3 Endrede forutsetninger påvirker Forsvarsløftet

Økt stormaktsrivalisering og vilje til maktbruk for å fremme nasjonale interesser reduserer små staters handlingsrom. Norge må fremover forholde seg til at det internasjonale systemet vil være ustabilt og uforutsigbart. Erfaringslæring fra Ukraina må i enda større grad hensyntas i gjennomføringen av Forsvarsløftet.

Russlands krig mot Ukraina, og økt bruk av hybride virkemidler mot NATO og EUs medlemsland truer vår fred og sikkerhet. Norge står overfor økt risiko for sabotasje mot kritisk infrastruktur, påvirkningsoperasjoner og spionasje. En samtidig svekkelse av tilliten i det transatlantiske forholdet mellom Europa og USA bidrar til at fundamentet for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk siden slutten av andre verdenskrig er i endring.

Pågående konflikter og risikoen for høyintensiv krigføring bidrar til en sterkt økende etterspørsel med påfølgende prisvekst på forsvarsmateriell, som begrenser handlingsrommet i forsvarsbudsjettene. Forsvarets driftskostnader øker også som konsekvens av mer trening, øving og alliert samvirke. Økt bruk av aldrende materiell forsterker vedlikeholdsbehovet. Lønnsvekst i Forsvaret ut over rammene for de statlige lønnsoppgjørene har hatt betydelige konsekvenser for driftsutgiftene til Forsvaret. Utfordringene med økt bruk og vedlikeholdsbehov forsterkes av forsinkelser på nyanskaffelser. For å sikre raskere og mer effektiv gjennomføring av langtidsplanen har Stortinget sluttet seg til enkelte investeringsbeslutninger som innebærer større utbetalinger tidligere i planperioden enn Forsvarsløftet la til grunn. Regjeringen har også tatt noen valg som øker kostnadene for enkeltprosjekter sammenlignet med det langtidsplanen la til grunn.

Ny teknologi, innovasjon og lærdommer fra Ukraina og andre pågående konflikter bidrar til et forsterket behov for at Forsvaret implementerer nye løsninger og øker innovasjonstakten for å bli best mulig rustet til å møte en teknologisk avansert motstander. Nye NATO-krav og kapabilitetsmål fordrer at Norge tar en større del av ansvaret for vår egen og kollektive forsvarsevne.

Regjeringen redegjør i denne proposisjonen for anbefalinger om prioriteringer og justeringer i langtidsplanen for å møte endrede forutsetninger.

3.1 En farligere og mer uforutsigbar sikkerhetssituasjon

3.1.1 Russland truer norsk og europeisk sikkerhet

Forholdet mellom NATO og Russland forverres og preges nå av vedvarende konfrontasjon. Russiske målsettinger om å undergrave det euro-atlantiske samholdet og få kontroll over Ukraina er uendret. Russland fortsetter å bruke hybride virkemidler og kjernefysiske trusler for å legge press på Ukrainas støttespillere i Vesten. Selv om krigen i Ukraina er hovedinnsatsen på kort sikt, forbereder Russland seg på en mulig fremtidig konflikt med NATO. Russland planlegger en omfattende styrkeoppbygging langs hele NATOs grense, inkludert en dobling av landstyrkene i nordvest. Samtidig fortsetter moderniseringen av de væpnede styrkene, der kjernevåpen fortsatt har høyeste prioritet. Den anspente situasjonen skaper økt fare for misforståelser og utilsiktet eskalering.

En høyere oljepris som følge av ny konflikt i Midtøsten har foreløpig redusert det finansielle presset på Russland. Situasjonen er likevel sårbar. Russisk økonomi er overopphetet som følge av den enorme pengebruken på krig. Dette har resultert i en akutt mangel på arbeidskraft og produksjonskapasitet, samtidig som situasjonen preges av vedvarende høy inflasjon og et svært høyt rentenivå. Det skaper usikkerhet om i hvilken grad de vil evne å realisere planene sine for utviklingen av militærmakten. Likevel fortsetter russiske myndigheter å prioritere militærmakten på bekostning av andre samfunnsområder. Russland planlegger å utvikle landstyrker med tung ildkraft, høy utholdenhet og omfattende bruk av droner og autonomi. Samtidig styrkes evnen til langtrekkende presisjonsangrep og avansert luftvern. Russland anvender også asymmetriske, offensive virkemidler for å motvirke vestlige fortrinn i rom- og cyberdomenet.

Regjeringen legger til grunn at vi må være forberedt på økende russisk militær aktivitet og fortsatt testing av nye våpensystemer i våre nærområder i årene som kommer. Nordflåten har blitt viktigere for Russland og tilføres nye og moderniserte maritime plattformer som kan benytte avanserte, langtrekkende våpensystemer. Sanksjoner og liten kapasitet på verft har imidlertid ført til store forsinkelser i produksjon og vedlikehold av overflatefartøy, samtidig som ubåtprogrammet er relativt upåvirket. Russland videreutvikler evnen til å kartlegge og sabotere undersjøisk kritisk infrastruktur og mesteparten av disse kapasitetene er basert i nord.

Kilde: Norsk Polarinstitutt

Norge og Europa står overfor et mer kapabelt, mer utholdende og mer risikovillig Russland i årene fremover. Skulle kamphandlingene i Ukraina avsluttes, vil den militære moderniseringen gå raskere og Russland kan være i stand til å føre en krig mot ett eller flere NATO-land innen relativt kort tid, eller gjenoppta angrepskrigen mot Ukraina. Estimater på når Russland vil ha denne evnen varierer, avhengig av blant annet om de kan omgå vestlige sanksjoner og opprettholde støtten fra land som Kina, Nord-Korea og Iran. Samarbeidet styrker Russlands krigsinnsats i Ukraina, og øker trusselen mot Europa og Norge.

3.1.2 Spenninger skaper utfordringer i det transatlantiske forholdet

De betydelige endringene og uforutsigbarheten som i dag preger amerikansk politikk overfor andre land skaper usikkerhet om USAs fremtidige engasjement og rolle, også i forsvaret av Europa og Norge. USA har iverksatt straffetoll overfor europeiske land og kampanjen for å få kontroll over Grønland har svekket tilliten mellom Europa og USA.

Selv om USA understreker sine forpliktelser til NATO, herunder den kjernefysiske sikkerhetsgarantien, får de dyptgripende endringene i amerikansk utenriks- og sikkerhetspolitikk konsekvenser for Norge og Europa. USAs nye sikkerhetsstrategi dreier fokus mot den vestlige halvkule og Indo-Stillehavsregionen. Europeiske land forventes å ta hovedansvaret for det konvensjonelle forsvaret av Europa. Det vil kreve betydelig opptrapping av europeisk innsats. Europeiske land tar i stor grad innover seg denne utfordringen, både i NATO, i forsterket regionalt samarbeid og i EU.

3.1.3 Et internasjonalt system i endring

Det er i norsk interesse å hegne om en verdensorden basert på folkeretten. Den liberale, regelbaserte verdensordenen som har dannet grunnlaget for innretningen av norsk utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk siden slutten av andre verdenskrig er under press. USA har indikert at de ikke lenger vil opptre som garantist for en slik verdensorden. Det er mer uregulert maktbruk, redusert respekt for staters territorielle integritet og suverenitet, færre begrensninger på våpenkappløp og økt fare for spredning av masseødeleggelsesvåpen.

Dagens rustningskontrollavtaler, både på kjernefysisk og konvensjonell side, er under sterkt press. Flere kjernevåpenstater moderniserer sine arsenal. Med opphøret av New START-avtalen har en av de siste reelle begrensningene på kjernevåpenarsenalene mellom USA og Russland falt bort. Norge vil fortsette å arbeide for mekanismer for verifikasjon av våpensystemer, samt tillitsskapende og risikoreduserende tiltak.

Sannsynligheten for strategiske sjokk og fullskala konflikter har økt i takt med økt stormaktsrivalisering og tilbakegang i antall demokratier i verden. Antall væpnede konflikter i verden er på sitt høyeste nivå siden andre verdenskrig. I tillegg til pågående konflikter i Afrika, Ukraina og Midtøsten, er konfliktpotensialet størst i det østlige Asia (Taiwan, den koreanske halvøy, Sør- og Øst-Kinahavet).

Uavklarte suverenitetskrav i havområdene rundt Kina er drivende for spenning i Øst- og SørØst-Asia. Kina opptrer mer offensivt enn tidligere. Blant annet utfordrer kinesisk kystvakt og maritim milits jevnlig andre lands interesser og krenker andres suverenitetskrav i regionen. Kinesisk støtte til Russland bidrar til at Russland kan fortsette sin angrepskrig i Ukraina. Et tettere partnerskap mellom de to landene vil kunne bidra til at Russland raskere kan gjenoppbygge militære kapasiteter etter at krigen mot Ukraina avsluttes. Kinas dominans i globale verdi- og forsyningskjeder er en trussel mot norske og alliertes tilgang til kritiske råvarer. Dette utfordrer våre interesser.

3.2 NATO forventer mer av Norge

I Meld. St. 33 (2024–2025) slo regjeringen fast at langtidsplanen må tilpasses nye kapabilitetsmål fra NATO. På NATO-toppmøtet i Haag i 2025 ble medlemslandene enige om å bruke fem prosent av bruttonasjonalprodukt (BNP) på forsvarsrelaterte utgifter innen 2035. Minimum 3,5 prosent er forsvarsutgifter i henhold til dagens definisjon og inntil 1,5 prosent er forsvars- og sikkerhetsrelaterte utgifter i sivile sektorer. I perioden fra og med 2035 skal forsvarsbudsjettet som minimum ivareta NATOs mål om at forsvarsutgiftene skal utgjøre minst 3,5 prosent av BNP. Sammen med oppdaterte doktriner, konsepter og allierte planverk, stiller NATOs kapabilitetsmål økte krav til Norges bidrag til NATO, utover det som ligger i langtidsplanen. NATOs evne til å avskrekke og om nødvendig forsvare medlemslandene forutsetter at alle landene bidrar til å innfri målene.

De gjeldende kapabilitetsmålene for Norge har en planhorisont for implementering fra 2026 til 2044. For å styrke alliansens evne til avskrekking og forsvar forventes det at Norge på kort sikt prioriterer én tung infanteribrigade, og i samarbeid med Sverige etablerer en flernasjonal mobil divisjonskommando med tilhørende taktisk understøttelse. Videre skal Norge styrke evnen til anti-ubåtkrigføring, og anskaffe maritime helikoptre til Sjøforsvaret. Norge skal også implementere den første kravpakken til bakkebasert luftvern og øke beredskapen på F-35 kampfly med evne til å håndtere fiendtlig luftvern. Evnen til understøttelse av operasjoner i regionen, og etterlevelse av krav til vertslandsstøtte, forventes også av NATO.

På lengre sikt forventer NATO at Norge prioriterer evnen til multidomeneoperasjoner, som kan understøttes digitalt og er fullt ut interoperable med andre allierte. Dette gjelder spesielt for den flernasjonale divisjonen og for manøverbrigadene. Videre forventes Norge å opprettholde evnen til anti-ubåtkrigføring i overgangen til nye fregatter, samt å levere ytterlige evne innenfor bakkebasert luftvern, gjennom både teknologisk utvikling og nye samarbeidsløsninger. Norge er også forventet å øke evnen for F-35 til å håndtere fiendtlig luftvern.

I tillegg til mål som implementeres av den enkelte nasjon er det også mål som implementeres gjennom fellesfinansiering eller flernasjonal finansiering. Dette omfatter blant annet understøttelse av NATOs kommandostruktur, NATOs overvåkingsfly og fasiliteter for mottak av allierte forsterkninger. Norske bidrag til realisering av disse målene er viktige bidrag til byrdefordelingen i alliansen.

Norge har sluttet seg til NATOs kapabilitetsmål og er dermed forpliktet til å ta målene som er tildelt Norge inn i den nasjonale forsvarsplanleggingen. Det er en forventning fra NATOs side om at Norge leverer på målsettingen om finansiering, prioriterte kapabilitetsmål, vertslandsstøtte, nødvendig bemanning, økt beredskap på styrker og forventinger om militær aktivitet og tilstedeværelse, samt deltakelse i allierte øvelser og operasjoner.

Det er også en forventning om at Norge øker implementeringstakten for prosjekter i NATOs investeringsprogram for sikkerhet (NSIP). Videre må vi være forberedt på at våre allianseforpliktelser vil øke ytterligere i neste syklus av NATOs forsvarsplanleggingsprosess som følge av at USA ønsker en tydeligere og tidligere byrdeoverføring.

3.3 Endret trusselbilde presser det økonomiske handlingsrommet

Forsvarssektoren har rammestyring, som gir fleksibilitet og handlingsrom til å håndtere avvik fra planforutsetninger og uforutsette situasjoner. Pris- og kostnadsvekst, valutakursutvikling og lange ledetider på forsvarsmateriell er eksterne drivere som påvirker hvor mye av vedtatt ambisjon det er mulig å realisere innenfor de økonomiske rammene. Et endret trusselbilde fører i tillegg til at ambisjoner som kan realiseres raskt blir viktigere, noe som medfører behov for justeringer i strukturutviklingen. Regjeringen har fattet investeringsbeslutninger med økte investeringskostnader og Forsvarets driftskostnader har økt, utover det Forsvarsløftet la til grunn.

Økningen av forsvarsbudsjettene i mange land bidrar, sammen med økte produksjonskostnader, til en forsterket etterspørsel og prisvekst.

Sektoren kompenseres årlig for endringer i pris- og lønnsnivået for å opprettholde kjøpekraft mellom år. En stor andel av sektorens utgifter er knyttet til spesialiserte tjenester og ressurser innenfor et begrenset marked. Det pågår arbeid med å analysere prisutviklingen på forsvarssektorens vare- og tjenestekjøp.

En stor andel av materiellet som forsvarssektoren benytter anskaffes fra utlandet. Endringer i kronekursen har derfor stor betydning for utgiftene. Forsvarssektorens investeringsbudsjett justeres i tråd med valutakursendringer i alle godkjente materiellprosjekter med kostnadsramme over én milliard kroner. Investeringsbudsjettet justeres ikke for valutakursendringer fra anslagene i tidligfase, som benyttes i langtidsplanleggingen, frem til prosjektene er godkjent av Stortinget (gjennomføringsfasen), og medfører derfor usikkerhet i gjennomføringen av planen. Valutakursendringer påvirker også prisnivået på investeringsprosjektene under én milliard kroner, og alle utbetalinger i utenlandsk valuta som går over driftspostene.

Til nå har valutakursendringer i mindre grad påvirket evnen til å realisere vedtatt ambisjon. Beslutningen om anskaffelse av den femte og sjette ubåten er imidlertid et unntak. Langtidsplanen la til grunn valutakursen for de fire første ubåtene også for den femte og sjette ubåten. Ved kontraktsinngåelse for anskaffelsen av de to siste ubåtene i januar 2026 var kronen vesentlig svakere enn forutsatt. Det har bidratt til at kostnaden for deler av prosjektet har økt sett mot utgangspunktet for langtidsplanen.

Kostnadsbildet i sektoren påvirkes av hvordan Norge og allierte søker å få bedre kontroll over verdi- og leverandørkjedene for militært materiell, blant annet gjennom diversifisering. Når beslutning om enkeltanskaffelser tas er sikkerhetshensyn holdt opp mot kostnader en viktig avveining. Et viktig valg for å skape mer robuste verdi- og leverandørkjeder er å anskaffe fra eller sammen med nære allierte. Det gir fordeler for økt ytelse gjennom standardisering, økt operabilitet, synergier i operasjoner, anskaffelser og vedlikehold. Strategisk samarbeid betyr også at man sammen finner frem til felles løsninger og kompromisser. Norge deltar i flere EU-programmer som legger til rette for reduserte kostnader ved fellesanskaffelser. Norsk deltakelse i utviklingen av et mer konsolidert indre marked for forsvarsindustri i Europa vil kunne styrke vår evne til å håndtere disse utfordringene.

3.4 Norsk forsvarsindustri og produksjonskapasitet

Krigen i Ukraina viser tydelig hvor kritisk evnen til produksjon og innovasjon i krigstid er, samt viktigheten av sikre verdikjeder. Antallet langtrekkende missiler og artillerigranater forbrukt så langt illustrerer økt behov for beskyttelse, og samtidig behovet for volum og lager av stridsavgjørende ammunisjon i moderne krigføring. Ukraina har produsert bortimot to millioner små angrepsdroner og opp mot hundre tusen langtrekkende droner. Erfaringen fra Ukraina viser at det trengs vesentlig skalerbar produksjonskapasitet i alliert forsvarsindustri for å kunne etterfylle beholdninger i en langvarig industriell krig. Dette gjelder spesielt for produksjon av forsvarsmateriell som forbrukes i store kvanta, for eksempel luftvernmissiler eller artilleriammunisjon. Økt produksjonskapasitet med mer robuste verdikjeder er viktig for å bidra til utholdenhet i krise eller krig.

Allierte har forpliktet seg til å øke sine materiellinvesteringer. Dette har ført til økt etterspørsel etter forsvarsmateriell og flerbruksvarer globalt. En ukoordinert opprustning i Vesten og lange beslutningsprosesser rundt støtte til økt produksjonskapasitet vil i seg selv ha en fordyrende og forsinkende effekt på anskaffelser.

Behovet for økt produksjon av artilleriammunisjon i alliansen er stort og norsk industri er en viktig tilbyder av artilleriammunisjon. Norsk forsvarsindustri består av en rekke innovative små og mellomstore bedrifter som utvikler produkter og tjenester som etterspørres av allierte og Ukraina. Norge er blant annet leverandør av NASAMS-luftvern, rakettmotorer og militære høyeksplosiver.

Norsk og alliert industri er ikke dimensjonert for å levere på den kraftig økte etterspørselen som har oppstått i etterkant av Russlands angrep på Ukraina. Krigen understreker behovet for både en sivil og militær industriell kapasitet som er dimensjonert slik at lagre kan etterfylles raskt i en krigssituasjon.

Behovet for økt produksjonskapasitet er ytterligere forsterket i løpet av 2025. Det er ikke bare Ukrainas behov som ligger til grunn for dette behovet, men også NATOs behov for en mer robust industribase som evner å levere på alliansens skiftende behov i krise og krig. Som beskrevet i Meld. St. 33 (2024–2025) har norske tiltak for økt produksjonskapasitet hovedsakelig vært finansiert gjennom den militære delen av Nansen-programmet for å bedre tilgangen på viktig militært materiell.

Regjeringens satsing på å styrke utholdenheten i en krigssituasjon, gjennom økt produksjonskapasitet for å redusere ledetider og øke forhåndslagring, er omtalt i kapittel 5.4.

3.5 Rask teknologiutvikling påvirker forsvarsplanlegging og forsvarsevne

Den akselererende utviklingen innenfor fremvoksende og banebrytende teknologier driver frem kappløpet om teknologisk overlegenhet og bidrar til å endre moderne krigføring. Dette fører til at skillet mellom sikkerhet, økonomi og teknologi i økende grad viskes ut. Statens evne til raskt å styrke forsvarsevnen og omsette eksisterende og nye teknologier i økt forsvarsevne påvirker i stigende grad statens sikkerhet, innflytelse og handlingsrom. Noen av de fremste erfaringene fra Ukraina er den hurtige endringstakten og digitaliseringen av stridsfeltet. Både Russland og Ukraina tester og utvikler nye våpensystemer løpende, selv om partene hittil i begrenset grad har lykkes i å integrere nye kapasiteter med gamle for å oppnå synergi og høyere effekt.

Teknologier med flerbrukspotensial, som IKT, kunstig intelligens (KI), kvanteteknologi og bioteknologi er avgjørende for Norges evne til å møte slike utfordringer. Samtidig er de eksempler på områder som må beskyttes mot digitale angrep, spionasje, uønsket kunnskapsoverføring og påvirkning fra fremmende aktører. Bruken av elektronisk krigføring og jamming understreker behovet for egen elektronisk krigføringsevne, evne til å motstå angrep mot vår egen bruk av det elektromagnetiske spektrumet og betydningen av robuste kommunikasjonssystemer, våpensystemer og satellittbaserte tjenester. Videre viser erfaringene fra Ukraina at tilgangen til satellittbasert teknologi samt rombasert kommunikasjon og sensorer er utslagsgivende. Bruk av verdensrommet er avgjørende for å se og treffe mål og koordinere styrker.

Vestlig teknologisk forsprang må utnyttes for å stå imot nye trusler. Samtidig er Norges evne til å utvikle og masseprodusere avansert militærteknologi begrenset. Dette understreker behovet for å øke innovasjonsevnen og raskere implementere eksisterende og ny teknologi, og styrke samarbeidet med forsvarsindustrien, for raskt å dra nytte av nye teknologier i operasjoner.

Hurtig endringstakt og digitalisering preger stridsfeltet i Ukraina. Særlig fremtredende er økningen i bruk av autonome systemer, både på bakken og i luften. KI er en grunnleggende teknologisk forutsetning for utvikling innenfor autonomi og robotisering. Forsvarsplanleggingen må utvikles i takt med trusselen som robotiseringen av slagfeltet utgjør. Utviklingen skaper nye beskyttelsesbehov for egne kapasiteter, men gir også muligheter.

Offentlige og private aktører i Norge har de siste årene vært utsatt for cyberoperasjoner og risikoen for digitale angrep mot kritisk infrastruktur fortsetter å vokse. I møte med trusselen er KI-baserte løsninger for deteksjon og mottiltak avgjørende for norsk evne til å operere i og benytte cyberdomenet. Betydningen av forsvar mot cybertrusselen understrekes i NATOs strategier og i nasjonale trusselvurderinger.

3.6 Konsekvenser for Forsvarsløftet

Regjeringen prioriterer utbedring av kritiske svakheter. Dette innebærer både premisser for bedre beredskap og økt utholdenhet til deler av strukturen. Forsvarsutviklingen skal være etterretningsdrevet. Det blir viktigere å øke kapasiteten til aktivitet i de deler av strukturen som i størst grad understøtter de strategiske prioriteringene i planen. Samtidig er det behov for justeringer i strukturutviklingen, dels som følge av lengre ledetider og utvikling av ny teknologi, men også som følge av det økonomiske utfordringsbildet. Et viktig bidrag for å øke utholdenheten er å styrke forsvarsindustriens evne til å skalere produksjon etter vekslende etterspørsel.

Siden planen ble lagt frem er flere sentrale forutsetninger endret. Det gir behov for å gjennomgå prioriteringene i planen og gjøre nødvendige justeringer og oppdateringer.