unntaket.

Forslaget innebærer at utlendinger som har hatt kollektiv beskyttelse ikke automatisk mister retten til å arbeide inntil asylsøknaden er avgjort, men kan gis fortsatt arbeidstillatelse selv om asylintervju ikke er gjennomført. Det vil være aktuelt dersom utlendingen ikke får fornyet eller forlenget sin kollektive beskyttelse, eller dersom ordningen med kollektiv beskyttelse bortfaller.

Departementet mener den særskilte ordningen med kollektiv beskyttelse som ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, som er en tillatelse en utlending kan inneha i totalt fem år, taler for en unntaksadgang for denne gruppen. Det vil kunne være tale om et stort antall mennesker, og potensielt et stort antall asylsaker som skal behandles når ordningen bortfaller, noe som etter omstendighetene kan ta lang tid. Mange personer med kollektiv beskyttelse vil være i jobb, og kanskje ha vært i jobb i flere år. Det kan da være samfunnsøkonomisk gunstig å åpne for at disse kan beholde arbeidsforholdet mens asylsøknaden tas til behandling, heller enn at et stort antall mennesker mister muligheten for å kunne forsørge seg selv og potensielt må søke økonomisk sosialhjelp fra kommunen.

På den annen side kan det å åpne for midlertidige arbeidstillatelser i påvente av asylsaksbehandlingen føre til at flere velger å opprettholde asylsøknaden, i stedet for å vende tilbake til hjemlandet, også i en situasjon der avslagsprosenten er høy. Departementet presiserer derfor at en åpning i regelverket for midlertidig arbeidstillatelse for denne gruppen i utlendingsloven ikke nødvendigvis innebærer at slike tillatelser vil bli gitt. Etter omstendighetene vil det kunne være viktigere å unngå insentiver for å bli værende i Norge, når det endelige utfallet trolig vil være at de aller fleste må vende hjem.

Utlendinger med kollektiv beskyttelse skiller seg fra andre grupper som ikke har gjennomført asylintervju, f.eks. fordi saken er berostilt før det er gjennomført asylintervju av søkeren. Personer med midlertidig kollektiv beskyttelse gis i større grad mulighet til arbeid og midlertidig integrering i den perioden kollektiv beskyttelse gjelder. Det ligger i ordningens natur at den bare iverksettes når et ekstraordinært antall personer søker beskyttelse i Norge, og det er særskilt behov for at de midlertidig kan oppholde seg i Norge på forutsetninger som er minst mulig belastende for utlendingsforvaltningen og myndighetsapparatet for øvrig, herunder kommunene de bosettes i. De samme hensyn tilsier at overgangen til individuell asylsaksbehandling bør kunne innrettes på en fleksibel og hensiktsmessig måte, herunder ved at det er mulig å gi tillatelse til å arbeide på forenklede vilkår mens asylsøknadene tas til behandling.

Utlendingsloven § 94 er en kan-bestemmelse og gir ingen rett til en tillatelse til å arbeide mens asylsaken er til behandling, selv om vilkårene for å tillate dette er til stede. Når det gjelder utlendinger som har hatt kollektiv beskyttelse, legger departementet til grunn at også spørsmålet om tillatelse til å arbeide trolig bør avgjøres på kollektivt grunnlag. Det vil trolig være hensiktsmessig å fastsette enten at hele gruppen får mulighet til å arbeide, eller at ingen får det, slik at saksbehandlingen blir mest mulig effektiv. Kan-regelen vil gi både UDI og departementet handlingsrom til å innrette saksflyten på en hensiktsmessig måte, herunder mulig automatisering. I denne forbindelse vil departementet, i samråd med UDI og politiet, også vurdere hvordan midlertidige tillatelser til å arbeide eventuelt bør gis for denne gruppen, og behovet for endringer i utlendingsforskriften § 17-27, der det i dag fremgår at en anmodning om tillatelse til å ta arbeid skal fremsettes for politiet.